CE-25000-23-25-000-2002-0104-01(AP-495)-2002

ACCIÓN POPULAR - Naturaleza. Requisitos de procedencia. No tiene carácter subsidiario Ni del texto del artículo 88 de la Constitución Política ni del de norma alguna de la Ley 472 de 1998 se desprende que la acción popular tenga carácter subsidiario y que solo proceda cuando no exista otra acción para ventilar judicialmente aspectos relacionados con el mismo tema. Como quedó visto, para su procedencia basta que se pretenda la protección de un derecho colectivo vulnerado o amenazado por la acción y omisión de una autoridad pública o de un particular, independientemente de que, mediante el ejercicio de otra acción, también se puedan formular otras pretensiones y, consecuencialmente, en caso de prosperidad de las mismas puedan resultar protegidos derechos colectivos. ACCIÓN POPULAR - Eventos en que procede rechazo de la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA - Eventos en que procede en acción popular / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Improcedencia del rechazo de la demanda / DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO - Improcedencia del rechazo de la demanda Para la Sala no se presenta causal alguna para rechazar la demanda. En efecto, el artículo 20, inciso segundo de la Ley 472 de 1998 regula lo relacionado con la inadmisión para el evento de que la demanda no cumpla los requisitos formales exigidos en el artículo 18 ibídem, pero no consagra previsión respecto del rechazo de la demanda. Por consiguiente, por remisión del artículo 44 de la misma ley, para este efecto resulta aplicable el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil que dispone que el juez rechazará de plano la demanda cuando carezca de

jurisdicción o de competencia o haya caducado la acción. Y en este caso no se presenta ninguna de esas causales, pues, de una parte, el artículo 15 de esa ley asigna a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares que se originen en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas, y, de otra, el conocimiento de las mismas está atribuido en primera instancia a los jueces administrativos y, en segunda, a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo al que pertenezca el Juez de primera instancia. Como aún no han entrado en funcionamiento los juzgados administrativos, esa competencia la tienen los Tribunales Administrativos en primera instancia, y el Consejo de Estado en segunda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dos (2002).

Radicación número: 25000-23-25-000-2002-0104-01(AP-495)

Actor: MARCELIANO RAFAEL CORRALES LARRARTE

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Acción Popular Procede la Sala a resolver sobre el recurso de apelación interpuesto contra el auto dictado el 10 de abril de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C., mediante el cual se rechazó la demanda presentada en ejercicio de la acción popular.

ANTECEDENTES La demanda.- El Señor Marceliano Corrales Larrarte ejerció la acción popular contra el

Ministerio de Defensa Nacional con el objeto de obtener protección a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Consecuencialmente, solicita que, entre otras declaraciones, se ordene al Ministerio de Defensa Nacional realizar todas las acciones necesarias para recuperar los dineros dejados de recibir por el Estado Colombiano con ocasión de la omisión en la no imposición de las multas por aspectos técnicos no alcanzados del contrato de Mayo de 1980, realizado entre la Nación Colombina - Ministerio de Defensa Nacional y la compañía Ferrostal A.G. de Alemania, y la no reclamación de las diferencias de precios por los valores discriminados en el capítulo de pretensiones de la demanda. Señala el demandante que la Nación Colombiana - Ministerio de Defensa Nacional, celebró un contrato con la firma Ferrostal AG y con la Howaidtswerkedutseh Verft Aktiengeseslischaft Hmburg Un Kiel, cuyo objeto lo constituyó la compra de 4 corbetas Tipo FS 1500, dos helicópteros versión naval, y repuestos y herramientas bases, por un valor total de DM 444.200.000.oo. Plantea que la acción popular que promueve está enfocada a ilustrar la destrucción de la moralidad administrativa y la afectación del patrimonio público con los manejos oscuros que se llevaron a cabo en desarrollo de esa contratación, y a demostrar las formas por medio de las cuales se llevó a cabo el fraude al Estado Colombiano, pues Ferrostal aceptó entregar sumas de dinero similares a las que debía pagar al Ministerio de Defensa por concepto de las segundas multas y las diferencias de precios, directamente a funcionarios

militares a través del Fondo Operacional, dineros que posteriormente fueron transferidos a cuentas personales. Como fundamento de las pretensiones, el demandante acude a los argumentos que expuso en el alegato de conclusión que, según informa, presentó dentro de la Acción Popular radicada bajo el número 257-2001 que se encuentra para fallo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Señala que promueve esta nueva acción en razón a que con posterioridad a la presentación de la demanda que dio origen a ese proceso se descubrieron unos valores que no fueron incluidos en la misma y que deben ser recuperados por el Ministerio de Defensa. El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda. Para adoptar esa decisión consideró que la pretensión del demandante es, en realidad, la de hacer efectivas las obligaciones recíprocas surgidas entre los contratantes a efectos de lograr la realización o ejecución del objeto contractual en la forma acordada en el contrato celebrado en mayo de 1980, esto es, que sea efectivamente cumplido por las partes. Sostuvo que los argumentos del demandante giran en torno al cumplimiento de las cláusulas contractuales no siendo la acción popular la vía para ese efecto. Precisó que la finalidad de la acción popular es la de evitar un daño eventual o contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio de derechos e intereses colectivo y restituir las cosas a su estado anterior, en tanto que en este caso se pretende el cumplimiento de las cláusulas contractuales y lograr, según el accionante, recuperar los dineros dejados de recibir por el Estado

Colombiano en razón de la no imposición de las multas por aspectos técnicos no alcanzados y la no reclamación de las diferencias de precios. Advirtió que se está frente a un claro interés contractual y, por tanto, se debe acudir a las acciones contencioso administrativas pertinentes dentro del término de ley. Agregó que, según se deduce de los documentos que obran en el expediente, el término de duración del aludido contrato fue de 45 meses contados a partir de su firma y, concluyó que, con menos razón se puede promover acción popular frente al mismo, pues respecto de contratos terminados y ejecutados se pueden promover otras acciones como la contractual. El recurso El demandante interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra el citado auto. Pretende que se revoque y, en su lugar, se admita la demanda. Como fundamento del recurso expone, en lo principal, los siguientes argumentos: 1º. El Tribunal toma como válido el hecho de que en este caso se estaría frente a un claro interés contractual. Cabe señalar que el demandante no es parte en el contrato de mayo de 1980 y su único interés es que el Ministerio de Defensa Nacional cumpla con sus obligaciones legales dado que sus actuaciones omisivas perjudican los intereses colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. 2º. Las acciones contractuales a las que se refiere el auto recurrido las pueden promover el Ministerio de Defensa Nacional o el Presidente de la República que son parte en el contrato, pero no el demandante, ya que al no se parte del mismo, carece de legitimidad para reclamar dineros a nombre del Estado Colombiano. La acción popular es el mecanismo adecuado para restablecer

los derechos colectivos cuya protección se reclama ante la corrupción administrativa que opera en el Ministerio de Defensa Nacional. 3º. Contrario a lo señalado por el Tribunal, obran en el expediente conceptos emitidos por la Abogada del Grupo de Contratación Estatal y la Jefatura Jurídica del Ministerio (folios 152 a 161 y 170), en los que consta que el contrato está vigente y que no se ha liquidado. Esos documentos no se tuvieron en cuenta. 4º. Dentro del auto recurrido no se aduce ninguna de las causales de rechazo de la demanda que taxativamente señala el artículo 85, numeral 7, incisos tercero a quinto, del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión de la Ley 472 de 1998. 5º. No se tuvo en cuenta que la acción popular que se promueve es complementación de la que se tramita bajo el número 257-2001, de la que se anexó fotocopia y se hizo referencia en la demanda advirtiendo que esta nueva acción era el único mecanismo que existía dado que las pruebas que demostraban la omisión por parte del Ministerio en reclamar otros dineros aparecieron tardíamente, esto es cuando el proceso ya se encontraba al despacho para dictar sentencia. Para resolver, S E C O N S I D E R A : El artículo 88 de la Constitución Política en su inciso primero dispuso que la ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en la ley. Y en su inciso segundo

facultó al legislador para regular las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Esa disposición constitucional fue desarrollada por la Ley 472 de 1998 para reglamentar las acciones populares y las de grupo en el sentido de señalar, entre otros aspectos, su objeto, definición, principios generales, finalidades, procedencia, competencia, requisitos, así como el procedimiento a seguir. Así, en su artículo 2º señala que las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos consagrados en el artículo 4º de la misma ley, las que se ejercen “... para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. El Señor Marceliano Corrales Larrarte promueve la acción popular con el fin de obtener protección a los derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público de la Nación, los que considera vulnerados en razón de los que denomina ‘manejos oscuros’ que se presentaron en la ejecución del contrato suscrito en mayo de 1980 entre la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y la firma Ferrostal A.G. de Alemania y que permitieron que se cometiera fraude contra el Estado Colombiano. Al efecto pretende que se ordene a ese Ministerio que adelante las acciones necesarias para recuperar los dineros dejados de recibir por la no imposición de las segundas multas y la no reclamación de las diferencias de precios. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda bajo la

consideración de que, en realidad, el demandante pretende hacer efectivas obligaciones recíprocas surgidas entre los contratantes, es decir que la acción está orientada a obtener la ejecución y cumplimiento del aludido contrato, pretensiones que no encajan en el propósito de la acción popular y que deben dirimirse mediante el ejercicio de las acciones contencioso administrativas pertinentes. Agregó que, además, la acción popular no se puede promover frente a un contrato terminado y ejecutado como el del caso de estudio. La Sala no comparte las conclusiones del Tribunal y, en consecuencia, revocará el auto recurrido, pues, en realidad, ni del contenido de las pretensiones ni del contexto de la demanda se deduce que la misma esté orientada a reclamar la ejecución y cumplimiento del contrato en cuestión. Como quedó visto, el Señor Corrales Larrarte pretende que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público y, en consecuencia, se ordene al Ministerio de Defensa Nacional realizar todas las acciones necesarias para recuperar los dineros dejados de recibir por el Estado Colombiano con ocasión de la omisión en la no imposición de las multas por aspectos técnicos no alcanzados del contrato de Mayo de 1980 y la no reclamación de las diferencias de precios por los valores discriminados en el capítulo de pretensiones de la demanda. Y es enfático en señalar que la acción popular está enfocada a demostrar la destrucción de la moralidad administrativa y la afectación del patrimonio público en razón de la entrega por los contratistas de sumas de dinero similares a las que debía pagar al Ministerio de Defensa por concepto de las segundas multas y las diferencias de precios, directamente a

funcionarios públicos y transferidos a cuentas personales. De consiguiente, no hay razón para considerar que la acción popular no es el mecanismo procedente para dirimir el conflicto propuesto, pues las pretensiones del demandante encajan dentro del ámbito previsto en el artículo 9º de la Ley 472 de 1998 que consagra su procedencia contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Cabe señalar, además, que ni del texto del artículo 88 de la Constitución Política ni del de norma alguna de la Ley 472 de 1998 se desprende que la acción popular tenga carácter subsidiario y que solo proceda cuando no exista otra acción para ventilar judicialmente aspectos relacionados con el mismo tema. Como quedó visto, para su procedencia basta que se pretenda la protección de un derecho colectivo vulnerado o amenazado por la acción y omisión de una autoridad pública o de un particular, independientemente de que, mediante el ejercicio de otra acción, también se puedan formular otras pretensiones y, consecuencialmente, en caso de prosperidad de las mismas puedan resultar protegidos derechos colectivos. De otra parte, para la Sala no se presenta causal alguna para rechazar la demanda. En efecto, el artículo 20, inciso segundo de la Ley 472 de 1998 regula lo relacionado con la inadmisión para el evento de que la demanda no cumpla los requisitos formales exigidos en el artículo 18 ibídem, pero no consagra previsión respecto del rechazo de la demanda. Por consiguiente, por remisión del artículo 44 de la misma ley, para este efecto resulta aplicable el artículo 85 del Código de

Procedimiento Civil que dispone que el juez rechazará de plano la demanda cuando carezca de jurisdicción o de competencia o haya caducado la acción. Y en este caso no se presenta ninguna de esas causales, pues, de una parte, el artículo 15 de esa ley asigna a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares que se originen en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas, y, de otra, el conocimiento de las mismas está atribuido en primera instancia a los jueces administrativos y, en segunda, a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo al que pertenezca el Juez de primera instancia (artículo 16). Como aún no han entrado en funcionamiento los juzgados administrativos, esa competencia la tienen los Tribunales Administrativos en primera instancia, y el Consejo de Estado en segunda (artículo 164 de la Ley 446 de 1998). De esta manera, como la acción popular promovida por el Señor Corrales Larrarte es procedente y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tiene jurisdicción y competencia para conocer de la misma, no existe motivo válido para rechazarla. En consecuencia, como se anotó, la Sala revocará el auto recurrido y ordenará devolver el expediente a esa Corporación para que previo el estudio de los requisitos formales de la demanda consignados en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, resuelva sobre su admisión o disponga su corrección, como lo dispone el artículo 20, inciso segundo, ibídem. En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA,

R E S U E L V E : 1º. Revócase el auto dictado el 10 de abril de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 2º. Por el Tribunal resuélvase sobre la admisión de la demanda, previa la verificación de los requisitos formales de la misma (artículos 18 y 20 de la Ley 472 de 1998).

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ Presidente Ausente con excusa

ROBERTO MEDINA LOPEZ DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General