CE-25000-23-25-000-2002-0804-01(AC-4330)-2003

CONFLICTO DE COMPETENCIA - Competencia para dirimirlo en acción de tutela. Corte Constitucional / ACCIÓN DE TUTELA - Conflicto de competencia. Aplicación de normas generales / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Consejo de Estado y Sala Jurisdiccional Disciplinaria / CORTE CONSTITUCIONAL - Competencia para dirimir conflictos entre Consejo de Estado y Consejo Superior de la Judicatura. Acción de tutela La providencia de 10 de abril de 2003, mediante la cual se declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de 19 de abril de 2.002, admisorio de la demanda, y se ordenó enviar el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para lo de su competencia, fue notificada al demandante, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura y al Presidente de la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante telegramas de 24 de abril de 2.003. Esa providencia se encuentra en firme. Habida cuenta que se ha planteado conflicto negativo de competencias entre esta Corporación y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y que en las disposiciones que regulan la acción de tutela no existe norma expresa que determine cual autoridad debe dirimir esta clase de conflictos, son del caso los pronunciamientos hechos por la Corte Constitucional en la providencia de 14 de marzo de 2001. En consecuencia de lo anterior, se dispondrá el envío del expediente a la Corte Constitucional a fin de que dirima el conflicto planteado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: DENISE DUVIAU DE PUERTA

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil tres (2003).

Radicación número: 25000-23-25-000-2002-0804-01(AC-4330)

Actor: JOSÉ VICENTE CAÑAS CARDONA

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA

JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

I. El señor José Vicente Cañas Cardona, diciendo obrar en ejercicio de la acción de tutela, presentó demanda contra el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en solicitud de que fuera protegido su derecho al debido proceso, que estima violado con la providencia de 16 de febrero de 2.002, mediante la cual dispuso el archivo de las diligencias en el trámite radicado bajo el número 2.001-1391. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por auto de 19 de abril de 2.002 admitió la demanda; y el 18 de septiembre siguiente dictó sentencia mediante la cual denegó las pretensiones de la misma. El asunto llegó al Consejo de Estado para conocer de la impugnación interpuesta por el demandante, señor José Vicente Cañas Cardona, contra la referida sentencia. Sin embargo, por auto de Sala Unitaria de 10 de abril de 2.003, se declaró nulo todo lo actuado a partir del auto de 19 de abril de 2.002, admisorio de la demanda,

inclusive, bajo la consideración de que para la fecha en que esta fue presentada, el 18 de abril de 2.002, regía el numeral 2 del artículo 1º del decreto 1.382 de 2.000, de conformidad con el cual le correspondería el conocimiento del asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por tratarse de una demanda presentada en su contra; que, por tanto, no podía el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer del proceso por falta de competencia, lo cual es causal de nulidad insaneable y así debía declararse, según lo establecido en los artículos 140, numeral 2, 144, último inciso, y 145 del Código de Procedimiento Civil. Y en el mismo auto se ordenó enviar el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para lo de su competencia. Por su parte el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Sala de Conjueces, mediante providencia de 22 de julio de 2.003, remitió el expediente a la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, Sección Quinta. Dijo que según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 1º del decreto 1.382 de 2.000, en consonancia con los pronunciamientos del Consejo de Estado de 17 de julio de 2.002 y de la Sala Plena de la Corte Constitucional de 13 de agosto del mismo año, resultaría obligatorio aplicar ese decreto al presente caso, pero que en aras de garantizar el principio fundamental a la doble instancia lo inaplicaría; que si conociera en primera –única– instancia de la demanda presentada por el señor

José Vicente Cañas Cardona, contra la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, porque estima vulnerado su derecho al debido proceso con la providencia de 16 de febrero de 2.002, se le estaría vedando la posibilidad a las partes de acceder a instancia superior, para lograr la revisión del fallo; que los Magistrados Guillermo Bueno Miranda, Eduardo Campo Soto, Fernando Coral Villota, Jorge Alonso Flechas Díaz, Rubén Darío Henao Orozco y Temístocles Ortega Narváez, solicitaron ser separados del conocimiento del presente asunto, siendo aceptada su petición mediante providencia de 16 de julio de 2.002; que igualmente se aceptó el impedimento manifestado por uno de los Conjueces, doctor César Jaime Gómez Jiménez, por haber actuado como apoderado de la Nación, Ministerio de Justicia, en las demandas de nulidad promovidas contra el decreto 1.382 de 2.000; que en tanto la Sala no compartía los argumentos que, en su momento, expuso el Consejero de Estado que ordenó el envío de las diligencias a esa Corporación, dispuso remitirlas a la Sección Quinta para que avocara el conocimiento de la demanda, advirtiendo que en caso de que esta no participara de los razonamientos expuestos, planteaba conflicto negativo de competencias. II. La providencia de 10 de abril de 2.003, mediante la cual se declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de 19 de abril de 2.002, admisorio de la demanda, y se ordenó enviar el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para lo de su competencia, fue notificada al

demandante, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura y al Presidente de la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante telegramas de 24 de abril de 2.003 (folios 253 a 256). Esa providencia se encuentra en firme. Habida cuenta que se ha planteado conflicto negativo de competencias entre esta Corporación y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y que en las disposiciones que regulan la acción de tutela no existe norma expresa que determine cual autoridad debe dirimir esta clase de conflictos, son del caso los pronunciamientos hechos por la Corte Constitucional en la providencia de 14 de marzo de 2.001. Dijo, entonces, la Corte: “1.2. Aplicación de las normas generales sobre conflictos de competencia en materia de tutela La primera norma general sobre este tema es el art. 256-6 de la Constitución según el cual corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, la siguiente atribución: "dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". El Consejo Superior ha interpretado esta facultad de tal manera que no comprenda los conflictos en materia de tutela1. La Corte Constitucional acogió esta doctrina y la ha reiterado y desarrollado en numerosas providencias2. En esta oportunidad la Corte reafirma esta interpretación porque si todos los jueces de tutela pertenecen a la misma jurisdicción, la constitucional anteriormente descrita, mal puede el Consejo Superior de la Judicatura dirimir los conflictos entre ellos ya que éstos no ocurren "entre las distintas

jurisdicciones". Como los conflictos en materia de tutela son entre jueces de una misma jurisdicción, la Corte Constitucional ha acudido a las normas generales de rango legal con el fin de identificar al superior funcional común de los jueces de tutela entre los cuales se ha planteado un conflicto. Sólo de manera excepcional cuando no hay norma general aplicable, la Corte ha obrado como tribunal de conflictos. De esta manera ha reducido a un ámbito meramente residual su competencia para dirimir los conflictos de competencia. Estas normas generales son principalmente el art. 28 del Código de Procedimiento Civil y el art. 18 de la Ley 270 de 1996. Para interpretar dichas normas ha acudido a los criterios materiales, funcionales y orgánicos acogidos usualmente cuando se plantea un conflicto de competencias. De tal forma que el elemento material sólo cuenta para interpretar las leyes sobre conflictos de competencia cuando éstas son aplicadas a la tutela. Cuando en la parte final de esta providencia se analice cuál es el alcance de estas dos disposiciones para resolver el caso sometido a consideración en este proceso, la Corte se detendrá en algunos detalles sobre su interpretación. Por ahora, basta con estudiar los alcances de la competencia del Consejo Superior de la Judicatura desde esta perspectiva. El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, sería 1 Al respecto se dijo: "(…) no se remite a dudas que la acción de tutela se tramita dentro de la Jurisdicción Constitucional, que se encuentra a cargo de todos los jueces de la República sin excepción, cuyos fallos son impugnables ante el superior jerárquico. Y de esto se sigue obviamente

que si dos jueces discuten la competencia sobre una tutela, lo hacen dentro de la Jurisdicción Constitucional de la cual ambos forman parte, y que tal conflicto será un conflicto de competencia, pero nunca un conflicto de jurisdicción porque, como la Corte Constitucional lo señaló, cuando un juez se halla frente a una acción de tutela, en ese momento no está actuando como Juez de la materia a la cual pertenece "sino como Juez Constitucional". (...) En consecuencia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que por mandatos constitucional y legal sólo puede dirimir los conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, carece de atribuciones para proceder a resolver la controversia surgida dentro de una misma jurisdicción, y por ello procederá a remitir el diligenciamiento a la Corte Constitucional que, como Juez Supremo de la materia, es la única Corporación que puede emitir pronunciamiento de fondo acerca del asunto." (Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, auto de febrero 3 de 1994; Magistrado sustanciador, Rómulo González Trujillo). 2 Auto 016/94, M.P. Jorge Arango Mejía. superior funcional para efectos de resolver conflictos de competencia en materia de tutela sólo cuando éste nazca dentro de la jurisdicción disciplinaria. Pero bien puede suceder que un órgano de esta jurisdicción entre en conflicto con otro órgano de otra jurisdicción. En este caso, como ambos son, por su especialización orgánica, de jurisdicciones distintas pero funcionalmente pertenecen a la misma jurisdicción constitucional, la Corte

Constitucional esta llamada a ejercer su competencia residual para resolver el conflicto. Obviamente el Consejo Superior de la Judicatura no podría ser competente ya que el mismo podría estar inmerso en el conflicto o ser el superior de sólo uno de los órganos3. Por esta razón, la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en el cual se define la atribución de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir conflictos de competencia, advirtió que era necesario "establecer que en cuanto a los conflictos de competencia derivados de los asuntos de tutela que se presenten entre jueces y tribunales de distinta jurisdicción, la autoridad competente para dirimirlos es la Corte Constitucional" y, en la parte resolutiva de la sentencia, declaró exequible la norma "pero bajo las condiciones expuestas en esta providencia"4. El condicionamiento de la Corte anteriormente citado se refiere a los conflictos derivados de los asuntos de tutela "que se presenten entre jueces y tribunales de distinta jurisdicción". Podría entenderse que ésta es precisamente la hipótesis prevista en el artículo 256 de la Constitución que le atribuye competencia al Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, esta lectura es contraria tanto al contexto dentro del cual se ha pronunciado la Corte como ha una interpretación sistemática de la Constitución. El contexto dentro del cual la Corte ha ejercido funciones como órgano que dirime conflictos de competencia es exclusivamente el de las acciones de tutela, es decir, el de los conflictos que surgen

dentro de la misma jurisdicción constitucional en sentido funcional, así los jueces que plantearon el conflicto pertenezcan a distintas jurisdicciones en sentido orgánico especializado. Una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que en materia de tutela la expresión "distintas jurisdicciones" no tiene un sentido material - ya que todos deciden sobre la materia constitucionalni funcional - ya que todos ejercen funciones de juez constitucional - sino tan solo orgánico especializado. 1.3. La obligación de que la Corte ejerza sus competencias en materia de tutela dentro de un estado social de derecho Si bien la Constitución no regula de manera específica la 3 El art. 112 de la Ley 270 de 1996 excluye expresamente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de dirimir ciertos conflictos de competencia. Dice en su numeral 2: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales le ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional; 4 SC-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. competencia de esta Corte para dirimir conflictos de competencia, le atribuye de manera genérica competencia sobre estos asuntos. En efecto, además del artículo 86 específico sobre la acción de tutela, hay tres normas expresas de las cuales se deriva dicha competencia. La primera es el artículo 241-9 de la Carta según el cual la Corte tiene la función de pronunciarse sobre "las

decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela". Del texto se puede apreciar que la competencia de la Corte Constitucional en materia de tutela ha sido definida por el propio constituyente en forma amplia y general. Comprende todas las "decisiones judiciales", no sólo las providencias que se pronuncien sobre el fondo de una acción de tutela interpuesta por una persona. La segunda norma sobre la materia es más general. Se trata del artículo 4 de la Constitución que le impone a todos los jueces, y obviamente a la Corte Constitucional como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, la obligación de aplicar de manera preferente la Constitución. La tercera norma es igualmente general ya que "le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución" a la Corte Constitucional. De estas dos disposiciones se deduce que la Corte Constitucional debe velar por la integridad del ordenamiento jurídico con el fin de impedir que normas de rango legal o reglamentario contrarias a la Constitución sean aplicadas en lugar de la norma suprema. El ejercicio de esta competencia está supeditado a que la vía de acceso a la Corte Constitucional sea alguna de las establecidas en la Constitución y en la ley. Es lo que sucede en este caso, puesto que el numeral 9 del artículo 241 anteriormente citado es la vía de acceso para que la Corte se pronuncie sobre las decisiones judiciales relativas a la acción de tutela. La generalidad de las normas que definen la competencia de la Corte en esta materia es connatural a la Constitución que contiene disposiciones de un grado de abstracción mayor al de la

legislación. Del hecho de que la Constitución al atribuir competencias no lo haga con el grado de especificidad propio de una ley, no se puede concluir que es condición necesaria de eficacia de la Carta que el legislador desarrolle la Constitución y precise la competencia que se deriva del propio texto constitucional. Ello equivaldría a supeditar la vigencia y la eficacia de la Constitución a la ley y sería desconocer la fuerza normativa de la Constitución. Las competencias genéricamente atribuidas por la Constitución no dejan de ser competencias jurídicamente suficientes por el hecho de ser genéricas. Al contrario: una ley que vulnere dichas competencias sería inconstitucional. El principio de constitucionalidad mantiene todos sus efectos en el ámbito de la asignación de competencias. Es lo propio en un estado social de derecho en el cual la Constitución es norma suprema, no simple declaración de propósitos políticos. En cambio, en un estado de derecho fundado primordialmente en el principio de legalidad, la ley es el referente principal para la fijación de las competencias. Esta distinción es importante porque no se puede trasladar de manera automática un principio que como el de la legalidad limita al ejecutor de la ley, a un ámbito diferente como lo es el del control de constitucionalidad, donde el juez deriva sus funciones del principio de constitucionalidad y juzga las normas inferiores a la Constitución para cumplir su misión de garante de la supremacía de la Carta. Por eso la Constitución limita las competencias de la Corte a los "estrictos y precisos términos" del artículo 241, no de la ley.

Si las competencias del juez constitucional dependieran exclusivamente del legislador y no se derivaran directamente de la Carta, la ley podría llegar a ser suprema y la Constitución podría devenir en una declaración no vinculante para el legislador. Todo dependería de que el legislador optara por regular las competencias del juez constitucional. O la Constitución es suprema y por lo tanto su defensa no depende de que el legislador reitere quién ha de defenderla, o no lo es y por lo tanto el juez constitucional sólo puede ejercer las competencias que el legislador le atribuya. Por esta razón, la Corte Constitucional está en la obligación de ejercer las competencias que le ha atribuido directamente el constituyente. Su misión institucional de guardar la supremacía e integridad de la Constitución, especialmente por vía de la acción de tutela, no puede estar supeditada a la expedición de una ley. El cumplimiento de su responsabilidad de aplicar de manera preferente la Constitución, que comparte con todos los jueces de la república, tampoco puede postergarse hasta la expedición de una ley que regule la llamada excepción de inconstitucionalidad. Tanto esta misión como esta responsabilidad cobran especial fuerza cuando de lo que se trata es de asegurar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales y de garantizar que todas las personas pueden acceder a la justicia para reclamar la protección de tales derechos. Lo anterior no obsta para que el legislador regule lo relativo a los conflictos de competencia y señale a quién le corresponde dirimirlos. Así lo ha hecho en normas generales que la Corte Constitucional ha aplicado para determinar cuál de los órganos

judiciales entre los cuales se haya planteado el conflicto, es el competente. De esta manera la competencia de la Corte es meramente residual pero no por ello inexistente”5. En consecuencia de lo anterior, se dispondrá el envío del expediente a la Corte Constitucional a fin de que dirima el conflicto planteado.

III. 5 Expediente ICC-226 (A-087/01), Magistrado Ponente, José Manuel Cepeda Espinosa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, resuelve: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto negativo de competencias, surgido entre el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria y el Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

DENISE DUVIAU DE PUERTA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General