CE-25000-23-25-000-2002-09813-01(2183-08)-2012

PLAN DE RETIRO VOLUNTARIO DE LOS TRABAJADORES OFICIALES DE

LAS SECRETARIS DE OBRAS PUBLICAS, AGRICULTURA Y DESARROLLO ECONOMICO DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – Pérdida de fuerza ejecutoria. Nulidad de acto El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del Decreto 00958 de 1996, al encontrar que se configuró el vicio de falta de competencia del Gobernador de Cundinamarca para la determinación de las causales de retiro del servicio y como la presunción de legalidad del artículo 3° parcial de la Ordenanza 01 de 1996 fue desvirtuada mediante sentencia que se encuentra debidamente ejecutoriada, la misma suerte debe correr el decreto aquí demandado,00958 de 1996, en consideración a que el vicio recae en la facultad del Gobernador para expedir el Plan de Retiro Voluntario.

FUENTE FORMAL: ORDENANZA 01 DE 1996 – ARTICULO 3 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 66 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRTIVO – ARTICULO 175

NORMA DEMANDADA: DECRETO 00958 DE 1996 (2 DE MAYO)

GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA (NULO)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012).

Radicación número: 25000-23-25-000-2002-09813-01(2183-08)

Actor: GERARDO HUMBERTO GUEVARA PUENTES

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Autoridades Departamentales Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia de 5 de junio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES Gerardo Humberto Guevara Puentes en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad del Decreto 00958 de 2 de mayo de 1996 expedido por la Gobernadora del Departamento de Cundinamarca, por medio del cual adopto el Plan de Retiro Voluntario para los Trabajadores Oficiales de las Secretarías de Obras Públicas, Agricultura y Desarrollo Económico del Departamento. Como hechos en que sustenta su pretensión señala los siguientes: El artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996 expedido por la Asamblea Departamental de Cundinamarca ordenó la implementación de un plan de retiro voluntario por parte del Gobierno Departamental. Con fundamento en tal disposición la Gobernadora expidió el Decreto 00958 de 2 de mayo de 1996 "por el cual se adopta el Plan de Retiro Voluntario para los Trabajadores Oficiales de las Secretarías de Obras Públicas y Agricultura y Desarrollo Económico del Departamento de Cundinamarca". El Consejo de Estado, mediante providencia de 4 de abril de 2004, declaró la nulidad del artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996, lo que conlleva necesariamente el decaimiento del acto administrativo demandado, toda vez que

dicha decisión tiene efectos "ex tunc". NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Se invocaron en la demanda los artículos 2, 4, 125 y 209 de la Constitución Política. Como concepto de violación se remite a los razonamientos expuestos por el Ministerio Público dentro de la acción de nulidad dentro de la cual fue declarado nulo el artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996. En síntesis, expone que con dicha norma se creó una nueva forma y procedimiento de retiro, materia que es de reserva legal. En consecuencia, concluyó que el acto fue expedido con exceso de poder y falta de competencia. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del Decreto 00958 de 2 de mayo de 1996, con fundamento en las consideraciones que a continuación se exponen: El artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996, permitía al Gobierno Departamental establecer un Plan de Retiro Voluntario para los empleados que decidieran hacerlo libremente, recibiendo como contraprestación una bonificación especial. La anterior disposición fue objeto de demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual mediante sentencia de 18 de agosto de 2000 declaró la nulidad del aparte en esa oportunidad demandado. A través de sentencia de 20 de marzo de 2001 el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de un acápite del artículo 5° de la Ordenanza 01 de 1996 y negó la solicitud respecto del artículo 3° de la misma ordenanza, decisión confirmada parcialmente por el Consejo de Estado mediante providencia

de 22 de agosto de 2002. Posteriormente esta Corporación dentro del trámite de una acción de tutela amparó el derecho fundamental al debido proceso del Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca y dejó sin efectos las anteriores providencias que negaron la nulidad del artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996, por haber desconocido las sentencias por las cuales se declaró la nulidad del artículo 3° de la Ordenanza de 1996 en consecuencia, ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir una nueva sentencia teniendo en cuenta dichos fallos. En virtud de lo anterior, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la nulidad del artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996, por considerar que existe cosa juzgada. Ahora bien, afirmó el Tribunal, como la presunción de legalidad del artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996 fue desvirtuada, la misma suerte debe correr el decreto demandado, toda vez que la declaración de nulidad de la mencionada ordenanza recae sobre la facultad conferida al Gobierno Departamental para ejecutar el Plan de Retiro Voluntario. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión del Tribunal, la parte demandada interpuso recurso de apelación con fundamento en lo siguiente: El Plan de Retiro Voluntario de los trabajadores oficiales, se aplica como regla general a los empleos de los órganos y entidades del Estado, por disposición del artículo25 de la Constitución política, se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que

determine la ley. La sentencia de 22 de agosto de 2002 proferida por el Consejo de Estado en relación con la nulidad del artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996, tiene plena aplicación frente a la ordenanza referida. En aquella providencia se expresó que el artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996 no creó una causal de retiro para los trabajadores oficiales, sino que adoptó un mecanismo para permitir la terminación de la relación laboral, por mutuo acuerdo en aplicación del artículo 47 del Decreto 2127 de 1945. El Decreto 00958 de 1996 no se constituyó en presión contra los trabajadores por el contrario, les garantizó la autonomía y el libre albedrío, para acogerse o no a la convocatoria. Ni el artículo 3 de la Ordenanza 01 de 1996 ni el Decreto 00958 del mismo año variaron las disposiciones que el actor señaló como infringidas. En esas condiciones, la discusión planteada por el actor es irrelevante, pues sin desconocer los efectos de la declaratoria de nulidad de la ordenanza que facultaba al Gobernador para implementar planees de retiro voluntario mediante el pago de una bonificación, es preciso tener en cuenta que en estos casos de retiro voluntario el contrato de trabajo se termina por mutuo acuerdo, actos que se constituyen en cosa juzgada al tenor del artículo 78 del Código Procesal del Trabajo, el cual por no estar viciado de nulidad, no pueden estar afectados por una decisión como la que en este caso se plantea, cuando en reiteradas oportunidades la jurisprudencia ha expuesto que el nominador sí es competente para ofrecer planes de retiro.

Por lo anterior se debe revocar la sentencia apelada y en su lugar declarar probada la excepción de cosa juzgada o denegarse las pretensiones de la demanda. MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado solicita se confirme la sentencia recurrida, con fundamento en los razonamientos que a continuación se resumen: El acto demandado se encuentra afectado por el vicio de falta de competencia por parte de la autoridad que lo expidió. La providencia que declaró la nulidad del artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996 quedó ejecutoriada antes del fallo que negaba su nulidad, por tal motivo el Tribunal, en atención a lo ordenado por el juez de tutela se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la nulidad de la norma demandada, en aquella oportunidad. Así las cosas, el sustento jurídico del acto acusado ya había desaparecido, motivo por el cual debe ser declarado nulo, toda vez que está afectado por el fenómeno del decaimiento del acto administrativo. Para resolver, se CONSIDERA El problema jurídico se contrae a establecer la legalidad del Decreto 0958 de 1996 expedido por la Gobernadora de Cundinamarca "por el cual se adopta el Plan de Retiro Voluntario para los Trabajadores Oficiales de las Secretarías de Obras Públicas Agricultura y Desarrollo Económico del Departamento de Cundinamarca." El juzgador de primera instancia accedió a las súplicas, al concluir que la falta de competencia del Gobernador para adelantar el Plan de Retiro Voluntario para los

trabajadores oficiales de las Secretarías de Obras Públicas y Agricultura y Desarrollo Económico del Departamento de Cundinamarca se encontraba suficientemente probada con la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmada por el Consejo de Estado, en la cual se declaró la nulidad del artículo 3° de la Ordenanza No. 01 de 2 de mayo de 1996. Por su parte, la demandada afirma en el escrito del recurso de apelación que para examinar la legalidad del acto acusado, se deben acoger las consideraciones expuestas en la sentencia proferida el 22 de agosto de 2002 por el Consejo de Estado, según la cual la Ordenanza 01 de 1996 no creó un causal de retiro para los trabajadores oficiales, sino que adoptó un mecanismo que permitiera la terminación de relación labora de mutuo acuerdo, actuación que tiene plena validez a la luz del artículo 47 del Decreto 2127 de 1945. Con la expedición del Decreto 00958 de 2 de mayo de 1996 la administración garantizó la autonomía para acogerse o no a la convocatoria para acceder al plan de retiro voluntario. La Sala se aparta de la argumentación expuesta por la entidad demandada en defensa de la legalidad del Decreto 0958 de 1996, por las razones que a continuación se exponen: La Ordenanza 01 de 1996 en el artículo 3° confirió facultades extraordinarias al Gobernador para ofrecer un plan de Retiro Voluntario, en los siguientes términos: ARTÍCULO TERCERO.- Para dar cumplimiento a los objetivos y principios señalados se hace necesario adecuar la planta de

personal a las nuevas circunstancias y para tal efecto el Gobierno Departamental ofrecerá un plan de Retiro Voluntario, es decir, el reconocimiento de una bonificación para aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al Plan. Con fundamento en lo anterior, el Gobernador adoptó el Plan de Retiro Voluntario para los Trabajadores Oficiales de las Secretarias de Obras Públicas y Agricultura y Desarrollo Económico del Departamento de Cundinamarca mediante el Decreto 00958 de 1996. El Consejo de Estado mediante sentencia de 4 de abril de 2002 proferida en el expediente No. 25000-23-25-000-1996-0386-01 (2979-00), confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se declaró la nulidad del aparte "... y para tal efecto el gobierno departamental ofrecerá un plan de retiro voluntario, es decir, el reconocimiento de una bonificación para aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan." Contenido en el artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996, por considerar que el plan de retiro voluntario de los servidores del departamento allí autorizado, no está contemplado como modalidad de separación del servicio público, razón por la cual concluyó que la norma desbordó la facultad de reglamentación atribuida a la Asamblea en el artículo 300 numeral 7 de la Constitución Política. Con base en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del Decreto 00958 de 1996, al encontrar que se configuró el vicio de falta de competencia del Gobernador de Cundinamarca para la determinación de las

causales de retiro del servicio y como la presunción de legalidad del artículo 3° parcial de la Ordenanza 01 de 1996 fue desvirtuada mediante sentencia que se encuentra debidamente ejecutoriada, la misma suerte debe correr el decreto aquí demandado, en consideración a que el vicio recae en la facultad del Gobernador para expedir el Plan de Retiro Voluntario. Sobre el particular el numeral 2° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, dispone: Art. 66.- Pérdida de fuerza de ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderá su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (...) 2° Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. (...) En el caso sub exámine la pérdida de fuerza de ejecutoria se presenta como consecuencia de la desaparición de un presupuesto de derecho indispensable para su existencia, en este caso no sólo ha desaparecido el acto general que le servía de sustento sino que la legalidad de dicho acto fue desvirtuada en un proceso de nulidad. Así, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, en lo relevante al presente caso, prevé: (...) Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios. Es preciso señalar que la nulidad de los actos administrativos produce efectos

desde el momento mismo de su declaración o "ex tunc", pues el estudio de su legalidad se remite a su origen, situación que se distingue de la que tiene lugar cuando por otras causas desaparece el fundamento de derecho del acto, como ocurre por ejemplo con la declaración de inexequibilidad de una ley, la cual como regla general, tiene consecuencias a futuro, o "ex nunc", sin afectar la validez de la norma desde su existencia o las situaciones jurídicas que bajo su imperio se generaron. No obstante, en casos excepcionales los efectos de las decisiones de la Corte Constitucional se retrotraen a situaciones consolidadas durante la vigencia de la norma declarada inconstitucional, es así, como mediante sentencia C-722 de 1999 dispuso el retiro del ordenamiento jurídico el Decreto 1178 del 29 de junio de 1999, en consideración a que la norma que le confirió facultades legislativas extraordinarias al ejecutivo y que sirvió de base para su expedición, artículo 120 de la Ley 489 de 1998, había sido declarado inexequible1, pues por unidad de materia resultaba igualmente inconstitucional. En esas condiciones, el Decreto demandado (00958 de 1996) debe correr la misma suerte, imponiéndose la confirmación de la sentencia del Tribunal que declaró su nulidad. Ahora bien, argumenta la Entidad demandada que se deben acoger las consideraciones expuestas en la sentencia de 22 de agosto de 2002 proferida por el Consejo de Estado, en relación con la nulidad parcial del artículo 3° de la Ordenanza 01 de 1996, que en su sentir tiene plena aplicación frente a la

ordenanza referida. Frente al particular, es importante tener presente que como se dijo, el aparte del numeral 3° de la referida Ordenanza que sobre la posibilidad del Gobierno Departamental de poder en marcha el Plan de Retiro Voluntario, ya fue declarado nulo mediante sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmada por el Consejo de Estado mediante sentencia de 4 de abril de 2002, decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada, motivo por el cual se impone el deber de acatarla. 1 En sentencia C-702 de 1999 Por las razones que anteceden, se confirmará la providencia del Tribunal por la cual accedió a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección "A" administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 5 de junio de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se declaró la nulidad del Decreto No. 00958 de 2 de mayo de 1996, expedido por la Gobernadora del Departamento de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO