CE-25000-23-25-000-2002-1282-01(AC-3551)-2002

ACCION DE TUTELA - Procedencia. Orden de pagar mesada pensional / FUNDACION SAN JUAN DE DIOS - Pago de pensiones conjuntamente con Ministerio de Hacienda. Marco legal / MESADA PENSIONAL - Protección del derecho a la vida. Orden de pago / DERECHO A LA VIDA - Protección. Orden de pago de mesada pensional / FONDO DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD - Supresión. Pago de cesantías y deudas pensionales. Entidades obligadas. Marco legal El señor Sévulo Salomón Gancino Córdova es pensionado de la Fundación San Juan de Dios, condición de la cual ha de inferirse que de su pensión deriva su sustento; y desde mayo de 2002 no ha recibido el pago de las mesadas correspondientes, demora que resulta lesiva de su derecho a la vida en condiciones dignas, especialmente, que debe ser tutelado. Pues bien, mediante el artículo 33 de la ley 60 de 1993 fue creado el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación para garantizar el pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestaria de 1993, de los servidores de las instituciones o dependencias de salud que pertenecieran al subsector oficial del sector salud, a entidades del subsector privado del sector salud cuando se tratara de instituciones que hubieran estado sostenidas y administradas por el Estado y las privadas que se liquidaran y cuyos bienes se destinaran a una entidad pública, y a las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se tratara de instituciones que hubieran estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquidaran y cuyos

bienes fueran destinados a una entidad pública. Y se dispuso también que la responsabilidad financiera para el pago del pasivo prestacional se establecería mediante el reglamento que expidiera el Gobierno, por el cual se definiría la forma en que debían concurrir la Nación y las entidades territoriales. Mediante los artículos 19 y 20 del decreto 530 de 1994, reglamentario de la ley, se estableció que una vez determinada la responsabilidad financiera de la Nación, las entidades territoriales y las instituciones privadas de salud en el pago de la deuda prestacional, se celebrarían contratos entre el Ministerio de Salud y los entes territoriales que participaran en el pago de la deuda de las instituciones correspondientes, o entre el Ministerio de Salud, la entidad privada y los entes territoriales, según los casos, en que se estipularían, entre otros aspectos, el monto de la deuda por el que responderían el Fondo y las entidades correspondientes; la duración del contrato, que debía extenderse hasta garantizar el saneamiento efectivo de la deuda; las entidades a las que debían efectuarse los giros, y el listado de beneficiarios, de manera tal que no quedaran obligaciones pendientes. Fue así, como el Ministerio de Salud, la Secretaría de Salud del Distrito Capital y la Fundación San Juan de Dios celebraron en 1995 un contrato por el cual acordaron los aportes con que concurrirían para atender las pensiones causadas hasta el 31 de diciembre de 1993, y después, en 1998, un nuevo contrato, que tenía por objeto el cumplimiento de las obligaciones pactadas en el anterior. Después, mediante el artículo 61 de la ley 715 de 2001, fue suprimido el

Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y se dispuso que, con el fin de atender la responsabilidad financiera a cargo de la Nación para el pago de las cesantías y pensiones de los beneficiarios de dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de concurrencia correspondientes, la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se hiciera cargo del giro de los recursos. Ese artículo fue reglamentado por el decreto 1338 de 2002, en cuyo artículo 3º se estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondería en el porcentaje de concurrencia que correspondiera a la Nación por la deuda causada o acumulada en 31 de diciembre de 1993 respecto de los convenios ya celebrados y en ejecución; y en el artículo 5º, que los compromisos y obligaciones adquiridos por el Ministerio de Salud con cargo al Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud serían asumidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su ejecución. No se encuentra probado qué giros ha realizado el Ministerio, por lo cual se le ordenará que haga los que le correspondan, conforme a las disposiciones y a los contratos referidos, si no los hubiera hecho, y en tal sentido se adicionará la sentencia impugnada; y se concederá un plazo de dos meses a las entidades demandadas para dar cumplimiento a lo ordenado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MENDEZ

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dos (2.002)

Radicación número: 25000-23-25-000-2002-1282-01(AC-3551)

Actor: SEVULO SALOMON GANCINO CORDOVA Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y OTROS Se decide la impugnación interpuesta contra la sentencia de 18 de julio de 2.002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección D.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Sévulo Salomón Gancino Córdova, obrando en ejercicio de la acción de tutela, presentó demanda contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Fundación San Juan de Dios, en solicitud de que fueran protegidos sus derechos a la remuneración mínima vital, a la vida y a la dignidad humana, que considera violados por la demora en el pago de las mesadas pensionales de mayo y junio y la adicional de junio de 2.002.

Dijo el demandante que es pensionado de la Fundación San Juan de Dios y deriva su sustento de su pensión; que esa pensión venía siendo pagada por el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud creado mediante el artículo 33 de la ley 60 de 1.993, suprimido mediante el artículo 61 de la ley 715 de 2.001, por el cual designó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como responsable del giro de los recursos para atender las cargas financieras de la Nación para el pago de las cesantías y pensiones de los beneficiarios de dicho Fondo, de acuerdo con los convenios de concurrencia correspondientes y, además, mediante el artículo 63 de

la misma ley se ordenó trasladar al Ministerio los recursos existentes en el Fondo para que con cargo a los mismos se hicieran los pagos; que, sin embargo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha cumplido su deber, en tanto no le ha pagado su pensión desde el mes de mayo, ni la Fundación San Juan de Dios, su empleadora, las obligaciones a su cargo para el pago de las mesadas, situación que ha afectado su derecho fundamental a una subsistencia digna, pues esa pensión es su única fuente de ingresos, de la cual dependen su sustento y el de su familia. Dijo también que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha pretendido durante varios meses justificar su omisión aduciendo que como no habían sido reglamentados los artículos 61, 62 y 63 de la ley 715 de 2.001 no había sido posible nombrar el personal que se encargara del manejo del pasivo prestacional del sector salud; que hace poco, sin embargo, esos artículos fueron reglamentados mediante el decreto 1.338 de 2.002; que, además, el hecho de que no haya sido reglamentada oportunamente la ley o que por causa del cambio de legislación deban realizarse trámites administrativos no justifica la violación del derecho de los pensionados a recibir oportunamente el pago de sus mesadas, que no deben asumir las consecuencias de los problemas presupuestarios y administrativos ni la negligencia del Estado o de los particulares obligados al pago de las prestaciones sociales. El demandante solicitó que se ordenara a las entidades demandadas le pagaran las mesadas pensionales que le deben en un término de 48 horas y que

garantizaran el pago futuro de esa prestación.

2. La contestación a la demanda El Ministro de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda e, invocando el artículo 6.º, numeral 1, del decreto 2.591 de 1.991, planteó la improcedencia del ejercicio de la acción de tutela, aduciendo que el demandante contaba con otro medio de defensa judicial.

Dijo también que mediante el artículo 33 de la ley 60 de 1.993 fue creado el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial, sin personalidad jurídica y con independencia contable y estadística, para garantizar el pago de las cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación causadas hasta el fin de la vigencia presupuestaria de 1.993 de los servidores de las entidades del sector salud; que la ley 60 de 1.993 fue reglamentada por el decreto 530 de 1.994, por el cual se reguló el funcionamiento del Fondo; que mediante la ley 715 fue suprimido el Fondo y se trasladaron sus funciones al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; que el Ministerio de Salud –Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud–, el Distrito Capital y la Fundación San Juan de Dios celebraron el convenio de concurrencia 191 de 1.995 para lograr el saneamiento de la deuda prestacional de los empleados y ex-empleados de la entidad; que en diciembre de 1.998 se celebró un nuevo convenio de concurrencia, que tenía por objeto el cumplimiento de las obligaciones pactadas en el anterior, en desarrollo del cual la Nación y el Distrito Capital cumplieron sus

obligaciones, no así la Fundación, lo que ocasionó el atraso en el pago de las mesadas pensionales; que lo que se hizo mediante la ley 60 de 1.993 fue disponer que la Nación colaborara con las entidades del sector salud en la financiación de sus pasivos prestacionales causados hasta el 31 de diciembre de 1.993, en su afán de ayudar a solucionar de manera definitiva sus problemas, en lo concerniente; que la Nación cumplió con el giro de los recursos a que se obligó de acuerdo con los convenios celebrados con base en cálculos actuariales aprobados, que recogían el derecho pensional de quienes cumplían los requisitos legales y fueron reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hecho que impide a la Nación asumir una nueva obligación por la misma causa; que los trabajadores que prestaron sus servicios a la Fundación no han tenido ninguna relación laboral con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y su derecho pensional fue reconocido por la Fundación, que tiene por tanto la obligación de pagarlo; que la Nación ya colaboró con la Fundación en la financiación de ese pasivo entregando los recursos establecidos en el convenio, de manera que al Ministerio no le corresponde asumir el pago de las mesadas reclamadas, pues no es deudor del pasivo prestacional de empleados y exempleados de la Fundación San Juan de Dios, sino que en su afán de solucionar los problemas de las entidades del sector salud ha colaborado en el pago de ese pasivo, lo cual no causa obligaciones a su cargo; que si los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios han obtenido de la misma el derecho a pensión es a

la Fundación a quien deben reclamarlo, y que la Nación cumplió sus compromisos contractuales. El agente interventor y representante de la Fundación San Juan de Dios, por su parte, dio respuesta a la demanda y dijo que es la Fundación la encargada de pagar al demandante sus mesadas pensionales, con cargo a los recursos obtenidos del contrato de concurrencia celebrado en 1.995 con el Ministerio de Salud y la Secretaría de Salud del Distrito Capital, por el cual concurrirían con aportes para atender el monto de las mesadas pensionales causadas hasta el 31 de diciembre de 1.993, según lo establecido en la ley 60 de 1.993 por la cual fue creado el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como mecanismo de financiación para cubrir las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado hasta el 31 de diciembre de 1.993; que mediante el decreto 530 de 1.994 fue reglamentado el manejo del Fondo y se dieron pautas para su ejecución; que el Fondo estaba conformado por dineros aportados por la Nación y los entes territoriales y por dineros propios de las entidades dedicadas a la prestación de servicios de salud; que por disposición de la ley 715 de 2.001 el Fondo fue suprimido y las funciones que ejercía asumidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; que mediante el decreto 1.338 de 2.002 fueron reglamentados los artículos 61, 62 y 63 de la ley 715 y se estableció un plazo de hasta cinco meses para el traslado de la información y se definieron las políticas

de giro del tesoro nacional a los entes beneficiados; que los recursos girados por la Nación en diciembre de 2.001 solo alcanzaron para cubrir las mesadas hasta abril de 2.002, en consecuencia de lo cual al demandante y a los demás pensionados se les deben las mesadas de mayo, junio y adicional de junio de 2.002; que la Fundación está hoy paralizada y con una carga prestacional que se sigue causando; que no ha sido pagada la mesada de mayo de 2.002 por la ausencia absoluta de fondos, situación que la Fundación ha tratado con los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud; que se están haciendo esfuerzos que permitan obtener nuevas fuentes de financiación a corto plazo, con el fin de garantizar el pago de las mesadas a los pensionados; y que, así las cosas, es absolutamente imposible cumplir con los pagos de las mesadas pensionales en el término exigido por el demandante, porque no existen recursos para ello. Y solicitó se concediera un término prudencial para continuar las gestiones necesarias para obtener los recursos que permitieran el pago de todas las mesadas pensionales, y que se exhortara al Gobierno para que adoptara las decisiones necesarias para la solución definitiva de los problemas que aquejan a la Fundación y a sus hospitales.

3. La sentencia impugnada Mediante sentencia de 18 de julio de 2.002 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, concedió la tutela solicitada por el señor Sévulo Salomón Gancino Córdova y para ello ordenó a la Fundación San Juan de Dios que dentro de los cinco días siguientes a la notificación de esa

sentencia le pagara las mesadas debidas. Dijo el Tribunal, en síntesis, que el demandante se encontraba respecto de la Fundación San Juan de Dios en situación de subordinación económica e indefensión, porque es esa entidad la que paga su mesada pensional, y aun cuando podría ejercer otra acción judicial no sería eficaz, pues está de por medio la afectación de su remuneración mínima vital y la de su núcleo familiar, lo que determina la procedencia del ejercicio de la acción de tutela; que, además, tal como aceptan la Fundación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se violaron los derechos cuyo amparo solicitó el demandante, pues la Fundación no ha pagado sus mesadas pensionales durante los meses de mayo y junio ni la mesada adicional de este último mes; y que la situación económica en que se encuentre la Fundación no puede ser disculpa para no pagar la pensión de jubilación del demandante. Y dijo que frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público no había lugar a pronunciamiento alguno, porque es la Fundación la obligada al reconocimiento y protección de los derechos del demandante.

4. La impugnación El agente interventor representante de la Fundación San Juan de Dios impugnó la sentencia, para que fuera revocada y, en su lugar, se concediera a la Fundación un plazo prudencial para continuar los trámites y gestiones necesarios para la obtención de los recursos que permitan garantizar el pago de las mesadas pensionales, alegando que pagar las mesadas atrasadas en un término de cinco días es imposible, ya que, aun cuando la Fundación está obligada al reconocimiento y protección de los derechos del demandante, al Ministerio de

Hacienda y Crédito Público corresponde girar los recursos necesarios para cubrir las sumas adeudadas; que se dijo en la sentencia que frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público no había lugar a pronunciamiento alguno, sin tener en cuenta las disposiciones nombradas y con base en las cuales se dijo que ese Ministerio tiene la responsabilidad de girar los dineros necesarios para el cumplimiento de la sentencia; que el motivo por el cual no se han pagado las mesadas de los meses de mayo y junio y las que en adelante se causen es la falta absoluta de recursos, hecho que depende del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; que mediante el artículo 61 de la ley 715 de 2.001 fue suprimido el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y se dispuso que el Ministerio con el fin de atender la responsabilidad financiera de la Nación se haría cargo del giro de los recursos; que según lo dispuesto expresamente en el artículo 1.º del decreto 1.338 de 2.002 al Ministerio corresponde el ejercicio de las competencias relacionadas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud a través de la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social, que será responsable de la preparación técnica de los convenios de concurrencia y de su revisión y actualización.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos que señala la ley, y solo procede cuando el afectado no

disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así fue reiterado mediante los artículos 1.º a 8.º del decreto 2.591 de 1.991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, con la precisión, en el artículo 6.º numeral 1, de que la existencia de otros medios de defensa sería apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encontrara el solicitante. La acción de tutela, entonces es medio de defensa solo de los derechos constitucionales fundamentales, y es subsidiaria y residual, por cuanto su ejercicio solo es procedente a falta de un mecanismo judicial diferente, esto es, cuando constituya el único medio de protección para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual la existencia de un medio judicial ordinario no impide su ejercicio. Por otra parte, es procedente el ejercicio de la acción de tutela, conforme a lo establecido en el artículo 42, numeral 4, del decreto 2.591 de 1.991, cuando la solicitud sea dirigida contra una organización privada, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordinación o indefensión frente a tal organización. Pues bien, el señor Sévulo Salomón Gancino Córdova es pensionado de la Fundación San Juan de Dios, condición de la cual ha de inferirse que de su pensión deriva su sustento; y desde mayo de 2.002 no ha recibido el pago de las

mesadas correspondientes, demora que resulta lesiva de su derecho a la vida en condiciones dignas, especialmente, que debe ser tutelado. Todas esas circunstancias hacían procedente el ejercicio de la acción de tutela y daban lugar a otorgar la tutela reclamada por el demandante, además de que la Fundación San Juan de Dios, al impugnar la sentencia del Tribunal, solo expresó su inconformidad con el término concedido para su cumplimiento y con que respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según se dijo en la sentencia, no se hiciera pronunciamiento alguno. Pues bien, mediante el artículo 33 de la ley 60 de 1.993 fue creado el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación para garantizar el pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestaria de 1.993, de los servidores de las instituciones o dependencias de salud que pertenecieran al subsector oficial del sector salud, a entidades del subsector privado del sector salud cuando se tratara de instituciones que hubieran estado sostenidas y administradas por el Estado y las privadas que se liquidaran y cuyos bienes se destinaran a una entidad pública, y a las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector salud cuando se tratara de instituciones que hubieran estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquidaran y cuyos bienes fueran destinados a una entidad pública. Y se dispuso también que la responsabilidad financiera para el pago del pasivo prestacional se establecería mediante el reglamento que expidiera el Gobierno, por el cual se definiría la forma

en que debían concurrir la Nación y las entidades territoriales. Mediante los artículos 19 y 20 del decreto 530 de 1.994, reglamentario de la ley, se estableció que una vez determinada la responsabilidad financiera de la Nación, las entidades territoriales y las instituciones privadas de salud en el pago de la deuda prestacional, se celebrarían contratos entre el Ministerio de Salud y los entes territoriales que participaran en el pago de la deuda de las instituciones correspondientes, o entre el Ministerio de Salud, la entidad privada y los entes territoriales, según los casos, en que se estipularían, entre otros aspectos, el monto de la deuda por el que responderían el Fondo y las entidades correspondientes; la duración del contrato, que debía extenderse hasta garantizar el saneamiento efectivo de la deuda; las entidades a las que debían efectuarse los giros, y el listado de beneficiarios, de manera tal que no quedaran obligaciones pendientes. Fue así, según han dicho las partes, como el Ministerio de Salud, la Secretaría de Salud del Distrito Capital y la Fundación San Juan de Dios celebraron en 1.995 un contrato por el cual acordaron los aportes con que concurrirían para atender las pensiones causadas hasta el 31 de diciembre de 1.993, y después, en 1.998, un nuevo contrato, que tenía por objeto el cumplimiento de las obligaciones pactadas en el anterior. Después, mediante el artículo 61 de la ley 715 de 2.001, fue suprimido el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y se dispuso que, con el fin de atender la responsabilidad financiera a cargo de la Nación para el pago de las cesantías y

pensiones de los beneficiarios de dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de concurrencia correspondientes, la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se hiciera cargo del giro de los recursos. Ese artículo fue reglamentado por el decreto 1.338 de 2.002, en cuyo artículo 3.º se estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondería en el porcentaje de concurrencia que correspondiera a la Nación por la deuda causada o acumulada en 31 de diciembre de 1.993 respecto de los convenios ya celebrados y en ejecución; y en el artículo 5.º, que los compromisos y obligaciones adquiridos por el Ministerio de Salud con cargo al Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud serían asumidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su ejecución. No se encuentra probado qué giros ha realizado el Ministerio, por lo cual se le ordenará que haga los que le correspondan, conforme a las disposiciones y a los contratos referidos, si no los hubiera hecho, y en tal sentido se adicionará la sentencia impugnada; y se concederá un plazo de dos meses a las entidades demandadas para dar cumplimiento a lo ordenado. En los términos anteriores será modificada y adicionada la sentencia impugnada.

III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Modíficase y adiciónase la sentencia de 18 de julio de 2.002 dictada por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el

sentido de ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público gire a la Fundación San Juan de Dios los recursos a que se encuentra obligada la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 61 y 62 de la ley 715 de 2.001 y según lo estipulado en los correspondientes contratos de concurrencia, si aún no lo hubiera hecho, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta sentencia; y a la Fundación San Juan de Dios que, dentro del mismo término, pague al demandante las mesadas pensionales que le adeude. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ ROBERTO MEDINA LOPEZ

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General