CE-25000-23-25-000-2002-1652-01(AP)-2003

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL - Diferente a la excepción de cosa juzgada / COSA JUZGADA - Excepción mixta / EXCEPCION DE COSA JUZGADA - Naturaleza jurídica / ACCION POPULAR - Cosa juzgada / ACCION POPULAR - Efectos de la sentencia / COSA JUZGADA EN ACCION POPULAR - Es necesario precisar el concepto de causa petendi Dado que, existe un pronunciamiento anterior que, al parecer, versa sobre los mismos hechos, la Sala procederá a analizar si en efecto ocurre dicha circunstancia, caso en el cual, se abstendrá de resolver el asunto de fondo y declarará la existencia de cosa juzgada respecto de los hechos materia de la litis. El actor plantea en su recurso de apelación que no es posible declarar la cosa juzgada constitucional, pues ésta sólo se configura respecto de las sentencias de la Corte Constitucional que deciden las demandas de constitucionalidad. Al respecto es necesario precisar que, como bien lo señala el recurrente, el concepto de cosa juzgada constitucional no resulta aplicable en este caso pues este alude al “carácter definitivo, incontrovertible e inmutable” que adquieren “los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional”; no obstante, la Sala advierte que cuando Tribunal declaró la existencia de cosa juzgada constitucional no se estaba refiriendo a la que se acaba de describir sino a la excepción de cosa juzgada general prevista en el artículo 97 del C.P.C., de ahí que, dicha imprecisión no de lugar, per se, a considerar que no existe cosa

juzgada en el caso concreto, pues, para llegar a esa conclusión, es necesario analizar si en el sub judice se reúnen los presupuestos para el efecto. De otra parte, no asiste razón al recurrente cuando afirma que la cosa juzgada es una excepción previa, circunstancia que, a su juicio, impide que sea declarada de oficio, puesto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del C.P.C. se trata de una excepción que, si bien puede alegarse como previa, tal cosa no significa que revista dicha naturaleza. En efecto, la doctrina la ha calificado como una excepción mixta, pues, pese a su naturaleza perentoria, recibe el trámite propio de una excepción previa; por consiguiente, puede proponerse por la parte demandada desde un primer momento, o, si esto no ocurre, puede declararse por el juez aún de oficio, en el momento de dictar sentencia. Hechas las anteriores precisiones, la Sala procede a analizar si en el caso concreto se configura la cosa juzgada. El artículo 35 de la Ley 472 de 1998 encuentra su razón de ser en la naturaleza de los derechos susceptibles de protegerse a través de las acciones populares, en tanto que la titularidad de los mismos es difusa, lo cual implica que lo decidido en la sentencia afecta por igual a toda la comunidad interesada en la tutela de tales derechos e intereses. Teniendo en cuenta que lo decidido en la sentencia de una acción popular produce efectos “generales”, esta Sala considera necesario precisar que la cosa juzgada, en este caso, reviste especiales lineamientos, con el fin de satisfacer tanto la seguridad jurídica como las

obligaciones de respeto, garantía, protección y promoción de los derechos colectivos. Uno de ellos es que, en tratándose de acciones populares, la configuración de la cosa juzgada no requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en éstos procesos “el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente coinciden”. El otro, al que la Sala ya se refirió en oportunidad pasada, es que los efectos de la cosa juzgada dependerán de lo decidido en la sentencia; así, si ésta accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes; mientras que, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi. Siendo ello así, para determinar si en el caso en cuestión existe cosa juzgada, es necesario precisar el concepto de “causa petendi”. La doctrina ha considerado que la “causa petendi” es “la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia”; motivos que están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos, los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones. De lo anterior se deduce que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción popular hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, sólo respecto de los hechos que dan lugar a su interposición. Nota de Relatoría: Ver sentencias C-310 de 2002, AP-700 de 2002 y AP-9257 de 2003 Sentencia 01652(AP) del 03/12/11. Ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ

ENRIQUEZ. Actor: IVAN DAVID BRIEVA MALDONADO. Demandado:

EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA E.P.S.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-25-000-2002-01652-01(AP)

Actor: IVAN DAVID BRIEVA MALDONADO

Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA

E.P.S.

Referencia: ACCION POPULAR Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1 de agosto del 2003, por medio de la cual, declaró la existencia de cosa juzgada.

ANTECEDENTES La demanda El 26 de julio de 2002, el señor Iván David Brieva Maldonado, actuando en nombre propio, interpuso acción popular contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos, con el fin de obtener la protección de los derechos al patrimonio público; a la moralidad administrativa y a los derechos de los consumidores y usuarios. (Fl 1) Los fundamentos fácticos de la acción son los siguientes: Los estratos 2 y 3 del Distrito de Bogotá no están recibiendo los subsidios en el cobro del servicio de agua potable y alcantarillado, pese a que legalmente

tienen derecho a ellos. Lo anterior significa que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá “EAAB” está enriqueciéndose de forma indebida y los usuarios están incurriendo en pago de lo no debido. Con base en la situación fáctica aludida formuló las siguientes pretensiones: Que se otorgue el subsidio en los servicios de acueducto y alcantarillado a los estratos 2 y 3. Si en el curso de proceso se evidencia que dicho subsidio tampoco se otorga al estrato 1, que se incluya en la anterior pretensión este último estrato. Que se inicie investigación penal, disciplinaria y fiscal respecto de los servidores públicos que aparezcan como responsables de la falta de otorgamiento de dichos subsidios. Que se cite a la Superintendencia de Servicios Públicos para que asuma la vigilancia de las tarifas del servicio de acueducto y alcantarillado. Finalmente, citó las disposiciones de la Ley 142 de 1994 que aluden al otorgamiento de subsidios en favor de quienes tengan menor capacidad de pago. Contestación de la demanda Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. El 21 de agosto de 2002, actuando mediante apoderado, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. (Fl. 36). Señaló que el actor presentó una petición el 28 de mayo de 2002, mediante el cual formuló los siguientes interrogantes: “1.- ¿Tienen subsidio los usuarios de los estratos 1,2,3 en la prestación del

servicio público de agua potable? 2.- Consecuencialmente a lo anterior, ¿Hay alguna condición para otorgarle subsidio a los usuarios 1,2 ó 3? 3.-¿De dónde provienen los recursos que satisfacen los subsidios otorgados?”. Dicha petición fue resuelta mediante oficio No. 078193 de 26 de julio de 2002, en el cual se dio respuesta a todos sus interrogantes, explicando la metodología tarifaria de la EAAB. Después de citar el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, argumentó que la EAAB ha aplicado el Acuerdo 3 de 2002, por medio del cual se fijan las tarifas que deben cobrarse en cada mes, para los diferentes rangos de consumos por estratos. Adujo que debido al desmonte gradual de los subsidios que deben terminar el 31 de diciembre de 2003, el monto de las tarifas del servicio de acueducto y alcantarillado se ha incrementado. Dijo que, teniendo en cuenta lo anterior, ha actuado de conformidad con la Ley; por consiguiente, solicitó negarse las pretensiones de la demanda. Superintendencia de Servicios Públicos. El 26 de Agosto de 2002, la Superintendencia, actuando mediante apoderado, contestó la demanda (folio 70). Sostuvo que no es competente para vigilar las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado, pues la encargada de fijar los criterios para el establecimiento de las mismas es la Comisión de Regulación de Agua Potable “CRA”. Después de citar el artículo 367 de la Constitución Política y las leyes 142,

143, 286 de 1996 y 689 de 2000, argumentó que el régimen tarifario es un mecanismo de intervención estatal en los servicios públicos. Reiteró que son las Comisiones de Regulación las entidades que fijan los criterios para el establecimiento de las tarifas de los servicios públicos y las fórmulas tarifarias. Con base en lo anterior, solicitó denegar las pretensiones de la demanda. Pacto de Cumplimiento El 9 de octubre de 2.002, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento. El actor propuso que la aplicación de los subsidios a los estratos 1, 2 y 3 se vea reflejado en las facturas desde el mes de noviembre de 2002. Así mismo, dijo que, de llegar a un acuerdo desiste de las investigaciones penales y disciplinarias. Por su parte, la EAAB explicó que ha cumplido con la aplicación de los subsidios a los estratos 1,2 y 3, de conformidad con las resoluciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable. Precisó que en las facturas se han hecho los descuentos por subsidios. Solicitó que se continúe con el proceso y que se denieguen las las pretensiones del actor. Señaló la forma como se liquidan las facturas y agregó que para obtener el valor de los subsidios es necesario restar al costo de la referencia -costo en que incurre la empresa para la prestación del servicioel valor cobrado al usuario. Sostuvo que existe otra acción popular que versa sobre los mismos hechos, por lo que pidió oficiar al magistrado ante el cual se tramita para que allegue copia del ese proceso.

La superintendencia de servicios públicos reiteró los argumentos de la contestación y solicitó la vinculación de la CRA, como entidad encargada de regular y vigilar el régimen tarifario. Finalmente el Procurador Doce Judicial Administrativo, coadyuvó a la solicitud de vincular a la CRA y oficiar al funcionario competente para que remita el expediente de la acción popular que versa sobre los mismos hechos. Sentencia de Primera Instancia. El 1 de agosto de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró de oficio la excepción de cosa juzgada. Luego de analizar las pruebas que obran en el expediente, consideró que el tema de desmonte de los subsidios de los estratos 1, 2 y 3 ya fue debatido dentro del proceso AP 01-487 cuyo actor es Luis Alberto Delgado Jaimes y Otros. En dicho proceso se denegaron las pretensiones mediante sentencia proferida el 2 de diciembre de 2002, por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual confirmada mediante providencia del 10 de abril de 2003, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. La impugnación El 20 de agosto de 2003, el actor impugnó el fallo de primera instancia. (Folio 291 a 297). Expuso los siguientes argumentos: No se configura la cosa juzgada, en tanto que en esta acción popular se está pidiendo en reconocimiento de los subsidios, no el reintegro de las sumas de dinero que los usuarios han pagado de más, como se pretendía en la AP-01487; por consiguiente, no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 322 del

C.P.C. En las acciones populares resulta inaplicable la excepción de cosa juzgada constitucional declarada por el a quo, ya que la misma solo cabe en los procesos de constitucionalidad en los que se determina la validez de las diferentes disposiciones bajo supremacía de la Carta, para lo cual cita jurisprudencia de la Corte Constitucional. La excepción de cosa juzgada no puede declararse de oficio, puesto que se trata de una excepción previa y dicha posibilidad solo cabe para las excepciones de mérito. Como en este caso los demandados no la propusieron, el a-quo no tenía potestad para declararla. Dijo que el a-quo se limitó a declarar la cosa juzgada, pero no analizó la controversia planteada. Solicitó acceder a las pretensiones de la demanda. Tramite en segunda instancia Mediante auto de 2 de octubre de 2003, se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y rendir concepto por escrito. Tanto la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá como la parte actora presentaron alegatos de conclusión. El Ministerio Público, la Superintendencia de Servicios Públicos y la Comisión de Regulación de Agua Potable “CRA” guardaron silencio. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. El 22 de octubre de 2003, la EAAB presentó alegatos de conclusión en los cuales reiteró los fundamentos de la contestación de la demanda. Precisó que la intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos en

la audiencia de pacto de cumplimiento, evidencia que la EAAB cumple la metodología de la facturación y discrimina el factor subsidio de acuerdo con los requisitos exigidos. Señaló que dicha circunstancia se confirma con el oficio remitido por la “CRA” para explicar la metodología tarifaria que aplica la EAAB y las diferentes disposiciones que regulan los componentes de la facturación. Por último, consideró que la acción ejercida por el actor resulta improcedente pues en el proceso no se demostró ningún daño o amenaza a los derechos colectivos incoados. La parte actora El 23 de octubre de 2003, el actor presentó alegatos de conclusión. Reiteró los argumentos que había expuesto en el recurso de apelación referentes a la improcedencia la excepción de cosa juzgada, declarada de oficio. En relación con la acción popular cuya decisión dio lugar a la declaratoria de cosa juzgada señaló que su finalidad era obtener el pago de los subsidios no concedidos, es decir de forma retroactiva, mientras que en este caso la finalidad es el reconocimiento de dichos subsidios a futuro. CONSIDERACIONES Dado que, como se acaba de explicar, existe un pronunciamiento anterior que, al parecer, versa sobre los mismos hechos, la Sala procederá a analizar si en efecto ocurre dicha circunstancia, caso en el cual, se abstendrá de resolver el asunto de fondo y declarará la existencia de cosa juzgada respecto de los hechos materia de la litis. El actor plantea en su recurso de apelación que no es posible declarar la cosa juzgada constitucional, pues ésta sólo se configura respecto de las

sentencias de la Corte Constitucional que deciden las demandas de constitucionalidad. Al respecto es necesario precisar que, como bien lo señala el recurrente, el concepto de cosa juzgada constitucional no resulta aplicable en este caso pues este alude al “carácter definitivo, incontrovertible e inmutable”1 que adquieren “los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional”2; no obstante, la Sala advierte que cuando Tribunal declaró la existencia de cosa juzgada constitucional no se estaba refiriendo a la que se acaba de describir sino 1Corte Constitucional, C-310 de 2002. 2 Ibídem. a la excepción de cosa juzgada general prevista en el artículo 97 del C.P.C., de ahí que, dicha imprecisión no de lugar, per se, a considerar que no existe cosa juzgada en el caso concreto, pues, para llegar a esa conclusión, es necesario analizar si en el sub judice se reúnen los presupuestos para el efecto. De otra parte, no asiste razón al recurrente cuando afirma que la cosa juzgada es una excepción previa, circunstancia que, a su juicio, impide que sea declarada de oficio, puesto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del C.P.C. se trata de una excepción que, si bien puede alegarse como previa, tal cosa no significa que revista dicha naturaleza. En efecto, la doctrina3 la ha calificado como una excepción mixta, pues, pese a su naturaleza perentoria, recibe el trámite propio de una excepción previa; por consiguiente, puede proponerse por la parte demandada desde un primer momento, o, si esto no ocurre, puede declararse por el juez aún de oficio, en el

momento de dictar sentencia. Hechas las anteriores precisiones, la Sala procede a analizar si en el caso concreto se configura la cosa juzgada. El artículo 35 de la Ley 472 de 1998 prevé: Artículo 35. “Efectos de la sentencia. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”. La disposición citada encuentra su razón de ser en la naturaleza de los derechos susceptibles de protegerse a través de las acciones populares, en tanto que la titularidad de los mismos es difusa, lo cual implica que lo decidido en la sentencia afecta por igual a toda la comunidad interesada en la tutela de tales derechos e intereses. Teniendo en cuenta que lo decidido en la sentencia de una acción popular produce efectos “generales”, esta Sala considera necesario precisar que la cosa juzgada, en este caso, reviste especiales lineamientos, con el fin de satisfacer tanto la seguridad jurídica como las obligaciones de respeto, garantía, protección y promoción de los derechos colectivos. 3 LOPEZ BLANCO Hernán Fabio, Procedimiento Civil, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá 2002. Pág. 555. Uno de ellos es que, en tratándose de acciones populares, la configuración de la cosa juzgada no requiere que se presente identidad absoluta de las partes, pues en éstos procesos “el actor y los titulares del interés protegido no necesariamente coinciden”4. El otro, al que la Sala ya se refirió en oportunidad pasada, es que los efectos de la cosa juzgada dependerán de lo decidido en la sentencia; así, si ésta

accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes; mientras que, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi.

En esa oportunidad se precisó: “Así, la Sala considera que resulta aplicable a éstas acciones lo dispuesto por el C.C.A. respecto de la cosa juzgada de las acciones de nulidad simple, en tanto que esta última, reviste también carácter popular, pues la legitimación para ejercerlas recae sobre cualquier persona y lo decidido en ella interesa a toda la comunidad, como destinataria del ordenamiento jurídico para cuya protección se instituyó.

El artículo 175 del C.C.A. prevé: “Artículo 175. Cosa Juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. (...)” De acuerdo con lo dicho, y teniendo en cuenta la disposición citada, la sentencia que ordena la protección de los derechos colectivos producirá efectos de cosa juzgada “erga omnes” y la que niegue dicha protección, efectos de cosa juzgada “erga omnes”, únicamente en relación con la “causa petendi”5. Siendo ello así, para determinar si en el caso en cuestión existe cosa juzgada, es necesario precisar el concepto de “causa petendi”.

La doctrina6 ha considerado que la “causa petendi” es “la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada 4 AP-700 de 2002, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. 5 AP-9257 de 2003, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. 6 López Blanco, Hernán Fabio, Procedimiento Civil Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá 2002, Pág. 643. sentencia”; motivos que están contenidos en los hechos de la demanda, pues son éstos, los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones. De lo anterior se deduce que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción popular hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, sólo respecto de los hechos que dan lugar a su interposición. Como la sentencia proferida en el proceso AP-01487 negó la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda, la Sala analizará si la “causa petendi” de dicho proceso coincide con la de éste. Los hechos que dan lugar a la interposición de la demanda en aludido proceso son los mismos que originan el ejercicio de la acción popular en el presente caso: la falta de otorgamiento de los subsidios en los servicios de acueducto y alcantarillado por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, a los cuales tienen derecho los usuarios de dichos servicios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3. En consecuencia, la “causa petendi” juzgada entonces, es la misma que se

somete a conocimiento de ésta Sala en el presente caso. De otro lado, la configuración de la cosa juzgada requiere que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, que, según el dicho de la Corte Suprema de Justicia, “consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”7, por lo que esta Sala procede a analizar, si además de la identidad en la causa petendi, existe identidad en el objeto. En el proceso AP01487 no sólo se pretendió el reconocimiento de los subsidios hacia el futuro, sino que, además se solicitó el reintegro de las sumas de dinero de los subsidios no otorgados a los usuarios; es decir, se formuló una pretensión adicional a la presentada en este asunto, lo cual no incide en identidad de la pretensión de reconocimiento de los subsidios. Ahora bien, para la Sala las solicitudes de iniciar investigaciones de control fiscal, disciplinario y penal contra los servidores públicos que aparezcan como responsables y de vincular a la Superintendencia de Servicios públicos para vigile 7 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 9 de mayo de 1952 las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado no constituyen, por sí mismas, objetos distintos del debatido en el proceso AP-0187. La circunstancia sería distinta si en el presente asunto existieran pretensiones que versen sobre un objeto distinto al que originó el mencionado proceso, pues, de ser así, sería imperativo un pronunciamiento de fondo sobre las mismas, en tanto que sobre ellas no existiría decisión alguna; por consiguiente, como el objeto de la presente acción ya fue ventilado en aquélla, la decisión que

allí se tomó hace tránsito a cosa juzgada lo que impide cualquier pronunciamiento de fondo sobre el mismo, pues la decisión tomada entonces no se puede desconocer. En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA Primero.- CONFIRMASE la sentencia de 1 de agosto de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró la existencia de cosa juzgada en relación con el presente asunto. Segundo.-DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ Presidente de la Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA