CE-25000-23-25-000-2002-2177-01(ACU-1639)-2002

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL - Competencia para administrar centros de salud en municipios / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTORequisitos de procedencia. Solicitud de entrega de centros de salud a departamento: improcedencia / CENTROS DE SALUD - Solicitud de su entrega a departamento: improcedencia / SECTOR SALUD - Competencias de los municipios para dirigirlo y coordinarlo En el caso sub iudice, se pretende que se ordene al Municipio de Girardot que, en cumplimiento de los artículos 44, 49 y 51 de la Ley 715 de 2001, entregue al Departamento de Cundinamarca los centros de salud que actualmente posee. De la lectura de los artículos transcritos de la Ley 715 de 2001 no se desprende un deber concreto, una orden dirigida directamente a los Municipios -en el sentido de entregar los centros hospitalarios a los Departamentos-, como para que su cumplimiento pueda serles exigido. En la demanda no se precisa cuál de las normas que componen los artículos mencionados de la Ley 715 de 2001 contiene el deber incumplido y examinadas en detalle no se advierte que la entidad territorial deba asumir el comportamiento que se reclama ni de la interpretación que corresponde al juez se obtiene un resultado como el apreciado por el actor, quien extrae, de las varias competencias de los Municipios, la de entregar los centros hospitalarios a los Departamentos. La Sala reitera que la acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, razón por la que es descaminada la impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad. Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido

sea imperativo, bien a la sola vista de su texto, o de la interpretación que el juez haga de los términos de que aquella autoridad a la cual ordenará cumplir lo incumplido sí es, sin discusión, la llamada a acatar la obligación inobservada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-25-000-2002-2177-01(ACU-1639)

Actor: HOSPITAL SAN RAFAEL DE GIRARDOT E.S.E.

Demandado: MUNICIPIO DE GIRARDOT ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Se decide sobre la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia del 25 de septiembre de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó la acción de cumplimiento presentada.

ANTECEDENTES El Hospital San Rafael de Girardot E.S.E, por medio de apoderado, demandó en acción de cumplimiento al Municipio de Girardot para que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 44, 49 y 51 de la Ley 715 de 2001, entregue al Departamento de Cundinamarca los centros de salud que actualmente posee. Hechos.- 1.- De conformidad con los artículos 44, 49 y 51 de la Ley 715 de 2001, corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sistema de seguridad social en salud en el ámbito de su jurisdicción, siempre que cumplan algunos requisitos, de

manera que, si no los satisfacen, el respectivo Departamento será el responsable de la prestación de ese servicio y de la administración de los recursos correspondientes. 2.- Mediante la circular número 09 del 22 de marzo de 2001, el Ministerio de Salud señaló como requisitos para que los municipios presten directamente el servicio de salud que hayan sido certificados antes del 31 de julio de 2002, que hayan contratado su red prestadora del servicio de salud y, por último, que hayan recibido del competente los derechos y recursos para la prestación de ese servicio. 3.- Como el Municipio de Girardot sólo satisface el primero de los requisitos señalados en la circular número 09, es ilegal que pretenda prestar el servicio de salud; luego debe entregar al Departamento de Cundinamarca el Hospital San Rafael de esa ciudad. 4.- La Junta Directiva del Hospital San Rafael de Girardot E.S.E., mediante oficio del 31 de julio de 2002, solicitó al Alcalde Municipal el cumplimiento de los artículos 44, 49 y 51 de la Ley 715 de 2001; sin embargo, éste, por medio del Secretario de Salud, afirmó no tener obligación de entregar los centros de salud del Municipio al Departamento de Cundinamarca. Contestación.- El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Girardot contestó la demanda para aclarar que los artículos cuyo cumplimiento se pide no establecen la entrega de los centros de salud municipales a los departamentos, pues sólo prevén la coordinación de las administraciones municipal y departamental para la prestación del servicio de salud. Sostuvo que, en todo caso, esa entrega no

puede hacerse si se tiene en cuenta que los inmuebles y la dotación de los centros de salud del Municipio de Girardot le pertenecen y que éste satisface las exigencias de la Ley 715 de 2001 para prestar directamente ese servicio público. La providencia impugnada.- Mediante sentencia del 25 de septiembre de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negó la acción de cumplimiento luego de considerar que de las normas señaladas no se desprende la obligación pretendida por el actor, esto es, la entrega de los centros de salud municipales al Departamento de Cundinamarca. Por otra parte, concluyó que, según lo manifestado en la circular número 09 del 22 de marzo de 2002 del Ministerio de Salud, para la aplicación de los artículos 44 y 49 de la Ley 715 de 2001 es necesaria la reglamentación de los requisitos que deben cumplir los municipios, de manera que la acción de cumplimiento no es la vía pertinente. La impugnación.- El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal para aclarar que si bien los artículos 44 y 49 de la Ley 715 de 2002 no contemplan expresamente el traspaso de los centros de salud a los departamentos, lo cierto es que si se interpretan esas disposiciones en armonía con los artículos 48, inciso 4°, 209 y 365 de la Constitución Política, esa obligación es evidente. Insistió en que el Municipio de Girardot no se encuentra autorizado legalmente para prestar el servicio de salud, pues no satisface los requisitos de la circular

número 09 de 2002 que debe interpretarse con apoyo en la Ley 60 de 1993 y agregó que tampoco lo está para cerrar el Hospital San Rafael, como es su intención según comunicación recibida el 26 de septiembre de 2002. Al respecto afirmó que, si la entidad demandada no cuenta con los requisitos para continuar prestando ese servicio (como lo reconoce en la mencionada comunicación), la solución menos perjudicial no es la clausura de los establecimientos de salud, sino su entrega al Departamento de Cundinamarca quien está en capacidad de ponerlos en funcionamiento. Finalmente, afirmó que la reglamentación que se requiere según la circular número 09 del 22 de marzo de 2002 lo es para los municipios que cumplen con los requisitos de la Ley 715 de 2001, pero no para aquellos que no los satisfacen, como ocurre con el demandado, en cuyo caso el Departamento de Cundinamarca debe asumir la prestación del servicio de salud. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que otra autoridad se rehúsa a observar y que en caso de prosperar la acción, en sentencia se le ordenará la ejecución del deber omitido. En el caso sub iudice, se pretende que se ordene al Municipio de Girardot que, en cumplimiento de los artículos 44, 49 y 51 de la Ley 715 de 2001, entregue al Departamento de Cundinamarca los centros de salud que actualmente posee. Las disposiciones señaladas como incumplidas son del siguiente tenor:

“Artículo 44. Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones: 44.1. De dirección del sector en el ámbito municipal: 44.1.1. Formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armonía con las políticas y disposiciones del orden nacional y departamental. 44.1.2. Gestionar el recaudo, flujo y ejecución de los recursos con destinación específica para salud del municipio, y administrar los recursos del Fondo Local de Salud. 44.1.3. Gestionar y supervisar el acceso a la prestación de los servicios de salud para la población de su jurisdicción. 44.1.4. Impulsar mecanismos para la adecuada participación social y el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de salud y de seguridad social en salud. 44.1.5. Adoptar, administrar e implementar el sistema integral de información en salud, así como generar y reportar la información requerida por el Sistema. 44.1.6. Promover planes, programas, estrategias y proyectos en salud y seguridad social en salud para su inclusión en los planes y programas departamentales y nacionales. 44.2. De aseguramiento de la población al Sistema General de Seguridad Social en Salud 44.2.1. Financiar y cofinanciar la afiliación al Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable y ejecutar eficientemente los recursos destinados a tal fin. 44.2.2. Identificar a la población pobre y vulnerable en su

jurisdicción y seleccionar a los beneficiarios del Régimen Subsidiado, atendiendo las disposiciones que regulan la materia. 44.2.3. Celebrar contratos para el aseguramiento en el Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable y realizar el seguimiento y control directamente o por medio de interventorías. 44.2.4. Promover en su jurisdicción la afiliación al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud de las personas con capacidad de pago y evitar la evasión y elusión de aportes. 44.3. De Salud Pública 44.3.1. Adoptar, implementar y adaptar las políticas y planes en salud pública de conformidad con las disposiciones del orden nacional y departamental, así como formular, ejecutar y evaluar el Plan de Atención Básica municipal. 44.3.2. Establecer la situación de salud en el municipio y propender por el mejoramiento de las condiciones determinantes de dicha situación. De igual forma, promoverá la coordinación, cooperación e integración funcional de los diferentes sectores para la formulación y ejecución de los planes, programas y proyectos en salud pública en su ámbito territorial. 44.3.3. Además de las funciones antes señaladas, los distritos y municipios de categoría especial, 1°, 2° y 3°, deberán ejercer las siguientes competencias de inspección, vigilancia y control de factores de riesgo que afecten la salud humana presentes en el ambiente, en coordinación con las autoridades ambientales. 44.3.3.1. Vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad, producción, comercialización y distribución de alimentos para consumo humano,

con prioridad en los de alto riesgo epidemiológico, así como los de materia prima para consumo animal que representen riesgo para la salud humana. 44.3.3.2. Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar de la población generadas por ruido, tenencia de animales domésticos, basuras y olores, entre otros. 44.3.3.3. Vigilar en su jurisdicción, la calidad del agua para consumo humano; la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos; manejo y disposición final de radiaciones ionizantes, excretas, residuos líquidos y aguas servidas; así como la calidad del aire. Para tal efecto, coordinará con las autoridades competentes las acciones de control a que haya lugar. 44.3.4. Formular y ejecutar las acciones de promoción, prevención, vigilancia y control de vectores y zoonosis. 44.3.5. Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo para la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la población, tales como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, cuarteles, albergues, guarderías, ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales terrestres, transporte público, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bares, tabernas, supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto público y plantas de sacrificio de animales, entre otros. 44.3.6. Cumplir y hacer cumplir en su jurisdicción las normas de orden sanitario previstas en la Ley 9ª de 1979 y su reglamentación

o las que la modifiquen, adicionen o sustituyan. Parágrafo. Los municipios certificados a 31 de julio de 2001 que hayan asumido la prestación de los servicios de salud, podrán continuar haciéndolo, si cumplen con la reglamentación que se establezca dentro del año siguiente a la expedición de la presente ley. Ningún municipio podrá asumir directamente nuevos servicios de salud ni ampliar los existentes y están obligados a articularse a la red departamental.” “Artículo 49. Distribución de los recursos de la participación para la prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. Para el cálculo de los recursos del componente destinado a la prestación de los servicios de salud a la población pobre, en lo no cubierto con subsidios a la demanda, se tomará el total de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud en la respectiva vigencia y se le restarán los recursos liquidados para garantizar la financiación a la población pobre mediante subsidios a la demanda y los recursos destinados a financiar acciones de salud pública definidas como prioritarias por el Ministerio de Salud. Para distribuir los recursos entre estas entidades territoriales, se tomará el monto total de los recursos para este componente, se dividirá por la población pobre por atender nacional ajustada por dispersión poblacional y por un factor de ajuste que pondere los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado. El valor per cápita así resultante, se multiplicará por la población pobre por atender de cada municipio, corregimiento departamental o distrito ajustada por dispersión poblacional y por un factor de ajuste que pondere los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de

Salud Subsidiado. La población atendida para los efectos del presente cálculo, será la del año anterior a aquel para el cual se realiza la distribución. A cada departamento le corresponderá el 59% de los montos resultantes de efectuar los cálculos anteriormente descritos de los municipios y corregimientos departamentales de su jurisdicción, los cuales deberán destinarse para garantizar la atención en salud de los servicios diferentes a los de primer nivel de complejidad, con los mismos criterios que la Nación aplica en la distribución para este componente. El 41% restante se deberá destinar a financiar la atención en el primer nivel de complejidad de cada uno de los municipios y corregimientos de los respectivos departamentos. Para los efectos del presente artículo se entiende como población pobre por atender, urbana y rural de cada distrito, municipio o corregimiento departamental, la población identificada como pobre por el Sistema de Identificación de Beneficiarios que defina el Conpes, no afiliada al régimen contributivo o a un régimen excepcional, ni financiada con recursos de subsidios a la demanda. Se entiende por dispersión poblacional, el resultado de dividir la extensión en kilómetros cuadrados de cada distrito o municipio entre la población urbana y rural del mismo. El ajuste se hará en favor de los municipios cuyo indicador esté por encima del promedio nacional, de acuerdo con un factor que determinará anualmente el Conpes. Al departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia se le aplicará el factor de ajuste que corresponda a las entidades cuya dispersión esté por encima del promedio nacional. Parágrafo 1°. Los recursos que corresponden a los servicios para

atención en salud en el primer nivel de complejidad de los municipios que a 31 de julio de 2001 estaban certificados y hayan asumido la competencia para la prestación de los servicios de salud y continúen con ella en los términos de la presente ley, serán administrados por estos y la Nación se los girará directamente. Para los municipios que a 31 de julio de 2001 estaban certificados, pero no habían asumido la competencia para la prestación de los servicios de salud, el respectivo departamento será el responsable de prestar los servicios de salud y administrar los recursos correspondientes. Parágrafo 2°. Una vez distribuidos a cada entidad territorial, los recursos para la prestación del servicio de salud a la población pobre por atender, en lo no cubierto con subsidios a la demanda, del valor total que corresponde a cada una de ellas, se descontarán los cuotas patronales para la afiliación y pago de los valores prestacionales de pensiones y cesantías del sector salud así como los aportes por cotizaciones en salud y por concepto de riegos profesionales que les corresponda. La reducción de los costos laborales y de los aportes patronales que hayan realizado o realice cada entidad territorial, cuando fuere el caso, se destinarán a la prestación de servicios de salud de oferta o a la demanda, según lo defina el ente territorial que genere el ahorro. Parágrafo 3°. Los corregimientos departamentales de que trata este artículo, son aquellos pertenecientes a los nuevos departamentos creados por la Constitución de 1991. La población pobre por atender de estos corregimientos departamentales hará parte del cálculo de los recursos de que trata el presente artículo y

dichos recursos serán administrados por el departamento correspondiente. Parágrafo 4°. Si por condiciones de acceso geográfico o funcional la población pobre por atender urbana y rural de los departamentos, distritos y municipios que hayan asumido la prestación del servicio de salud en forma directa, es remitida o demanda servicios de salud de otros departamentos o distritos; la entidad territorial responsable de la población remitida, deberá reconocer los costos de la prestación de servicios de salud a la red donde se presten tales servicios. El Gobierno en la reglamentación establecerá mecanismos para garantizar la eficiencia de esta disposición.” “Artículo 51. Contratación de la prestación de servicios en el régimen subsidiado. Las entidades que administran los recursos del Régimen Subsidiado de Salud contratarán y ejecutarán con las instituciones prestadoras de servicios de salud públicas del orden municipal o distrital de la entidad territorial sede del contrato no menos del 40% del valor de la Unidad de Pago por Capitación subsidiada efectivamente contratadas por la respectiva entidad administradora del régimen subsidiado. En el caso de existir en el municipio o distrito respectivo hospitales públicos de mediana o alta complejidad del orden territorial dicha proporción no será menor al 50%. Todo lo anterior siempre y cuando la entidad territorial cuente con la oferta pública que le permita prestar los servicios a financiar con dichos porcentajes. Para efectos de racionalizar los costos se tendrá como marco de referencia las tarifas establecidas por el Ministerio de Salud.” Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, son tres los

requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción de cumplimiento: a) Que la obligación cuya observancia se discute esté consignada en la ley o en acto administrativo; b) Que contenga la norma un mandato para la autoridad a la cual se reclama el cumplimiento; y c) Que se pruebe la renuencia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma jurídica. En realidad, de la lectura de los artículos transcritos de la Ley 715 de 2001 no se desprende un deber concreto, una orden dirigida directamente a los Municipiosen el sentido de entregar los centros hospitalarios a los Departamentos-, como para que su cumplimiento pueda serles exigido. En la demanda no se precisa cuál de las normas que componen los artículos mencionados de la Ley 715 de 2001 contiene el deber incumplido y examinadas en detalle no se advierte que la entidad territorial deba asumir el comportamiento que se reclama ni de la interpretación que corresponde al juez se obtiene un resultado como el apreciado por el actor, quien extrae, de las varias competencias de los Municipios, la de entregar los centros hospitalarios a los Departamentos. La Sala reitera que la acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, razón por la que es descaminada la impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad. Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido sea imperativo, bien a la sola vista de su texto, o de la interpretación que el juez haga de los términos de que aquella autoridad a la cual ordenará cumplir lo incumplido sí es, sin discusión, la llamada

a acatar la obligación inobservada. En esta forma, se confirmará el fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la providencia del 25 de septiembre de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General