CE-25000-23-25-000-2002-2857-01(ACU)-2003

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar al presidente de la República ejercite potestad reglamentaria / NORMA CONSTITUCIONALSu cumplimiento no puede exigirse mediante acción de cumplimiento / IMPUESTO DE VEHÍCULOS - Distribución del recaudo. Reglamentación de entrega de calcomanías / POTESTAD REGLAMENTARIA - Presidente de la República. No puede imponerse mediante la acción de cumplimiento / CALCOMANÍAS - Impuesto de vehículos. Distribución del recaudo En el presente asunto, la demandante afirma que el Presidente de la República ha incumplido el deber legal establecido en el inciso 2 del artículo 107 de la Ley 633 de 2000, según el cual el Gobierno Nacional debe reglamentar, entre otras cosas, la entrega de las calcomanías que acrediten el pago de impuestos de vehículos automotores y el procedimiento mediante el cual las entidades financieras “abonarán a los respectivos entes territoriales el monto correspondiente”. Estima igualmente que con la omisión descrita el demandado ha incumplido el mandato previsto en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política. Como ya se anotó, según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el cumplimiento de las normas constitucionales no puede exigirse mediante la acción de cumplimiento; ello implica que el estudio del presente asunto se referirá sólo al cumplimiento o incumplimiento del artículo 107 de la Ley 633 de 2000. El deber legal establecido en el artículo 107 de la Ley 633 de 2000, consistente en “determinar” la entrega de las calcomanías que acrediten el pago de impuestos de

vehículos automotores, implica que el Presidente de la República dicte decretos, resoluciones u ordenes para la eficaz ejecución del referido deber, al margen de considerar la vigencia actual de dicho requisito. Ello implica el ejercicio de la potestad reglamentaria que al tenor de lo dispuesto en el artículo 189, numeral 11, y tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Sala, es el poder, facultad o atribución que tiene, en primer lugar, el Presidente de la República para dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes. Además con dicho poder el Constituyente pretende la cumplida ejecución de la ley, de tal suerte que la potestad reglamentaria se ejerce cuando el Presidente de la República advierte que existen aspectos de la ley que deben precisarse para su eficaz ejecución, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes. Como tal potestad, emanada de la propia Constitución Política, no es susceptible de imponerse mediante el ejercicio de la presente acción además de que no constituye un “deber legal inobjetable” a cargo del demandado, presupuesto imprescindible para que prospere la acción de cumplimiento, de manera que las pretensiones deben denegarse tal como lo decidió el a quo y, en consecuencia, la sentencia recurrida se confirmará.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil tres (2003).

Radicación número: 25000-23-25-000-2002-2857-01(ACU)

Actor: MARIA CLAUDIA DUEÑAS Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Se decide la impugnación formulada por la demandante contra la sentencia del 28 de febrero de 2003 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda La señora Maria Claudia Dueñas, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de cumplimiento, interpuso demanda contra el señor Presidente de la República, doctor Álvaro Uribe Vélez a fin de que cumpla el artículo 107 de la Ley 633 de 2000 y que debe reglamentar en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política. Afirma que el artículo 197 de la Ley 633 de 1990 establece que el Gobierno Nacional debe reglamentar la entrega de calcomanías de vehículos automotores; que en razón de la generalizada evasión de impuestos de vehículos las autoridades deben ejecutar acciones encaminadas a evitar el incumplimiento de tales obligaciones tributarias, para lo cual es necesario que el Presidente de la República reglamente la entrega de las calcomanías, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 488 de 1998, modificado por el artículo 107 de la Ley 633 de 2000; que, sin embargo, algunas dependencias oficiales estiman que con la derogatoria del artículo 149 de la Ley 488 de 1998, mediante el artículo 134 de la Ley 633 de 2000, ya no es obligatoria la exigencia de la referida calcomanía y que ello no es cierto porque las disposiciones derogadas en materia

de calcomanías fueron las relacionadas con la facultad de las autoridades de tránsito para inmovilizar vehículos que no las porten y la facultad de los municipios, departamentos y distritos para imponer multas en esos casos y además, porque la citada Ley 633 estableció que la entrega de la calcomanía de vehículos debía ser determinada por el Gobierno Nacional, lo cual quiere decir que dicha obligación todavía está vigente y es deber del Gobierno reglamentar la materia. Señala como norma incumplida el artículo 150 de la Ley 488 de 1998, modificado por la Ley 633 de 2000, artículo 107, que establece que todo vehículo automotor debe portar una calcomanía como instrumento de fiscalización y control del recaudo de impuestos y seguro obligatorio de tránsito, a continuación transcribe el citado artículo 107 y manifiesta que el Gobierno Nacional está en mora de expedir la reglamentación al respecto que permita ejercer el control sobre la suscripción de las pólizas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT) e indicó que mediante la petición radicada en el Palacio de Nariño el día 25 de julio de 2002, le solicitó al demandado el cumplimiento de la norma que se aduce en la demanda y que con ello cumplió el requisito de procedibilidad de la renuencia (fls. 1 a 6). Actuación procesal Por auto del 2 de diciembre de 2002 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, admitió la demanda y ordenó la notificación al demandado a quien le concedió el término de 3 días para hacerse parte en el

proceso y allegar o solicitar pruebas (fls. 17 a 18). La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, actuando por intermedio de apoderado, propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva del Presidente de la República argumentando que, si bien es cierto la norma que se estima incumplida establece que corresponde al Gobierno Nacional su reglamentación, también lo es que el Gobierno Nacional y el Presidente de la República son conceptos distintos pues el primero está conformado por el segundo y sus ministros o jefes de departamentos administrativos en el ramo y no es una persona jurídica con capacidad para ser parte en actuaciones judiciales o administrativas, tal como se deduce del artículo 115 de la Constitución Política y, en ese orden de ideas, estima, el doctor Álvaro Uribe Vélez fue indebidamente vinculado al presente proceso. No obstante lo anterior señala que si se aceptara, en gracia de discusión, que corresponde al Presidente de la República la reglamentación del artículo 107 de la Ley 633 de 2000, sin que para ello deba intervenir el Ministro del ramo correspondiente, se estaría ante el ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y no ante una obligación o deber legal exigible mediante la acción de cumplimiento tal como lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado cuyos apartes transcribe1. Solicita entonces, declarar probada la excepción propuesta y la improcedencia de la presente acción de cumplimiento (fls. 26 a 32). Por auto del 17 de enero de 2003 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Cuarta, Subsección “B”, abrió el proceso a pruebas (fl. 38) y por auto del 10 de febrero siguiente vinculó al proceso al Ministerio de Transporte concediéndole 5 días para manifestar lo que estimara pertinente respecto de los hechos de la demanda, en consideración a que por formar parte del Gobierno Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política, “podría llegar a ser la (sic) responsable en la reglamentación del artículo 107 de la Ley 633 de 2000, modificatorio del artículo 150 de la Ley 488 de 1998” (fls. 40 a 41). El Ministro de Transporte, actuando por intermedio de apoderado, se opuso a los hechos de la demanda, particularmente a los que tienen que ver con la vigencia del artículo 149 de la Ley 488 porque, a su juicio, “resulta contradictorio afirmar que esa disposición consagra supuestos vigentes...” pues “...fue derogado total y no parcialmente por determinación del citado artículo 134 (sic)” y el artículo 107 de la Ley 633 de 2000 no establece la obligación de reglamentar la norma derogada. Igualmente se opuso a la pretensión de obtener del Gobierno Nacional el ejercicio de su potestad reglamentaria por medio de la acción de cumplimiento pues ésta tiene por objeto obtener el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos, lo cual no ocurre en el caso examinado porque la referida potestad “en una prerrogativa política de carácter general para el funcionamiento del Estado, distinta de la obligación sustancial positiva que especifica la norma en cabeza del obligado dentro de una estructura relacional y concreta y que hace

exigible el título legal que la consagra”; que, además, la acción de cumplimiento en este caso carece de objeto en la medida en que el artículo 149 de la Ley 488 de 1998, que establecía en su inciso 1° el deber de reglamentar los requisitos y condiciones para la expedición, funcionamiento y entrega de las calcomanías que 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 24 de septiembre de 1998 dictad en el expediente N° ACU-455. demuestren el pago de impuestos, fue derogado totalmente y no sólo sus incisos 2° y 3° como lo cree la demandante. Considera que las anteriores razones hacen “improcedente la acción en primer lugar y en segundo no hay el mérito necesario para la prosperidad de las pretensiones” cuya denegatoria solicita (fls. 43 a 46). Providencia recurrida Mediante sentencia del 28 de febrero de 2003 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” declaró no probada la excepción de falta de legitimación propuesta por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y denegó las pretensiones de la demanda en consideración a que si bien es cierto que la potestad reglamentaria del Presidente de la República se ejerce mediante la expedición de decretos resoluciones y órdenes, también lo es que en el presente asunto el contradictorio fue debidamente integrado pues al proceso fue vinculado el Ministerio de Transporte que forma parte del Gobierno Nacional y “podría tener responsabilidad en la reglamentación de la norma solicitada...” y que, de esta suerte, la excepción de falta de legitimación por pasiva

no está llamada a prosperar. La potestad reglamentaria sólo corresponde al Presidente de la República, aún cuando este y sus ministros y jefes de departamentos administrativos conformen el Gobierno Nacional; dicha facultad está limitada por la necesidad “de la correcta ejecución de la ley”, es inalienable, intransferible, inagotable, no tiene plazo para su ejercicio y es irrenunciable. En el caso examinado la norma que se estima incumplida es el artículo 107 de la Ley 633 de 2000 que regula la distribución del recaudo por concepto de impuestos, sanciones e intereses y establece que el Gobierno Nacional debe determinar, entre otras cosas, “la entrega de calcomanías y el procedimiento mediante el cual éstas abonarán a los respectivos entes territoriales el monto correspondiente”. La exigencia de calcomanías para demostrar el pago oportuno de los impuestos de vehículos automotores fueron previstas en el artículo 149 de la Ley 488 de 1998, el cual fue derogado por el artículo 134 de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000 y con ello quedó sin vigencia toda la reglamentación existente al respecto, de manera que el Gobierno Nacional no tiene “la facultad legal para reglamentar la materia”. Señala que el ejercicio de la potestad reglamentaria no es facultativo porque de ser así se violaría el artículo 189 de la Constitución Política, sin embargo, en este caso no es posible ejercerla por “haber sido derogada la norma matriz que establecía la calcomanía...” (fls. 61 a 76). El recurso de apelación Contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de apelación por

considerar que no es cierto que la reglamentación de la calcomanía no es obligatoria pues tal afirmación contraría la disposición expresa del inciso 2° del artículo 107 de la Ley 633 de 2000 cuyo texto es el siguiente “El Gobierno Nacional determinará ... entrega de calcomanías” y sostiene que carece de lógica pensar que la obligación de entregar calcomanías se encuentra derogada cuando la propia ley establece para el Gobierno Nacional el deber de reglamentar la materia. Reitera, entre otros argumentos de la demanda, aquel según el cual la derogatoria del artículo 149 de la Ley 488 de 1998 fue parcial y solicita revocar la providencia recurrida y, en su lugar, ordenar a los señores Presidente de la República y Ministro de Transporte, reglamentar de inmediato el artículo 107 de la Ley 633 de 2000 (fls. 78 a 82). CONSIDERACIONES La sentencia recurrida se confirmará en consideración a lo siguiente: El artículo 87 de la Constitución Política desarrollado por la Ley 393 de 1997 tiene prevista la acción de cumplimiento con el objeto de otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y sólo para el cumplimiento de las mismas. Al respecto, dentro del desarrollo jurisprudencial dado a dicha normatividad, esta Corporación ha precisado que para que prospere una acción de cumplimiento es necesario que se presenten en forma concurrente los siguientes

presupuestos: “a) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se aboga por el cumplimiento; y, c) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate” 2 (Las negrillas no pertenecen al texto original). En el presente asunto, la demandante afirma que el Presidente de la República ha incumplido el deber legal establecido en el inciso 2 del artículo 107 de la Ley 633 de 2000, según el cual el Gobierno Nacional debe reglamentar, entre otras cosas, la entrega de las calcomanías que acrediten el pago de impuestos de vehículos automotores y el procedimiento mediante el cual las entidades financieras “abonarán a los respectivos entes territoriales el monto correspondiente”. Estima igualmente que con la omisión descrita el demandado ha incumplido el mandato previsto en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política. Como ya se anotó, según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el cumplimiento de las normas constitucionales no puede exigirse mediante la acción de cumplimiento; ello implica que el estudio del presente asunto se referirá sólo al cumplimiento o incumplimiento del artículo 107 de la Ley 633 de 2000, cuyo texto se transcribe a continuación: Artículo 107. Modifícase el artículo 150 de la Ley 488 de 1998, el

cual quedará así: "Artículo 150. Distribución del recaudo. Del total recaudado por concepto de impuesto, sanciones e intereses, en su jurisdicción, al departamento le corresponde el ochenta por ciento (80%). El veinte por ciento (20%) corresponde a los municipios a que corresponda la dirección informada en la declaración. El Gobierno Nacional determinará el máximo número de días que podrán exigir las entidades financieras como reciprocidad por el recaudo del impuesto, entrega de las calcomanías y el procedimiento mediante el cual estas abonarán a los respectivos entes territoriales el monto correspondiente. (las negrillas y subrayas no pertenecen al texto original) Parágrafo. Al Distrito Capital le corresponde la totalidad del impuesto recaudado en su jurisdicción". 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia en el Exp. ACU032 del 6 de noviembre de 1997, MP. Clara Forero de Castro. La Sala considera útil precisar que, aún cuando el artículo 115 de la Constitución Política establece que el Gobierno Nacional esta formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, lo cierto es que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 ibídem el Presidente de la República es el Jefe de Gobierno y por tanto, los deberes que correspondan al Gobierno Nacional le son exigibles al referido mandatario. En ese orden de ideas, en el caso examinado se estudiará si el Presidente de la Republica ha incumplido lo dispuesto en la norma transcrita.

El deber legal establecido en el artículo 107 de la Ley 633 de 2000, consistente en “determinar” la entrega de las calcomanías que acrediten el pago de impuestos de vehículos automotores, implica que el Presidente de la República dicte decretos, resoluciones u ordenes para la eficaz ejecución del referido deber, al margen de considerar la vigencia actual de dicho requisito. Ello implica el ejercicio de la potestad reglamentaria que al tenor de lo dispuesto en el artículo 189, numeral 11, y tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Sala, es el poder, facultad o atribución que tiene, en primer lugar, el Presidente de la República para dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes. Además con dicho poder el Constituyente pretende la cumplida ejecución de la ley, de tal suerte que la potestad reglamentaria se ejerce cuando el Presidente de la República advierte que existen aspectos de la ley que deben precisarse para su eficaz ejecución, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes.3 Como tal potestad, emanada de la propia Constitución Política, no es susceptible de imponerse mediante el ejercicio de la presente acción además de que no constituye un “deber legal inobjetable” a cargo del demandado, presupuesto imprescindible para que prospere la acción de cumplimiento, de manera que las pretensiones deben denegarse tal como lo decidió el a quo y, en consecuencia, la sentencia recurrida se confirmará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la ley, 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165.

FALLA: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia dictada el 28 de febrero de 2003

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDE PINZON DARIO QUIÑONES PINILLA