CE-25000-23-25-000-2002-92370-01(AP)-2013

ACCION POPULAR - Presupuestos de procedencia / ACCION POPULARNaturaleza aunque este mecanismo constitucional de defensa judicial, busque la protección de los derechos e intereses colectivos, ello no significa que pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o plural, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para tal propósito el sistema jurídico tiene previsto otro tipo de acciones, como son las acciones de grupo o de clase, contempladas en el artículo 88 superior, desarrolladas en el mismo texto de la Ley 472 de 1998 y la acción de reparación directa del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la fecha de los hechos aquí analizados . Bajo este orden de ideas, tanto la jurisprudencia como la doctrina, sostienen que la naturaleza de las acciones populares es esencialmente preventiva. DERECHOS COLECTIVOS - Concepto / DERECHO COLECTIVO - No lo es porque exista pluralidad de sujetos reclamantes / ACCION POPULARImprocedente por pretender la protección de derechos particulares Las personas afectadas por los hechos narrados en la demanda constituyen un grupo determinado, que hacen que las prerrogativas que tienen al pago de sus mesadas pensionales en calidad de ex funcionarios del ISS y que alcanzaron tal derecho antes de la entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, se encuentren radicados en cabeza de cada uno, por ser derechos de naturaleza subjetiva, incluso pudiendo apropiarse de los beneficios que resulten de la controversia de manera aislada y de las cuales no puede predicar su titularidad la comunidad en general e igualmente exigibles por otras vías de protección jurisdiccional. En suma, no existe fundamento alguno para proteger los derechos que pretende el

actor y en tal sentido debe revocarse integralmente la sentencia de primera instancia, ya que los mismos son derechos particulares comunes a un grupo de personas y no derechos colectivos. Por lo tanto, teniendo claro que no se pretende la protección de derecho colectivo alguno la acción instaurada por el actor deviene en improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-25-000-2002-92370-01(AP)

Actor: OSCAR HERNANDO LELION CRUZ Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y OTROS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contra la sentencia dictada el 2 de mayo de 2005, por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual hizo las siguientes declaraciones: “PRIMERO.- Declárense no probadas las excepciones propuestas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- Protéjanse los derechos de los consumidores y usuarios, invocados por el actor popular. En consecuencia se ordena al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, adelante los trámites administrativos necesarios para cubrir el monto que adeuda al ISS por concepto del pasivo pensional a que se refiere la Ley 758 de 2002. Lo anterior deberá cumplirse en el término de seis (6) meses contados

a partir de la ejecutoria de la presente providencia. TERCERO.- Se insta al Instituto del Seguro Social, para que en el evento de que no haya designado quien lo represente en la Comisión Técnica Tripartita, proceda de inmediato a hacerlo, a efectos de dar cumplimiento a los restantes compromisos del Acuerdo Tripartita. CUARTO.- Ordenase que el Ministerio Público, en coordinación con la Personería Distrital, asuman la tarea de verificación del cumplimiento de esta sentencia, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de la misma. QUINTO.- Fijase el incentivo económico a favor de la parte demandante en un monto equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales, a

costa del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

SEXTO.- Adviértase a las partes que la presente providencia tiene efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general conforme lo dispone el artículo 35 de la Ley 472 de 1998. SEPTIMO.- Se niegan las demás pretensiones de la demanda. OCTAVO.- Remítase copia de la presente providencia al Señor DEFENSOR DEL PUEBLO para los fines pertinentes señalados en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. NOVENO.- Ordenase la publicación de la parte resolutiva de la presente providencia en un diario de amplia circulación nacional, a costa de la parte demandante, conforme a lo dispuesto en el inciso octavo del artículo 27 de la Ley 472 de 1998. DECIMO.- Archívese el expediente, una vez ejecutoriada esta providencia y verificado el cumplimiento de la misma por el Comité de

Verificación”. I.- ANTECEDENTES 1.- La demanda El ciudadano OSCAR HERNANDO LELION CRUZ en representación de la “ASOCIACIÓN DE USUARIOS KENNEDY ISS”, constituida mediante acta convenio suscrita con el Seguro Social el 4 de abril de 1997 y con personería jurídica otorgada por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá a través de la Resolución No. 000991 de noviembre 10 de 2000 de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1757 de agosto 3 de 1994, presentó, el 2 de octubre de 2002, acción popular contra el MINISTERIO DE HACIENDA DE CRÉDITO PÚBLICO y el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES. 1.1.- Las pretensiones.

El actor formuló las siguientes: “La presente acción popular busca que el Gobierno Nacional realice el pago de la deuda que le compete por concepto del negocio de salud y que comprende principalmente el pago de jubilaciones a cargo del ISS por su condición de patrono de aquellas personas cuyos derechos se adquirieron y se reconocieron antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, aspecto que mediante la Ley 758 del 25 de julio de 2002, se materializó, tal deuda corresponde a $2.514.659 millones hasta el año 2001 faltando lo correspondiente al 2002.

Si bien es cierto que los estimativos de la deuda abarcan otros rubros, solo se involucra aquella que compete directamente al negocio de salud y que además está amparada por la ley citada. Con fundamento en los hechos relacionados, solicito al Honorable Magistrado disponer y ordenar a las partes accionadas lo

siguiente: 1.- Ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se genere en forma inmediata el reconocimiento y monto de la deuda del Gobierno Nacional para con el negocio de salud del Seguro Social conforme lo establece la Ley 758 del 25 de julio de 2002 (pensiones de exfuncionarios). 2.- Conforme al reconocimiento del monto de la deuda, se establezca la forma y fechas de amortización de dicha deuda, así como la obligación de que los dineros adeudados no pierdan su poder adquisitivo. 3.- Una vez definido el monto, la forma de pago, fechas, etc, el Seguro Social debe realizar los ajustes pertinentes en sus Estados Financieros a fin de mostrar la situación real de la institución. 4.- Anualmente el Gobierno Nacional debe certificar la cantidad girada por concepto de deuda, así como la inclusión dentro del presupuesto de la nación del siguiente año de los compromisos que correspondan para ese año. 5.- Establecer a la Presidencia del Seguro Social la obligación de que los dineros que ingresen deben ser destinados para atender casos de salud antiguos y así mismo ampliar los presupuestos para la prestación de los servicios de salud, dando prioridad a la adquisición de medicamentos. Se recomienda que tales inversiones sean manejadas en forma independiente del presupuesto que anualmente se asigna al Seguro Social a fin de poder verificar la destinación de los recursos. 6.- Ordenar al Gobierno Nacional conformar una comisión permanente con su respectiva asignación salarial, integrada por el Gobierno Nacional y Asociaciones, a fin de verificar el adecuado uso y destinación de los dineros que ingresen, los gastos que

origine tal comisión, serán asumidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. 1.2.- Los hechos y los derechos colectivos invocados como afectados: Como fundamento de las pretensiones el actor planteó, en síntesis, que mediante el Decreto 2148 del 30 de diciembre de 1992, se constituyó el ISS como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, con lo cual se generó para el Gobierno Nacional la responsabilidad de asumir la carga pensional que hasta ese momento no existía, pese a lo cual “ nunca fue asumida” y, “por el contrario el Seguro Social continuó con el pago de tal obligación produciéndose un notable menoscabo del presupuesto del negocio de salud”, con lo cual –afirma el actorse contravino “lo normado en la Ley 100 de 1993, que en su artículo 9 dispone: no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”. Resaltó que tal omisión ha contado con el beneplácito del Gobierno Nacional, tanto así que “en octubre de 2001 se suscribió Acuerdo Integral entre el Gobierno, el Seguro Social y SINTRASEGURIDAD SOCIAL” donde el Estado se comprometió a “garantizar el flujo necesario para la financiación del pago de las jubilaciones a cargo del ISS por su condición de patrono de aquellas personas cuyos derechos se adquirieron y se reconocieron antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 y procederá a disponer lo necesario para que a partir de la misma fecha y en forma permanente se realicen los pagos de estas mesadas pensionales”.

A juicio del demandante, además del anterior compromiso, el Gobierno Nacional, se obligó a lo siguiente: “2.- Deberá identificar, definir y determinar, si hay lugar a ello, al reconocimiento de las deudas de la Nación con el ISS, por concepto de salud, riesgos profesionales y en pensiones, entre otros aspectos, los relativos a aportes en pensiones, cuotas-partes, manejo de reservas, mesada adicional, acciones BCH y bonos pensionales tipo B. 3.- Firmado el acuerdo sobre la modificación de la Convención Colectiva de Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, asegurará recursos frescos con destino al ISS en cuantía de UN BILLÓN DE PESOS. En el proyecto de adición presupuestal para el año 2001, que se tramite en el Congreso de la República, se incorporará la suma de $500.000 millones de pesos, cuyo giro al ISS se realizará durante el año 2001 para cancelar en su orden las siguientes obligaciones: i.- Pago de la nómina del Instituto y de los jubilados del ISS patrono por el tiempo que resta del año 2001. ii.- Fortalecimiento de la red interna. iii.- Cancelación de obligaciones laborales directas o conciliadas por un monto de 10.000 millones de pesos. iv.- Obligaciones a cargo del Instituto por concepto de bienes y servicios en salud. El valor restante, es decir la suma de 500.000 millones de pesos se girará durante el segundo semestre del año 2002”. Manifestó que el Gobierno Nacional, sancionó la Ley 758 de 2002 donde la Nación, se obligó a contribuir “en la financiación del pasivo pensional del ISS”

estableciendo que la fecha de corte para determinarla es “el 23 de diciembre de 1993, desde cuando rige la Ley 100 de seguridad social” y que el monto “estará definido por el valor a cargo del ISS por concepto de pensiones legalmente reconocidas en su condición de empleador”. Aseveró que, pese a la existencia de los “compromisos” fijados por la citada Ley, “hoy el negocio de salud del Seguro Social sigue asumiendo dentro del presupuesto de salud la carga pensional que le corresponde al Estado, produciendo un inmenso menoscabo a los servicios de salud, comprometiéndose en alto grado la salud e incluso la vida de los afiliados a la Institución, así como la continuidad del negocio de salud del Seguro Social”, y agregó que en dicha situación también le asiste responsabilidad a las directivas del Seguro Social al no haber realizado “con la debida diligencia las acciones tendientes a garantizar el flujo de recursos que permitan la prestación de servicios en las adecuadas condiciones”. A efecto de soportar sus afirmaciones citó apartes de la sentencia T-006/00 dictada por la Corte Constitucional. Informó que la Asociación que representa, obtuvo copia del oficio UPA-411 [ no especificó la fecha] mediante el cual el Seguro Social “remitió estudio DEUDAS A FAVOR DEL ISS DESDE EL AÑO DE 1967 HASTA EL AÑO 2001”, el cual arrojó los siguientes resultados: “a.- Atención de pacientes de alto costo: la cifra indexada y actualizada asciende a algo más de $ 657.327 millones. b.- Deuda retrospectiva por concepto de pensiones de jubilación del negocio de salud: la cifra actualizada entre 1993 y 2001 equivale a

$2.514.659 millones”. Por ello –a su juicioal Gobierno Nacional, le correspondería asumir una cifra cercana a los $3.171.986 millones, tanto que “en ratificación de lo citado la Asociación recibió de la Presidencia del ISS el oficio P-ISS001145 del 8 de agosto en donde se cita que la deuda por salud es de $3.2 billones” y la ejecución en el presupuesto de dicha deuda implica que “de año en año el rubro pensiones exfuncionarios (sic) presenta un incremento considerable a la vez que los gastos de funcionamiento decrecen”, y que “tal comportamiento genera la situación deficitaria que hoy se vive en los servicios de salud…”. Agregó que de nada sirve el reconocimiento legal de ciertos compromisos con el Seguro Social, cuando el Gobierno Nacional no genera los correctivos pertinentes al no incluir los recursos adeudados en el Presupuesto Nacional y “solo se conoce que el Gobierno Nacional realizó un aporte de $500.000 millones, pero gran parte de dicha suma se destinó para el pago de la nómina del Instituto y de los jubilados del ISS patrono por el tiempo que resta del año 2001, es decir que en principio, se aportó para una obligación que le corresponde al Gobierno Nacional, cual es el pago de los jubilados, por ello no es comprensible que se esté hablando de que no existen recursos para el pago de salarios y jubilados a partir de octubre de 2002”, como lo ha sostenido públicamente el Presidente del Seguro Social. Resaltó que, así las cosas, “es imprescindible que se establezca de forma inmediata un acuerdo de pago que permita el ingreso de recursos frescos que permitan al Seguro Social cumplir con sus obligaciones para con los usuarios y a

la vez garantizar la subsistencia del negocio de salud, tal acuerdo de pago debe contemplar fechas precisas de pago, así como, la debida inclusión en el presupuesto de la nación de las partidas correspondientes y por tal motivo se interpone la presente acción popular”. Adujo que el proceder del Gobierno Nacional “falta a todo principio moral, pues se está poniendo en serio riesgo la salud y vida de los usuarios del Seguro Social que requieren servicios y a los cuales no pueden acceder debido a que [no] se está asignado recursos necesarios para la debida y oportuna atención a fin de cumplir con obligaciones del Gobierno Nacional, además tal proceder ha producido un notable detrimento patrimonial del Seguro Social”, toda vez que –reiteró- el hecho de asumir las pensiones de los jubilados “tiene a la institución ad portas de una nueva crisis, ya se ha anunciado que no existen recursos para pago de nómina, así como de otros compromisos”. Tras indicar que el Gobierno Nacional está incumpliendo los compromisos 1 y 3 del Acuerdo, “el primero en su totalidad y el segundo en lo referente al aporte de 500.000 millones de pesos que se deben girar durante el segundo semestre del año 2002”, y relacionar los derechos que invoca en procura de protección (concretamente los contenidos en los artículos 2, 48, 49, 78, 87, 88, 90 y 91 de la Constitución Política, así como los establecidos en los literales b), e), g), j) y n) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998), solicitó se tomaran medidas provisionales, del siguiente tenor: “1.- Solicitar a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y Hacienda

y Crédito Público, así como al Presidente del Seguro Social abstenerse de realizar pronunciamientos acerca de la crisis en el negocio de salud del Seguro Social, hasta tanto no se defina en forma exacta las deudas del Gobierno Nacional para con el Seguro Social, así como la forma en que será amortizada tal deuda. Tal solicitud obedece a que no es razonable se genere una mala imagen contra la Institución, cuando ella obedece precisamente al incumplimiento del Gobierno Nacional de sus deberes, las afirmaciones de dicha instancias siembran desasosiego y general el que muchos usuarios se retiren previendo incumplimientos de parte de la institución. 2.- Ordenar al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que cumpla con el compromiso No. 3 del Acuerdo suscrito en lo referente al aporte de $500.000 millones de pesos que se debía girar durante el segundo semestre del año 2002, tal solicitud obedece a que es necesario eliminar el riesgo que existe ante el agotamiento del presupuesto del negocio de salud y que ya el Presidente del Seguro Social comunicó informando que no existen recursos a partir de octubre. Se presume que el agotamiento de los recursos presupuestales del negocio de salud obedece a que el Gobierno Nacional no cumplió con el compromiso No. 1 y por ello se debió destinar recursos de salud para asumir lo que le corresponde al Gobierno y que no ha cumplido”. 2.- El trámite de primera instancia Mediante auto del 8 de octubre de 2002,1 fue inadmitida la demanda y se concedió al demandante tres días para su corrección a afecto que acreditara la calidad de representante legal de la “Asociación de Usuarios Kennedy ISS”,

requerimiento que fue debidamente atendido por el solicitante2, cumplido lo cual, con auto del 24 del mismo mes y año3, se admitió y, previa negativa de las medidas cautelares solicitadas, se ordenó la notificación a las autoridades accionadas, al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo, así como también la información de su admisión a la comunidad a través de un medio masivo de comunicación, trámite que se acreditó por el demandante haber efectuado4. 1 Folio 44 c.1. 2 Folio 46 c.1. 3 Folio 50 c.1. 4 Folio 62 c.1. 2.1.- En cumplimiento de las anteriores determinaciones concurrió el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al proceso5, oportunidad en la cual se opuso a las pretensiones incoadas por el actor, para ello ofreció los siguientes argumentos: Luego de identificar los hechos alegados por el actor como soporte de sus pretensiones, manifestó que para ser procedente una discusión sobre ellas , bajo el mecanismo judicial de la acción popular, era necesario demostrar: (i).- Que las obligaciones han sido totalmente determinadas de manera previa; que ellas son líquidas, claras y exigibles y su existencia puede probarse con documentos fehacientes; (ii).- Que el incumplimiento del deudor (la Nación) infringe o amenaza derechos colectivos; (iii).- Que la acción popular es un medio idóneo para reclamar el pago de estas obligaciones. Continuó con el análisis de cada uno de los hechos invocados por el actor y afirmó que si bien es cierto el ISS se reestructuró mediante el Decreto 2148 de 1992

como una EICE, carece de fundamento jurídico “la suposición de que el cambio de naturaleza significa la asunción de pasivos por el Gobierno Nacional”, pues dicha postura no encuentra respaldo en el citado marco normativo, ni en las disposiciones que rigen a los establecimientos públicos, razón por la cual “debía el ISS-Patrón continuar atendiendo el pago cumplido de sus obligaciones para con sus servidores, tal y como sucedió con las demás entidades públicas de salud, como es el caso de Cajanal, Caprecom, Capresab, etc”. Agregó que las disposiciones que regulan a los Establecimientos Públicos han precisado, desde siempre, “que estos son entidades con personería jurídica y autonomía administrativa, financiera y presupuestal, lo cual implica su capacidad para asumir derechos y obligaciones y para atender las prestaciones que se deriven de sus relaciones de índole laboral” y, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, no puede interpretarse dicha disposición en el sentido de restringir a las instituciones de seguridad social “el atender sus propios gastos de funcionamiento con cargos a los resultados recaudados. Así por ejemplo, el artículo 9 de la Ley 100 no prohíbe que con cargo a los recursos de la entidad se paguen gastos administrativos, de hecho para la administración de pensiones se permite de manera explícita que un porcentaje de la cotización se destine a cubrir los gastos de administración de la entidades”. 5 Cfr. folios 68 a 91 c.1. Puntualizó que “la situación de los pasivos laborales del ISS es el resultado de su propia gestión administrativa; los sobrecostos que debe asumir la institución son el

resultado de su historia de negociación colectiva, no de la dirección o gestión que de ellos haya realizado el Gobierno Nacional” y que, además, debía tenerse en cuenta que el Consejo Directivo no participaba de tales negociaciones colectivas, como lo establece el artículo 5º del Decreto 2148 de 1992, por lo que mal podía afirmar la parte demandante que la actitud de la cartera accionada sea de “doble moral”, pues se frente a una situación de carácter técnico acaecida por las múltiples circunstancias en la administración del ISS y no se puede responsabilizar al Gobierno de una situación ajena a sus competencias. Expuso que el Gobierno Nacional ha realizado esfuerzos tendientes a tratar la crisis financiera del ISS, tanto así que el Ministerio, “en el ámbito del Consejo Directivo del ISS…ha salvado voto frente a la aprobación del presupuesto del ISS cuando considera que no está balanceado” y, en cuanto hace relación a la suscripción del Acuerdo Integral, manifestó que lo sostenido por el proponente “es parcialmente cierto, pero al mismo tiempo contradictorio”, por cuanto “se menciona por un lado la aquiescencia del Gobierno en la crisis del ISS y al mismo tiempo, se destacan los compromisos alcanzados en el Acuerdo Tripartito”, razonar que no ofrece coherencia de cara a las censuras planteadas. Resaltó que el actor popular citaba de manera parcial el punto 1 del Acuerdo, pues no hacía referencia a “algunas de las condiciones o instrumentos previos a la asunción del pasivo contenidas en el Acuerdo” pues, en dicho texto, se fijan ciertas pautas de donde se deriva que “la asunción de las obligaciones

pensionales del ISS-Patrono anteriores a 1993 por parte del Gobierno Nacional estaba condicionada a un estudio sobre la viabilidad jurídica, el cual concluyó con una consulta ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, contestada el 31 de mayo de 2002”, en la esa Sala expuso que: “Al Fondo Nacional de Pensiones Públicas del Nivel Nacional no le corresponde asumir el pago de las pensiones causadas por los exservidores del ISS antes del 23 de diciembre de 1993. Para que el Fondo mencionado pueda asumir el reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales causadas con anterioridad al 23 de diciembre de 1993 a cargo del Instituto de Seguros Sociales en su condición de empleador, se requiere de la expedición de una Ley que así lo disponga, con la consiguiente apropiación en el presupuesto nacional de las partidas que fueren necesarias para cubrir tal pasivo, caso en el cual el Fondo actuaría sólo como pagador de las respectivas pensiones. Por su parte el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no está facultado para efectuar traslados presupuestales para que el Instituto de Seguros Sociales continúe asumiendo tal pasivo. Para que este mecanismos pueda adoptarse, se requiere de la expedición de una ley que así lo disponga”. Atendiendo las citadas recomendaciones, se expidió la Ley 758 de 2002, la cual permite al Gobierno contribuir a la financiación del pasivo pensional del ISS y, además, advirtió que “los compromisos del Gobierno para con el ISS establecidos en los puntos 1 y 3 del Acuerdo estaban condicionados al cumplimiento de unas

actividades previas por parte del Instituto”, pues –a la fecha de la respuestano existe un cálculo actuarial aprobado, toda vez que el ISS no ha cumplido lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 1º de la Ley 758 en cita donde se responsabiliza a entregar la información requerida para su validación. Continuó explicando el Ministerio de Hacienda que, en cuanto hace relación al giro de los $ 500.000 millones adicionales, su “[…] desembolso requiere de la aprobación por parte del Congreso de la República de la Ley de Adición Presupuestal, la cual ya fue presentada por parte del Gobierno Nacional” y que, además, el plazo para el cumplimiento de la obligación fijada en el Acuerdo Tripartito vencía el 31 de diciembre de 2002, razón por la cual –adujo-, al momento de la referida respuesta contaba con tiempo para adelantar las gestiones administrativas de rigor.

De cara a este punto concluyó: “Actualmente el ISS no se encuentra en posibilidad de cumplir con la primera condición de la cláusula segunda del Convenio, tal como puede verse en el cuadro anexo que compara la proyección presupuestal proyectada de ingresos para 2002, con base en la ejecución presupuestal a junio, y las metas consignadas en el convenio de desempeño. No solo es menor el nivel de ingresos obtenido en casi todos los casos, sino que algunos de los cobros que debían haberse iniciado como parte de la gestión del ISS, no han sido efectuados o sus niveles de ejecución son apenas una fracción de lo que se pacto en la cláusula quinta del convenio de desempeño. No obstante, como parte

de los compromisos del Gobierno y en la medida en que está pendiente la evaluación del convenio de desempeño para lo cual se han estado estableciendo análisis de algunos indicadores de las metas de ingresos establecidas en el convenio, se está dando trámite actualmente a la solicitud de adición presupuestal por el monto de $500.000 millones para el posible desembolso del segundo tramo del crédito de la Nación”. Explicó los alcances de la Ley 758 de 2002 e indicó que a partir de dicha norma, la Nación contribuye al financiamiento parcial de la obligaciones pensiones del ISSpatrón, lo cual se encuentra condicionado a la aprobación del cálculo actuarial, pero el ISS no ha hecho entrega de los soportes necesarios. Recordó que las actuaciones del ISS han llegado hasta el alcance de sus posibilidades “puesto que ha solicitado al Gobierno la presentación del proyecto de ley, ha obtenido algunas concesiones de los trabajadores en materia de negociación colectiva, ha solicitado la extensión de créditos con sus proveedores y ha suscrito un convenio de desempeño”, por lo que no puede pretenderse que una situación estructural y de vieja data se solucione a corto plazo, acudiendo a la presente acción constitucional, ya que dicho problema debe tratarse adoptando una serie de políticas públicas a la que concurran todos los órganos del Estado. En cuanto hace relación a los derechos invocados en amparo, estimó que la demanda no cumplía con los requisitos formales, toda vez que el demandante popular se limitó a enunciarlos, sin aducir ningún cargo específico de violación y agregó que, en cuanto hace referencia a la moralidad administrativa cuya

protección reclama, lo alegado parte de dos premisas falsas, pues, “por una parte, no se puede simplemente presumir que la demora en la entrega de los recursos previstos en el Convenio y en la Ley 758 se deba a la inactividad o negligencia de la Nación,(…) y, por otra, porque “presume el actor como ciertas las estimaciones incluidas en el estudio elaborado por el ISS en cuento a las supuestas deudas de la Nación”. Manifestó que la actuación del Estado, no ha estado mediada por la “mala fe”, condición que debe demostrarse para calificar una conducta administrativa como lesiva de la moralidad pública. Adujo que tampoco existía detrimento al patrimonio público, ni lesión al contenido del derecho colectivo a la seguridad y la salubridad públicas, mucho menos cuando estos conceptos no se encuentran definidos en la ley y, en lo que hace relación al acceso a los servicios públicos “y a que su prestación sea eficiente y oportuna”, refirió que “el Gobierno y las directivas del Instituto vienen realizando ingentes esfuerzos por darle viabilidad a la entidad y asegurar la continuidad del servicio a su cargo”. Estimó que la presente acción constitucional es improcedente, toda vez que las acciones populares “están dirigidas a proteger los derechos o intereses colectivos contra las acciones y omisiones de las autoridades públicas o los particulares (…)y no pueden enderezarse a obtener, como pretende el accionante, al pago de sumas cuya exigibilidad aún no se ha concretado o cuya existencia no ha sido probada por los medios idóneos”. Concluyó que existe una indebida identificación de los intereses colectivos vulnerados, por cuanto “ninguno…guarda relación con la discusión que, en su

entender, constituye el objeto central del presente proceso, cual es la existencia y exigibilidad de unas obligaciones de pagar sumas de dinero de parte de la Nación”, a lo que ha de agregarse que “las obligaciones asumidas por la Nación en el Convenio y en la Ley 758 no reúnen los requisitos básicos de exigibilidad”, pues adujo: “En relación con las obligaciones del Convenio ($500.000 millones adicionales) no se ha vencido el plazo de su exigibilidad, no se ha aprobado por parte del Congreso de la República la ley que autoriza el gasto correspondiente, ni ha cumplido el Instituto con los indicadores de gestión allí establecidos. En cuanto a las obligaciones financieras asumidas por la Nación en la Ley 758 (apoyo en el pago de pensiones del ISS-Patrono) no se ha cumplido por parte del ISS con la condición de entregar en forma material y completa el cálculo actuarial requerido para proceder a su aprobación y posteriormente al desembolso”. 2.2.- El a quo, mediante auto del 18 de noviembre de 20026, convocó a la realización de audiencia especial de pacto de cumplimiento, citación a la cual se excusó el actor popular 7 y solici