CE-25000-23-25-000-2003-0123-01(AC)-2003

DERECHO AL MÍNIMO VITAL - Protección. Tutela como mecanismo transitorio a pensionado de Foncolpuertos / MESADA PENSIONAL - Orden de sufragar las dejadas de pagar. Pensionado de Foncolpuertos / TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO - Procedencia. Acto administrativo que suspendió pago de mesada pensional / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Obligatoriedad de notificación personal. Protección del derecho al mínimo vital de pensionado El demandante pretende dejar sin efectos la Resolución N°482 del 15 de julio de 2002 que “...excluye de la nomina de pensionados y se abstiene de pagar las mesadas correspondientes a los extrabajadores que carecen de titulo de derecho pensional”, la cual constituye un acto administrativo de carácter particular pues, si bien es cierto afecta a un número plural de personas, también lo es que modifica la situación jurídica de cada una de ellas en relación con su derecho subjetivo a una pensión, cuyo pago fue suspendido. En ese orden de ideas es claro que la acción de tutela, en principio, no es procedente. De acuerdo con el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la existencia de otros medios de defensa judicial debe ser apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia para obtener la protección de los derechos fundamentales. En el caso examinado, el demandante afirma tener 70 años de edad, ser invalido y no disponer de otro medio de subsistencia, hechos que no fueron objeto de infirmación por parte del demandado y de los cuales se infiere la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que autoriza la procedencia de la presente acción

como mecanismo transitorio. para la Sala, la avanzada edad del demandante evidencia una condición de debilidad manifiesta acentuada por el monto de la pensión que recibe, nominalmente ($700.700.01.oo) suma que apenas puede asegurar una subsistencia en condiciones dignas pero no permite realizar ahorro alguno, de manera que su no pago vulnera el mínimo vital, para cuya protección procede la tutela al menos como mecanismo transitorio. Lo anterior conduce a que se revoque la sentencia recurrida y, en su lugar, se conceda la tutela de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y mínimo vital del demandante, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El demandado igualmente, dentro del término de 48 horas antes señalado, deberá pagar las mesadas dejadas de pagar desde la suspensión ordenada en la Resolución N°482 del 15 de julio de 2002. En relación con los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa cuya violación invoca el demandante no se realizará estudio alguno dada la protección de los derechos a la vida en condiciones dignas y mínimo vital que se otorga en esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA.

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil tres (2003).

Radicación número: 25000-23-25-000-2003-0123-01(AC)

Actor: TOMAS DAVID CASTRO LONDOÑO

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Decide la Sala la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de 20 de febrero de 2.003 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual se rechazó la acción de tutela por improcedente. ANTECEDENTES La demanda El señor Tomás David Castro Londoño, actuando por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social por considerar que vulneró sus derechos fundamentales a la subsistencia, mínimo vital y debido proceso al expedir la Resolución No. 482 del 3 de julio de 2002, por medio de la cual suspendió el pago de su mesada pensional. Afirma que fue trabajador oficial de la extinta Empresa Puertos de Colombia hasta el 30 de noviembre de 1977 pues el día 15 de dichos mes y año el Gerente de la empresa expidió un acto administrativo por medio del cual fue retirado del servicio y se le reconoció una pensión vitalicia por invalidez, de conformidad con lo previsto en el artículo 7º del Decreto 2351 de 1965; que desde ese momento recibió la mesada pensional correspondiente hasta el mes de agosto de 2002 porque mediante Resolución No. 482 del 15 de julo de ese año, expedida por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, le fue suspendido el pago de su mesada hasta que allegara el acto administrativo por medio del cual le fue reconocida la pensión de invalidez y que el 8 de noviembre de 2002 el Ministerio de Transporte le manifestó que revisados los archivos de Foncolpuertos no se encontró copia de dicho acto que, afirma, está contenido en el oficio No. 106409 del 28 de abril de

1992. Señala que es una persona de la tercera edad toda vez que cumplirá setenta años en el mes de mayo y que no tiene otro ingreso distinto a su mesada pensional para suplir sus necesidades y las de su familia y que, en razón de la conducta antijurídica del demandado, se vulneraron sus derechos fundamentales a la subsistencia, mínimo vital y debido proceso porque está pasando los últimos días de su vida en “condiciones infrahumanas”. Considera que la acción de tutela es procedente porque no tiene otro medio de defensa judicial eficaz que le permita obtener la protección que requiere por ser una persona de la tercera edad y porque con la expedición de la Resolución No. 482 de 2002 se vulneraron sus derechos de contradicción y defensa y transcribe apartes de la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual el derecho a la subsistencia se deduce de los derechos a la vida, salud y trabajo y afirmó que dicha Corporación en sentencia SU-995799 precisó que el no pago de las mesadas pensionales compromete el mínimo vital. Afirma que el demandado le exige un acto administrativo en el que conste el reconocimiento de su pensión, que el mismo debe reunir los requisitos formales señalados en el Decreto 2289 de 1989 y que de esta suerte “resulta una inequidad la decisión de mantener la orden de suspensión de pago” hasta tanto no se encuentre el referido acto administrativo, máxime si se tiene en cuenta que en el momento en que fue retirado del servicio el citado decreto no existía. Considera que la violación de su derecho fundamental al debido proceso consistió en que la Resolución No. 482 del 15 de julio de 2002 no le fue notificada

personalmente ni se le permitió aportar pruebas contra la misma; que además dicho acto administrativo no se ajustó a lo dispuesto en los artículos 28, 34 y 74, inciso 2º del Código Contencioso Administrativo, toda vez que en su parte motiva no demostró que su exclusión de la nómina haya ocurrido por algún comportamiento delictivo o que el pensionado haya actuado con dolo respecto del reconocimiento y pago de su pensión; cita jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-113/93, C-083/95, C-037/00, C-936/01, C-836/01 y SU-1184/01) según la cual tanto la parte motiva como la resolutiva de una sentencia de dicha Corporación configuran precedente judicial que debe ser acatado por los demás jueces y por ello solicita que la violación de sus derechos fundamentales sea analizada con fundamento en el precedente judicial que exista al respecto. Igualmente solicita, entre otras cosas, que se ordene al demandado restablecerle el pago de su mesada pensional y se conceda dicho amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable hasta que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social inicie y concluya la actuación administrativa, tendiente a producir el acto administrativo definitivo que perfeccione la decisión de Puertos de Colombia contenida en el oficio No. 106409 del 28 de abril de 1992 “mediante la cual se le reconoció una pensión mensual vitalicia por invalidez” (folios 1 a 14). Actuación procesal Por auto del 6 de febrero de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Sub Seccion “B”, admitió la demanda y ordenó la notificación al demandado a quién le concedió 3 días para informar las razones por las cuales suspendió el pago de la pensión del demandante (folios 35 a 36). El Coordinador de prestaciones Económicas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia afirmó que mediante el Decreto 1689 de 1997 en su artículo 1º se dispuso la supresión y liquidación del Fondo Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia “FONCOLPUERTOS” y a su vez, el artículo 6 ibídem, estableció que la atención de los procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo serían asumidas por la NaciónMinisterio de Trabajo y Seguridad Social; que con fundamento en lo anterior, el Ministerio expidió la resolución No. 03137 de 1998 que creó el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia y, mediante el Decreto 00219 del 8 de febrero de 2000 se ordenó a dicho grupo “... Ejecutar de acuerdo a las Políticas definidas por el Grupo Interno de Trabajo, todos los procedimientos inherentes a la planeación, organización, dirección y control del trámite y administración del proceso relacionado con pensiones, sustituciones pensionales, acrecimiento pensional, modificaciones, desvinculación de pensionados, sustitutos y desactivación de pensionados. 6. depurar la nómina de pensionados, analizando cada una de las pensiones reconocidas y sus soportes. 7. Analizar y detectar posibles inconsistencias en las nóminas

mensuales, formular las correcciones y ajustes y remitirlas a la entidad pagadora correspondiente”. En relación con los antecedentes administrativos de la Resolución No. 482 de 2002 “POR LA CUAL SE EXCLUYE DE LA NÓMINA DE PENSIONES Y SE ABSTIENE DE PAGAR MESADAS CORRESPONDIENTES A LOS EXTRABAJADORES QUE CARECEN DE TITULO DE DERECHO PENSIONAL”, manifestó que para su expedición se tuvo en cuenta que el reconocimiento de una pensión de jubilación debe estar contenido en un acto administrativo toda vez que es éste el que hace exigible la prestación pues el goce de la misma no reemplaza el título. Afirmó que no existe resolución alguna que le haya reconocido la pensión de jubilación al demandante porque no existe constancia de ello en los archivos del GIT ni del FOPEP; que tal como se dispuso en la sentencia de tutela del 11 de julio de 2002 dictada por la Corte Suprema de Justicia, dada la imposibilidad del GIT de aportar el referido documento, se traslada dicha obligación a quién pretenda hacerlo valer y en ese sentido se da cumplimiento al Decreto 111 de 1996, la Ley 38 de 1989 y el Decreto 2282/89, artículo 117 que modificó el Art. 264 del C. de P.C. Consideró que no se han vulnerado los derechos fundamentales del demandante porque, por una parte, no existe soporte jurídico de su derecho a la pensión y, por otra, el artículo 5º de la Resolución 482/02 dispuso que se comunicará y publicara en el Diario Oficial o en un Diario de amplia circulación y que se fijara en las

direcciones territoriales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; que con esa disposición quedó agotada la vía gubernativa y por tanto, los afectados con la decisión pueden ejercer los recursos ordinarios y las acciones laborales tendientes a la reconstrucción de los documentos pertinentes y obtener el reconocimiento de la pensión; todo lo cual excluye el ejercicio de la acción de tutela a cuyo respecto cita la sentencia del 11 de julio de 2002 dictada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal; que además es deber del funcionario a quién se ha confiado el cuidado de dineros públicos “preservar la moralidad, la eficacia y la economía“ a fin de que no se afecte el patrimonio público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de a Constitución Política (sentencia C-0146 del 10 de febrero de 1994). Finalmente manifestó que la Resolución No. 482 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial No. 44.895 del 9 de agosto del mismo año y notificada por edicto en la Dirección Territorial del Atlántico el 2 de agosto del mismo año; que a la fecha está suspendido el pago de la mesada pensional del demandante pero continúan las cotizaciones a salud y que la Fiscalía General de la Nación actualmente adelanta investigación penal por los pagos efectuados sin el cumplimiento de los requisitos previstos para el efecto; que no existe en la hoja de vida del demandante el oficio No. 106409 del 28 de abril de 1992 y que el GIT va a estudiar la situación de los afectados a fin de reconocerles la pensión si hay lugar a ello. Sentencia Impugnada

Mediante sentencia del 20 de febrero de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, rechazó por improcedente la acción de tutela argumentando que si el demandante ha sido afectado por la decisión contenida en la Resolución No. 482 de 2002, por medio de la cual fue excluido de la nómina de pensionados de Foncolpuertos, debe ejercer la acción prevista en el artículo 5º del Código de Procedimiento Laboral pues la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento de pensiones de jubilación o de invalidez (sentencia del 15 de noviembre de 2002, Consejo de Estado, Sección Primera). Señaló que no se concede la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable porque no se demostró la enfermedad padecida por el demandante que condujo al presunto reconocimiento de su pensión por invalidez (folios 67 a 74). Salvamento de Voto La doctora Ayda Vides Pava, Magistrada integrante del Tribunal A-quo, se apartó de la decisión mayoritaria por considerar que según la aseverado en la demanda el señor Tomás Castro Londoño es una persona de la tercera edad y además inválida, cuyo único medio de subsistencia es la pensión que recibía; que la acción de tutela excepcionalmente procede, aún cuando existan otros medios de defensa judicial, cuando estos no sean eficaces o idóneos para la protección del derecho fundamental al mínimo vital; como en este caso, para evitar así un perjuicio irremediable que debe reunir los caracteres de inminencia, gravedad y

“evidencia fáctica de la amenaza” y que en el presente asunto el demandante laboró durante años en la extinta empresa Foncolpuertos y que se le reconoció su pensión de invalidez “hasta tanto no se demuestre lo contrario”. Estima que el oficio del 15 de noviembre de 1977, expedido por el “Director Re. Industriales” es un acto administrativo por medio del cual se le reconoce la pensión de invalidez al demandante a quien se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso en cuanto no le fue notificada personalmente la resolución por medio de la cual le fue suspendido el pago de su pensión de invalidez. Concluye entonces que deben tutelarse los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y mínimo vital ordenando al demandado continuar pagando la referida prestación a favor del señor Tomas Castro Londoño para evitar un perjuicio irremediable (folios 75 a 84). Impugnación El demandante impugnó la decisión del Tribunal e invocó para el efecto los argumentos expuestos por la doctora Ayda Vides en su salvamento de voto (folios 89 a 91). CONSIDERACIONES La sentencia impugnada será revocada en consideración a lo siguiente: Afirma el demandante que trabajó en la empresa Puertos de Colombia hasta el año 1977, año en el cual fue retirado del servicio por invalidez y que desde esa época se le ha venido pagando su mesada pensional; que el demandado suspendió dicho pago mediante la Resolución N° 482 del 15 de julio de 2002, hasta tanto no se allegue copia del oficio N°106409 del 28 de abril de 1992 por medio del cual se le reconoció dicha prestación y de cuya existencia no hay

constancia en los archivos del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; que la referida Resolución 482 no le fue notificada personalmente y que la mesada pensional constituye su único medio de subsistencia propio y de su familia. Que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, subsistencia y mínimo vital; por ello solicita que se ordene al demandado restablecer el pago de su mesada pensional y se inaplique la resolución que dispuso la suspensión del mismo y limitó a 2 meses el término para que el demandante pueda allegar copia del acto de reconocimiento, se abra la correspondiente actuación administrativa de lo cual se le debe notificar personalmente. Se advierte que el demandante pretende dejar sin efectos la Resolución N°482 del 15 de julio de 2002 que “...EXCLUYE DE LA NOMINA DE PENSIONADOS Y SE ABSTIENE DE PAGAR LAS MESADAS CORRESPONDIENTES A LOS EXTRABAJADORES QUE CARECEN DE TITULO DE DERECHO PENSIONAL”, la cual constituye un acto administrativo de carácter particular pues, si bien es cierto afecta a un número plural de personas, también lo es que modifica la situación jurídica de cada una de ellas en relación con su derecho subjetivo a una pensión, cuyo pago fue suspendido. En ese orden de ideas es claro que la acción de tutela, en principio, no es procedente porque para lograr la pérdida de efectos de un acto administrativo el ordenamiento ha previsto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que debe ejercerse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto

administrativo cuya nulidad se pretende. Al respecto se advierte que en la parte final de la Resolución N° 482 del 15 de julio de 2002 se dispuso: “COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE” debiendo notificarse personalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo pues, como se anotó, la referida resolución es un acto administrativo de carácter particular. Por tal razón, sin entrar a examinar la validez y eficacia de la notificación por edicto y mediante publicación en el Diario Oficial en cuanto pudiera contener regulaciones de alcance general, en lo que concierne al derecho pensional del demandante debió ser notificado personalmente por mandato legal. Por ello, para efectos de lo que se decida en esta providencia, se tendrá como fecha de notificación la del día de la presentación de la demanda de tutela, esto es, el 11 de diciembre de 2002. De acuerdo con el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la existencia de otros medios de defensa judicial debe ser apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia para obtener la protección de los derechos fundamentales. En el caso examinado, el demandante afirma tener 70 años de edad, ser invalido y no disponer de otro medio de subsistencia, hechos que no fueron objeto de infirmación por parte del demandado y de los cuales se infiere la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que autoriza la procedencia de la presente acción como mecanismo transitorio. En el expediente se encuentran las siguientes pruebas El señor Tomás David Castro Londoño, según consta en la copia de su cédula de

ciudadanía visible a folio 29, tiene 70 años de edad; estuvo vinculado mediante contrato de trabajo en la empresa Puertos de Colombia hasta el 30 de noviembre de 1977, fecha en que fue retirado del servicio por invalidez, según oficio suscrito por el Director de Re Industriales de la referida empresa; en dicho oficio consta además la advertencia de que su pensión de invalidez se reconocerá “a partir del 1º. De Diciembre/77, dando así cumplimiento al Ordinal 14 aparte a) del Artículo 7º. del Decreto 2531/65, en concordancia con la segunda parte del ordinal 15 del mismo artículo para la terminación del contrato, no menor de 15 días” (fl. 28) y, mediante la Resolución N°482 del 15 de julio de 2002, se le suspendió el pago de la mesada pensional que venía devengando, cuyo valor asciende a $700.700.01.oo (fls. 16 a 24). El demandante afirma que mediante el oficio N°106409 del 28 de abril de 1992 le fue reconocida su pensión de invalidez y según sostiene el Coordinador de prestaciones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del mismo no existe constancia. Sin embargo, la afirmación del demandante está en contradicción con el documento que allegó a folio 28, con fundamento en el cual podría inferirse que devenga pensión de invalidez desde el año 1977. Este documento no fue objeto de ningún cuestionamiento en cuanto a su contenido y valor probatorio por la entidad demandada; afirma además en la demanda que desde esa época ha recibido la mesada correspondiente.

Para la Sala la existencia de un principio de prueba por escrito en relación con la fecha en que el demandante comenzó a recibir su mesada pensional (fl. 28), que no fue objetado por la demandada como ya se anotó, y la afirmación de esta según la cual no existe el acto administrativo por medio del cual se reconoció dicha prestación social, evidencian la existencia de una controversia que debe ser resuelta en un proceso judicial ordinario pues la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para discutir y reconocer derechos económicos como las pensiones u otras prestaciones sociales. No obstante, para la Sala, la avanzada edad del demandante evidencia una condición de debilidad manifiesta acentuada por el monto de la pensión que recibe, nominalmente ($700.700.01.oo) suma que apenas puede asegurar una subsistencia en condiciones dignas pero no permite realizar ahorro alguno, de manera que su no pago vulnera el mínimo vital, para cuya protección procede la tutela al menos como mecanismo transitorio. Lo anterior conduce a que se revoque la sentencia recurrida y, en su lugar, se conceda la tutela de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y mínimo vital del demandante, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Para tal efecto se ordenará al demandado restablecer el pago de la pensión por invalidez que devengaba el señor Tomás David Castro Londoño, dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de esta sentencia, situación que deberá mantenerse hasta que la jurisdicción decida en forma definitiva sobre el derecho a la referida prestación social del demandante,

quien deberá interponer en el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución N°482 del 3 de julio de 2002 expedida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia, so pena de que cesen los efectos de la presente tutela. Ello de conformidad con lo establecido en el artículo 8° del decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corporación, habida cuenta de que el acto administrativo que ordenó la suspensión del pago solo fue notificado el día 11 de diciembre de 2002. El demandado igualmente, dentro del término de 48 horas antes señalado, deberá pagar las mesadas dejadas de pagar desde la suspensión ordenada en la Resolución N°482 del 15 de julio de 2002. En relación con los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa cuya violación invoca el demandante no se realizará estudio alguno dada la protección de los derechos a la vida en condiciones dignas y mínimo vital que se otorga en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. REVÓCASE la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se dispone: TUTÉLANSE los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y mínimo vital del demandante, para cuyo efecto se ordena al Coordinador de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia restablecer el pago de la pensión por invalidez que

devengaba el señor Tomás David Castro Londoño, dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de esta sentencia, situación que deberá mantenerse hasta que la jurisdicción decida en forma definitiva sobre el derecho a la referida prestación social del demandante, quien deberá interponer en el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución N°482 del 3 de julio de 2002 expedida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia, so pena de que cesen los efectos de la presente tutela. Ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 8° del decreto 2591 de 1991. El demandado igualmente, dentro del término de 48 horas antes señalado, deberá sufragar las mesadas dejadas de pagar desde la suspensión ordenada en la Resolución N°482 del 15 de julio de 2002. SEGUNDO. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO RAFAEL ALARIO MENDEZ

Presidente

ALVARO GONZALEZ MURCIA DARIO QUIÑONES PINILLA