CE-25000-23-25-000-2003-0125-01(AC)-2003

PENSION DE COLPUERTOS - Exclusión de nómina de pensionados por inexistencia de acto administrativo de reconocimiento de invalidez / EXCLUSION DE NOMINA DE PENSIONADOS - Improcedencia de la acción de tutela ante otros medios de defensa / PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA - Exclusión de nómina de pensionados por inexistencia de acto administrativo de reconocimiento de invalidez: presunción de legalidad / COLPUERTOS - Exclusión de nómina de pensionados Pretende el accionante que se le protejan los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la subsistencia y de petición, vulnerados, en su concepto, por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al expedir la Resolución núm. 000482 de 15 de julio de 2002, por medio de la cual se le excluyó de la nómina de pensionados y se le dejaron de pagar las mesadas a partir de agosto del mismo año. Del escrito de tutela y de la aludida Resolución núm. 000482 de 15 de julio de 2002 se deduce que el punto central respecto del cual gira la controversia es el de la existencia del acto administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez del accionante en virtud del cual la entidad demandada pueda seguirle pagando la prestación. En efecto, se discute en el sub lite la existencia de un justo título, esto es, de una resolución o acto administrativo de reconocimiento de la pensión a favor del accionante, que haya sido expedido por Colpuertos, previo cumplimiento de los requisitos previstos bien en la ley, o en las convenciones colectivas de trabajo y en virtud del cual el extrabajador pueda exigir el pago de la

respectiva obligación prestacional, toda vez que, como es de público conocimiento, ha sido necesario que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social depure la nómina de pensionados de dicha entidad, analizando cada una de las pensiones reconocidas y sus soportes, en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el Ministro de esa cartera mediante Resolución núm. 00219 del 8 de febrero del 2000, con el fin de detener el millonario descalabro económico de que fue objeto la empresa Puertos de Colombia. Para la Sala es claro que dicho debate escapa a los alcances de la acción de tutela, más aún cuando el accionante tiene a su disposición otros medios de defensa judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., tres (3) de abril del dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-25-000-2003-00125-01

Actor: FÉLIX MENDOZA ROMERO

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: ACCION DE TUTELA La Sala decide la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia proferida el 18 de febrero del 2003 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se rechazó por improcedente la tutela solicitada contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social (hoy de Protección Social). I.- La pretensión y los hechos en que se funda

Por conducto de apoderado, Félix Mendoza Romero presentó acción de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, con el fin de que se le protegieran los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la subsistencia y de petición, vulnerados, en su concepto, por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al expedir la Resolución núm. 000482 de 15 de julio de 2002, por medio de la cual se le excluyó de la nómina de pensionados y se le dejaron de pagar las mesadas a partir de agosto del mismo año, por lo cual solicitó que se ordenara restablecer el pago mientras la entidad concluye la actuación administrativa tendiente a producir el acto administrativo definitivo que perfeccione la decisión adoptada por la empresa Puertos de Colombia a través del Oficio núm. 106409 del 28 de abril de 1992, que le reconoció la pensión vitalicia por invalidez. Así mismo, que se ordenara a la demandada inaplicar los apartes de la citada resolución que limitan a dos (2) meses el término con que cuenta para obtener copia del aludido acto administrativo definitivo y, en consecuencia, reabrir la actuación administrativa, previa notificación personal, con el fin de que pueda aportar todos los documentos y pedir pruebas, en los términos del artículo 34 del C.C.A. Las anteriores pretensiones se fundan, en síntesis, en los siguientes hechos: 1.- Entre el 20 de septiembre de 1977 y el 1° de mayo de 1992 prestó sus servicios como trabajador oficial de la extinta empresa Puertos de Colombia y mediante Oficio núm. 10649 del 28 de abril de 1992 la Gerencia dio por terminado el contrato

de trabajo y le reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación por invalidez con fundamento en los términos consagrados en el artículo 117 de la Convención Colectiva de Trabajo. 2.- Mediante la Resolución núm. 000482 del 15 de julio de 2002, la entidad demandada decidió excluirlo de la nómina de pensionados y abstenerse de pagar las mesadas correspondientes hasta tanto no allegue el acto administrativo mediante el cual se le reconoció la prestación. 3.- Es una persona de la tercera edad (en mayo cumplirá 53 años), que no tiene ningún otro ingreso, salvo la mesada con la que suple sus necesidades y las de su familia, por lo que al suspenderle el pago de la misma la entidad demandada le ha vulnerado los derechos invocados exponiéndolo a pasar sus últimos días en condiciones infrahumanas y colocándolo en una situación de debilidad manifiesta pues, sin la mesada, no puede satisfacer tales necesidades, de donde se sigue un perjuicio que amenaza ser irremediable. 4.- Con la Resolución núm. 000482 se le obliga a encarar un trámite judicial tendiente a lograr un derecho que la Administración no discute en su parte sustantiva sino formal, pues de la lectura de ese acto se infiere que no se cuestiona la carencia de requisitos para acceder a la pensión sino la falta de un acto administrativo que la reconozca en los términos del Decreto 2289 de 1989, falla que es atribuible a la entidad demandada como quiera que la autoridad encargada de expedir ese acto nunca le notificó nada al respecto.

5.- Si bien es cierto el acto administrativo contenido en la Resolución núm. 000482 del 15 de julio del 2002 no puede entenderse como una revocación expresa del derecho pensional mencionado, tiene la virtud de operar como tal pues sus efectos jurídicos desconocen el Oficio núm. 10649 del 28 de abril de 1992 que reconoció la prestación, además de que con la expedición de la misma la demandada desconoció claras preceptivas consagradas en el Código Contencioso Administrativo en relación con la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter subjetivo, pues no lo citó previamente para informarle la existencia de la respectiva actuación ni lo notificó personalmente de su contenido, así como tampoco le permitió aportar pruebas sin el angustioso término a que se refiere en su parte considerativa. 6.- También se le ha vulnerado el derecho de petición porque, estando en la obligación de hacerlo, la entidad demandada no le ha dado respuesta oportuna y de fondo a la petición que presentó el 20 de noviembre de 2002. II.- La respuesta de la entidad demandada Al contestar la tutela el Coordinador de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Protección Social solicitó que fuera negada por improcedente, pues la entidad no ha violado derecho fundamental alguno del accionante. Luego de citar las disposiciones con base en las cuales esa cartera está facultada para atender los procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral a cargo del mencionado Fondo, expresó que la Resolución núm. 000482 del 15 de

julio del 2002 se expidió dentro del proceso de depuración de nómina que adelanta dicha Coordinación, previo estudio de las historias laborales de los extrabajadores de la empresa Puertos de Colombia que se encontraban en nómina sin número de resolución, advirtiéndose que ni en los archivos del Grupo Interno de Trabajo ni en los del Fopec se encontró el acto administrativo que reconoce el derecho a gozar de la pensión, entre otras personas, al accionante, ausencia proveniente del extinto Fondo de Pasivo Social de dicha empresa no atribuible al Grupo por no haber recibido tal documento, por lo que la obligación de aportar ese acto se traslada a quien pretenda hacerlo valer, esto es, al interesado en que se le incluya nuevamente en la nómina de pensionados, tal como señaló la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de 11 de junio de 2002 con ponencia del Magistrado Alvaro Orlando Pérez Pinzón. Manifestó que sin resolución de reconocimiento de la pensión no es posible mantener la inclusión del accionante en nómina ni el consecuente pago de las mesadas, hasta tanto no se aporten las primeras copias o las que cumplan con los requisitos previstos en el numeral 117 del artículo 1 del Decreto 2282 de 1989, que modificó el artículo 264 del C. de P. C., de donde concluye de manera forzosa que al ser legal la actuación adelantada por la cartera demandada y existir un procedimiento paralelo al de la acción de tutela para demandar los actos que el interesado considera contrarios a la Constitución y a la ley, así como la vía ordinaria

laboral para la reconstrucción documental correspondiente, las pretensiones de la tutela deben ser despachadas desfavorablemente por improcedentes. Finalmente, en cuanto a la solicitud formulada por el accionante el 20 de noviembre del 2002, indicó que fue contestada mediante el Oficio GIT-DPT 100 del 10 de febrero del 2003, del cual anexó fotocopia simple. III.- El fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente la tutela solicitada por considerar que la pretensión principal radica en obtener el pago de un derecho pensional que se encuentra en discusión, pues no aparece reconocido legalmente, esto es, se controvierte si nació a la vida jurídica al no haberse acreditado dentro del proceso la existencia del acto administrativo legítimo que así lo reconozca, luego, sin la existencia del acto y fundamento legal que confiera el derecho pensional, no puede alegarse protección alguna de derechos fundamentales, pues estos quedan supeditados a la existencia del mismo, por lo que encontró justificada la medida adoptada por el Ministerio demandado mediante la Resolución núm. 000482 de 15 de julio de 2002. Expresó que frente a la incertidumbre del derecho a la pensión, en prevalencia del interés general, el accionante debe ventilar sus pretensiones ante el juez natural de la causa, toda vez que no puede conceder el amparo como mecanismo transitorio porque el interesado no probó encontrarse en inminencia de sufrir un perjuicio irremediable, pues no basta reunir los requisitos para acceder a la referida prestación

o haber disfrutado de ella con base en un acto no clarificado, pues el derecho debe estar plenamente reconocido para que proceda la tutela. Señaló que en las actuaciones de suspensión de la pensión cuestionada no aparece violación alguna del derecho al debido proceso, puesto que se inició una actuación administrativa donde se citó al actor para que interviniera y aportara el acto que le reconoció la pensión, pudiendo allí alegar sus derechos, sin que se haya probado que al mismo se le negó la posibilidad de intervenir o de pedir pruebas, además de que la suspensión se hizo de manera temporal con el fin de que los afectados pudieran demostrar la procedencia del derecho y quienes lo poseyeran pudieran seguir recibiendo el pago de sus respectivas mesadas. Tampoco encontró vulnerado el derecho fundamental a la vida, pues consideró que si el derecho a percibir mesadas pensionales, que es el principal, se hallaba en discusión, la protección del mínimo vital no podía ser alegada. En cuanto al derecho de petición no lo consideró vulnerado habida cuenta de que la entidad demandada respondió la petición que le formuló el accionante mediante el Oficio GIT-DPT 100 del 10 de febrero del 2003. Finalmente indicó que en la depuración de la nómina de pensionados, la Administración está en la obligación de velar por el interés de sus asociados, siempre y cuando utilice los mecanismos legales y no desborde las facultades que le confiere la Constitución y la ley, so pena de responder por su actuar. IV.- La impugnación Inconforme con la decisión que acaba de resumirse, el apoderado del accionante la

impugnó aduciendo, básicamente, los siguientes argumentos: 1.- La decisión adoptada mediante la Resolución núm. 000482 no es de carácter discrecional sino reglada, esto es, sometida a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, al punto que la omisión en que incurrió la autoridad demandada desconoce de manera evidente el conjunto de garantías que hacen parte del núcleo esencial del debido proceso. En efecto, el Código Contencioso Administrativo señala como un deber esencial de la Administración, cuando inicia de oficio una actuación, el del comunicar la existencia y objeto de la misma a los interesados, exigencia que no se cumplió de manera individual sino por edicto, sin que ello sea de recibo, como quiera que no se puede suplir el deber de comunicar que consagra el artículo 28 del C.C.A. por un mecanismo de carácter supletorio como el edicto, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo de carácter general, en apariencia, contiene tantos actos administrativos particulares como personas afectadas con el mismo, así como tampoco es de recibo considerar que se suple ese deber por la circunstancia de haber acudido ante el Ministerio con el fin de adelantar las gestiones tendientes a ser reincorporado a la nómina de pensionados. 2.- En cuanto al derecho de petición aduce que solicitó a la autoridad demandada que produjera un acto administrativo de carácter definitivo en virtud del cual le reconociera la pensión en los términos del Decreto 2289 de 1989 y concluyera la actuación administrativa, razón por la cual su violación subsiste en la medida en que

la demandada debe responder de manera definitiva si lo produce o no, lo cual no ha ocurrido, como quiera que la nota contenida en el oficio de 10 de febrero de 2003, lo único que hace es reiterar la fórmula de acudir a la prueba supletoria, pero no define el asunto de manera precisa y concreta. V.- Las consideraciones de la Sala Pretende el accionante que se le protejan los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la subsistencia y de petición, vulnerados, en su concepto, por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al expedir la Resolución núm. 000482 de 15 de julio de 2002, por medio de la cual se le excluyó de la nómina de pensionados y se le dejaron de pagar las mesadas a partir de agosto del mismo año, por lo cual solicitó que se ordenara restablecer el pago mientras la entidad concluye la actuación administrativa tendiente a producir el acto administrativo definitivo que perfeccione la decisión adoptada por la empresa Puertos de Colombia a través del Oficio núm. 106409 del 28 de abril de 1992, que le reconoció la pensión vitalicia por invalidez. Así mismo, que se ordenara a la demandada inaplicar los apartes de la citada resolución que limitan a dos (2) meses el término con que cuenta para obtener copia del aludido acto administrativo definitivo y, en consecuencia, reabrir la actuación administrativa, previa notificación personal, con el fin de que pueda aportar todos los documentos y pedir pruebas, en los términos del artículo 34 del C.C.A. Al respecto observa la Sala que la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de

la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad, acción que es de carácter subsidiario o residual, esto es, sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer debidamente acreditado en el expediente. La jurisprudencia ha catalogado el derecho a la seguridad social como de naturaleza prestacional, el cual adquiere la jerarquía de derecho fundamental, por conexidad, cuando su violación afecta otros derechos fundamentales como el de la vida, el mínimo vital y móvil, la salud y la subsistencia digna, entre otros, haciéndose así posible su protección por vía de la acción de tutela. De otro lado, la acción de tutela procede como mecanismo judicial extraordinario para obtener el pago de mesadas pensionales atrasadas cuando se demuestra que las mismas constituyen la única fuente de ingresos con que cuenta el pensionado para subvenir sus necesidades básicas de manutención en condiciones de dignidad y justicia y que su falta de pago o pago tardío compromete en forma grave su mínimo vital y el de su familia. Aplicados los criterios anteriores al presente caso, la Sala observa que no se configuran los supuestos para que proceda la tutela del derecho a la seguridad social del accionante, en conexidad con su derecho al mínimo vital, pues a pesar de que se trata de una persona de la tercera edad, respecto de quien se presume por ese sólo hecho, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la dificultad

en que se encuentra de acceder al mercado laboral y, por ende, de conseguir recursos en orden a procurarse una subsistencia digna, del escrito de tutela y de la aludida Resolución núm. 000482 de 15 de julio de 2002 se deduce que el punto central respecto del cual gira la controversia es el de la existencia del acto administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez del accionante en virtud del cual la entidad demandada pueda seguirle pagando la prestación. En efecto, se discute en el sub lite la existencia de un justo título, esto es, de una resolución o acto administrativo de reconocimiento de la pensión a favor del accionante, que haya sido expedido por Colpuertos, previo cumplimiento de los requisitos previstos bien en la ley, o en las convenciones colectivas de trabajo y en virtud del cual el extrabajador pueda exigir el pago de la respectiva obligación prestacional, toda vez que, como es de público conocimiento, ha sido necesario que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social depure la nómina de pensionados de dicha entidad, analizando cada una de las pensiones reconocidas y sus soportes, en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el Ministro de esa cartera mediante Resolución núm. 00219 del 8 de febrero del 2000, con el fin de detener el millonario descalabro económico de que fue objeto la empresa Puertos de Colombia. Así las cosas, para la Sala es claro que dicho debate escapa a los alcances de la acción de tutela, más aún cuando el accionante tiene a su disposición otros medios de defensa judicial para obtener las pretensiones que busca alcanzar a través de

este mecanismo de orden constitucional, toda vez que mediante la presente acción se busca la revocación de un acto administrativo revestido de la presunción de legalidad y respecto del cual el afectado puede hacer uso de la acción contenciosa ante esta jurisdicción, en orden a atacar su legalidad con el consecuencial restablecimiento de los derechos eventualmente vulnerados con el mismo, además de la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de sus efectos mientras se decide el fondo del asunto. Ahora bien, si de lo que se trata es de la falta del aludido documento de reconocimiento del derecho por ausencia del mismo en los archivos de la entidad donde laboró el accionante, como lo señala la Coordinadora de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia en uno de los considerandos de la aludida Resolución núm. 000482 del 15 de julio del 2002, ausencia establecida tanto en el examen practicado a las hojas de vida como en los archivos provenientes de Foncolpuertos y del Consorcio Fopep, para el efecto el extrabajador afectado puede acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, tal como lo dispone el artículo 264 del Código Sustantivo del Trabajo, con el fin de probar mediante cualquier otro medio de convicción reconocido en la ley el cumplimiento de los respectivos requisitos pensionales. De otra parte, aunque si bien es cierto dentro del proceso no aparece prueba del escrito que el accionante alega haber presentado a la entidad demandada el 20 de noviembre del 2002, en ejercicio del derecho de petición, en relación con el cual aduce la violación de ese derecho fundamental por falta de respuesta al mismo por

parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy de Protección Social), también lo es que, como bien lo expresa el tribunal a quo en el fallo recurrido, la citada entidad en su escrito de respuesta a la presente acción y el apoderado del accionante en el de impugnación, sí hubo una respuesta a la aludida petición. En efecto, según lo manifiesta el Coordinador de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia de dicho Ministerio en la copia del Oficio GIT-DPT 100 del 10 de febrero del 2003 que obra a folio 44 y que le fue enviado al accionante a su dirección en la ciudad de Cartagena, su petición radicada bajo el núm. 018803 del 20 de noviembre del 2002, fue respondida mediante el Oficio GIT/GAC/CPJ 6104 del 6 de septiembre del mismo año, del cual se dice haberle remitido copia en un folio. En ese orden de ideas, aunque, como ya se dijo, no existe prueba de la referida petición y, por ende, tampoco de su contenido, pues el reclamante no la aportó al expediente, para la Sala es claro que sí hubo respuesta a la misma, como quiera que la demandada allegó copia del Oficio GIT-DPT 100 del 10 de febrero del 2003 dentro del cual dice haberla contestado con el Oficio GIT/GAC/CPJ 6104 del 6 de septiembre del 2002, manifestación que debe tenerse por cierta, pues no existe prueba de lo contrario, además de que el apoderado del actor expresa en su impugnación que “... la nota contenida en el oficio de 10 de febrero de 2003, lo único

que hace es reiterar la fórmula de acudir a la prueba supletoria, pero no define el asunto de manera precisa y concreta”, de donde se sigue que no hay violación del alegado derecho, como quiera que la Administración contestó la solicitud del interesado aunque el mismo no se encuentre de acuerdo con ella. Así las cosas, en virtud de las consideraciones que anteceden, la Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia impugnada. Por secretaría, envíese copia de esta decisión al Tribunal de origen y, dentro del término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 3 de abril del 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO