CE-25000-23-25-000-2003-05452-02(1269-07)-2010

UNIVERSIDAD FRANCISCO JOSE DE CALDAS – Naturaleza jurídica / AUTONOMIA UNIVERISTARIA – Límites / REGIMEN PENSIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS – Fijación. Competencia / REGIMEN PENSIONAL – Regulación legal La Universidad Distrital Francisco José de Caldas es una institución estatal de educación superior del orden Distrital, creada por Acuerdo No. 10 de 5 de febrero de 1948, expedido por el Concejo de Bogotá. Esta autonomía significa que la institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le permite al reconocerle la calidad de Universidad. Para el caso en estudio queda claro que la autonomía universitaria no incluye la facultad de reglamentar el régimen pensional de sus empleados dado que tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de la Constitución Política, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como Ordenanzas, Acuerdos Municipales, Resoluciones o Acuerdos de Establecimientos Públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 69

DEVOLUCION DE SUMAS PAGADAS EN EXCESO – Devolución.

Principio de buena fe La entidad demandante, en su impugnación insiste en la devolución de las sumas pagadas de más, empero, la Sala no ordenará la devolución de lo pagado por concepto de mesadas pensionales y primas de servicio y navidad, porque éstas se reconocieron con fundamento en normas expedidas por la misma Universidad sin que pueda imputarse al demandado culpa alguna en la expedición del acto o mala fe al recibir lo pagado en

exceso.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 33 / LEY 797 DE 2003 – ARTICULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010).

JWPC Radicación número: 25000-23-25-000-2003-05452 02(1269-07)

Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS

Demandado: NESTOR JULIO GLAVIS CAÑON AUTORIDADES DISTRITALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de 1 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra el señor

Néstor Julio Galvis Cañón. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 006 de 19 de enero de 2001, proferida por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y 030 de 19 de febrero de 2001 proferida por el Director Administrativo de la Universidad que reconocieron y ordenaron el pago de la pensión de jubilación al demandado. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento, solicitó condenar al demandado a reintegrar a la Universidad Francisco José de Caldas las siguientes cantidades:

1. Por concepto de Mesada Pensional $ 62.251.404

2. Por concepto de Prima de Servicios $ 4.378.157

3. Por concepto de Prima de Navidad $ 4.378.157

Las anteriores sumas de dinero deberán ser reintegradas con su respectiva corrección monetaria desde el 30 de noviembre de 2000, fecha desde la cual se le concedió la pensión de jubilación, hasta cuando se suspendan los actos administrativos demandados o quede ejecutoriada la providencia que decrete la nulidad de los mismos. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El señor Néstor Julio Galvis Cañón se vinculó a la Universidad mediante la Resolución No. 99 de 1981, posesionado el 17 de febrero de 1981, en el cargo de Mensajero I. Por Resolución No. 698 de 29 de noviembre de 2000, se le aceptó la renuncia al cargo de “Auxiliar 565, Grado 3 (E) y Auxiliar de Servicios Generales Código 605, Grado 02”, a partir del 30 de noviembre de 2000. Mediante Resolución No. 006 de 19 de enero de 2000 se le reconoció una pensión de jubilación efectiva a partir del 30 de noviembre de 2000. Por Resolución No. 030 de 19 de febrero de 2001 se ordenó el pago de la mesada pensional en cuantía de $1.894.878. El accionado no es acreedor de la anterior prestación, porque según lo dispuesto en el artículo 10 de la Convención Colectiva de Trabajo 19921993, se le reconoció cuando contaba con 40 años de edad y en un monto del 97.32%, es decir, sin tener en cuenta los requisitos de edad y monto de

la pensión establecidos en la ley, 60 años de edad y 75% del salario promedio devengado en el último año. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 4, 123 y 150 numeral 19 literal e); Leyes 11 de 1986, artículo 42; 4 de 1992, artículos 10 y 12; Decretos 3135 de 1968, artículo 5; 1421 de 1991, artículos 125 y 129; 314 de 1994; 1133 de 1994, artículos 1 y 2; 1158 de 1994 y Código Sustantivo del Trabajo, artículo 416. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Curador Ad Litem designado, en representación del demandado (fl. 155) manifestó que no le consta ninguno de los hechos por lo que se atendrá a lo probado dentro del proceso. Propuso “las excepciones genéricas”. Sustentó su defensa en el concepto proferido por el Consejo de Estado según el cual los Acuerdos o Convenios proferidos por la Universidad son inaplicables pero la misma sólo tiene efectos hacía el futuro. Y “si es posible la aplicación de la analogía” debe atenderse la norma más favorable al demandado para “mantener en firme la Resolución”. LA SENTENCIA El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (fls. 326 a 354). Luego de citar los artículos 76 de la Constitución de 1886 y 150 numeral 19 de la Constitución de 1991, junto con las Leyes 4 y 30 de 1992 y 489 de 1998,

concluyó que los Consejos Directivos de las Universidades no están facultados para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos pues ello conlleva la vulneración y transgresión de la Carta Magna. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Constitución Política, concordado con el artículo 416 del C.S.T., se prohíbe a los sindicatos de empleados públicos celebrar Convenciones Colectivas. El régimen prestacional dispuesto por los entes Universitarios sólo se respeta en los casos en que los empleados públicos consolidaron su situación jurídica antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como lo dispone el artículo 146 ibidem, norma que no es aplicable al demandado porque al “1º de abril de 1994” no había adquirido el status pensional. El accionado adquirió el status de pensionado en el año 2000 y no es beneficiario del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que al “1º de abril de 1994” no contaba con más de 40 años de edad o con 15 años de servicios cotizados al momento de su entrada en vigencia, así las cosas, el régimen aplicable a su caso es el establecido en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, que fijó como requisitos para el reconocimiento pensional la edad de 60 años y 1000 semanas cotizadas. El demandado no acreditaba dichos requisitos a la fecha de expedición del acto demandado, por lo tanto la pensión de jubilación que le fue reconocida por la Universidad Distrital no puede permanecer vigente. Como no está demostrado que el demandado hubiere actuado de mala fe,

sino que la Universidad incurrió en aplicación indebida de las normas, no existe merito para ordenar la devolución de lo pagado (artículo 136 inciso 2 del C.C.A.). LOS RECURSOS Las partes interpusieron recurso de apelación contra el anterior proveído. El apoderado de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas (fl. 356) apeló la decisión únicamente respecto de la negativa de reintegrar las sumas canceladas por concepto de mesadas pensionales con su respectiva corrección monetaria, en consideración a que la no devolución constituye un perjuicio económico que afecta el patrimonio del Estado. El demandado, en apelación adhesiva (fl. 367), sostuvo que los actos demandados se ajustan en todo al ordenamiento constitucional y legal, se presumen legales y pueden calificarse como derechos adquiridos ya que el Acuerdo 006 de 1992, anulado por esta Corporación mediante fallo de 19 de abril de 2007, produce efectos jurídicos hacia el futuro. El Acuerdo 006 de 1992, fue saneado por varios Decretos en los que el Gobierno Nacional dispuso que los empleados de las universidades continuarían rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que se les reconocía y pagaba, es decir, que avaló, acogió y adoptó como legislación permanente lo allí dispuesto. Para solucionar el asunto litigioso debe darse aplicación a los principios de favorabilidad y confianza legitima porque el Acuerdo en que se fundó el reconocimiento fue declarado nulo a partir del 17 de abril de 2007 (sic). CONCEPTO FISCAL El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación, rindió concepto

visible de folios 415 a 422. Solicitó confirmar la sentencia. La pensión de jubilación reconocida en casos como el objeto de estudio, debe liquidarse de acuerdo con los factores salariales devengados por el beneficiario y en cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley respecto a la edad y tiempo de servicio porque al empleado público no le es aplicable la Convención Colectiva. Como al “1º de abril de 1994”, el demandado no tenia 40 años de edad o 15 años de servicio, no es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pero si del régimen general consagrado en su artículo 33, en consecuencia, debe esperar a cumplir los 62 años de edad para impetrar el reconocimiento pensional. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES Problema jurídico Consiste en determinar si las Resoluciones por medio de las cuales la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor del señor Néstor Julio Galvis Cañón en aplicación del Acuerdo 006 de 1992 se ajustan o no a la legalidad. Actos demandados

1. Resolución No. 006 de 19 de enero de 2001, expedida por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante la cual reconoció una pensión de jubilación al señor Néstor Julio Galvis, a partir del 30 de noviembre de 2000, por reunir los requisitos dispuestos en la Convención Colectiva de Trabajo 1992-1993 (fl.10).

2. Resolución No. 030 de 19 de febrero de 2001, expedida por el Director

Administrativo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante la cual ordenó el pago de una mesada pensional a favor del señor Néstor Julio Galvis, en cuantía equivalente al 97.32% del salario, 1.894.878 (fl. 12). De lo probado en el proceso Según copia de la cédula de ciudadanía, el demandado nació el 4 de abril de 1960 (fl. 181). A folio 122 del cuaderno de pruebas, obra copia del estudio de status pensional realizado por la Jefe de División de Recursos Humanos y el Analista, según el cual el demandado prestó sus servicios en las siguientes entidades:

“TIEMPO DE SERVICIOS AÑOS MESES

DIAS UNIVERSIDAD DISTRITAL Ingreso 17-02-1981 19 07 13

Corte 30-09-2000 LICENCIA NO REMUNERADA Res. 876/87 (60 días) Res 1554/87 (10 días) Res 011/88 (3 días) y Res. 171/91 (90 días) 05 13 I.S.S. (55.857 Semanas) 01 01 01

TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS 20 03

01”. El demandado se vinculó a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas mediante la Resolución No. 99 de 1 de enero de 1981 y se retiró por renuncia aceptada a partir del 29 de noviembre de 2000 (fls. 3 y 9).

ANÁLISIS DE LA SALA

Naturaleza Jurídica de la Universidad Francisco José de Caldas y Autonomía Universitaria La Universidad Distrital Francisco José de Caldas es una institución estatal

de educación superior del orden Distrital, creada por Acuerdo No. 10 de 5 de febrero de 1948, expedido por el Concejo de Bogotá (fl. 65) El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria que se traduce en comportamientos administrativos de gestión tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y directivas, su tenor literal es el siguiente: “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitara mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.”. Esta autonomía significa que la institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le permite al reconocerle la calidad de Universidad. La llamada autonomía universitaria debe entenderse como la capacidad de disponer conforme a la misma Constitución y a la Ley, de un margen de manejo y organización que le permita al ente universitario dirigir sus destinos con arreglo a sus propios objetivos, pero siempre bajo la dirección del Estado. Por mandato expreso del artículo 62 de la Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, la ley debía determinar las condiciones de jubilación y, en general, todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán determinar otras condiciones sino dentro de las normas que expida el Congreso para regular

las condiciones de acceso al servicio público y de jubilación, retiro o despido. El artículo 150, numeral 19, ordinal e) de la Constitución Política de 1991, dispone: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ...19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: ... e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. ...”. Para el caso en estudio queda claro que la autonomía universitaria no incluye la facultad de reglamentar el régimen pensional de sus empleados dado que tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de la Constitución Política, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como Ordenanzas, Acuerdos Municipales, Resoluciones o Acuerdos de Establecimientos Públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia. Régimen pensional establecido en la Convención Colectiva celebrada entre las Universidad Distrital y el Sindicato “SINTRA U.D.” La Convención Colectiva celebrada entre la Universidad Distrital y el Sindicato para 1992 y 1993 establece un régimen pensional especial para los empleados vinculados a la Universidad que reúnan los siguientes requisitos: “Artículo 10. Precisión Régimen Pensional: El artículo séptimo (7º) y sus parágrafos de la Convención Colectiva de 1974 y el artículo décimo tercero (13º) y su parágrafo de la Convención

Colectiva de 1989, quedaran así; La Universidad Distrital, jubilara a todo el personal de tiempo completo, vinculado laboralmente a la institución, al cumplir (20) años de servicios computables para tal fin, sin tener en cuenta la edad del trabajador, si como mínimo ha servido diez (10) años de tiempo completo en la Universidad Distrital. Las cuantías serán las siguientes: a) El cien por ciento (100%) del salario promedio devengado en el último año, para el personal que haya servido veinte (20) o más años a la Universidad Distrital. b) El ochenta por ciento (80%) del salario promedio devengado en el último año, para el personal que haya servido un mínimo de quince (15) años, continuos o discontinuos de tiempo completo en la Universidad Distrital y completen veinte (20) años de servicio con entidades del estado y mÁs del ochenta por ciento (80%) en forma proporcional a quienes tengan más de quince (15) años hasta completar el porcentaje correspondiente a cien por ciento (100%) para los veinte (20) años. c) El setenta por ciento (70%) del salario promedio devengado en el último año, para el personal que haya servido entre diez (10) años y menos de quince (15) en la Universidad Distrital y complete veinte (20) años de servicio computable con entidades del Estado. Este régimen pensional comienza a regir a partir de la fecha de la firma de la presente Convención Colectiva y no modifica el derecho de quienes hayan solicitado su jubilación bajo el régimen pensional contemplado en el artículo séptimo (7º) y sus parágrafos de la Convención Colectiva de Trabajo de 1989 y su

parágrafo. …” Normatividad legal aplicable en materia pensional La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones, en el artículo 11, modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003, determina su campo de aplicación con el siguiente tenor literal: “El Sistema General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una Pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general. Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes.”. De otro lado el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa: “Art. 36. Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio

o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. ...”. De acuerdo con las anteriores preceptivas las personas que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones tuvieran 15 años de servicio cotizados, o 35 años de edad si es mujer o 40 años de edad si es hombre tendrán derecho a que se les reconozca la pensión teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicio cotizado y monto de la pensión consagrados en el régimen anterior al que se encontraban afiliados al 30 de junio de 1995, fecha en que entró a regir el sistema de pensiones en el Distrito Capital. La Ley 33 de 1985 reguló el régimen prestacional de todos los empleados oficiales antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Por mandato del artículo 1 no solo se equiparó la edad de la mujer con la del varón para efectos de jubilación en 55 años, sino que estableció la regla para la pensión de los empleados oficiales de todos los niveles y se consagraron unas excepciones, con el siguiente tenor literal: “El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco

(55) años, tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”. No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo, las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. Parágrafo 2º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley. Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55) si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro.” De lo anterior se concluye que la Universidad Distrital estaba en la obligación de sujetarse a la normatividad que regula el régimen pensional de los empleados oficiales y no acudir a normas expedidas por esa misma entidad

para reconocer pensiones que desbordan los límites legales y menos aplicar Convenciones Colectivas que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 416 del C.S.T., en concordancia con el Convenio de la OIT No. 151 de 1978, no pueden beneficiar a los empleados públicos. Pensión de Jubilación del Demandado Procede la Sala a establecer el sistema pensional aplicable al demandado, determinando si es beneficiario o no de un régimen de transición. El Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante Resolución No. 006 de 19 de enero de 2001, reconoció una pensión de jubilación al señor Néstor Julio Galvis, a partir del 30 de noviembre de 2000, por contar con más de 20 años de servicio, requisito establecido en la Convención Colectiva de Trabajo 1992-1993 (fl.10). El Director Administrativo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante Resolución No. 030 de 19 de febrero de 2001, ordenó el pago de una mesada pensional a favor del señor Néstor Julio Galvis, en cuantía equivalente al 97.32% del salario, 1.894.878 (fl. 12) A la fecha del reconocimiento pensional, 30 de noviembre de 2000 el demandado contaba con 40 años de edad pues nació el 4 de abril de 1960 (fl. 181). Como el demandado al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 en el Distrito, 30 de junio de 1995 (artículo 151 Ibidem), contaba con 35 años de edad y 14 años, 4 meses y 13 días de servicio, no es beneficiario del

régimen de transición previsto en el artículo 36 que le permitía pensionarse con el régimen anterior contemplado en la Ley 33 de 1985. En ese orden de ideas, se concluye que el demandado no posee un régimen pensional distinto al contemplado en el sistema general de pensiones, artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, razón por el cual, no era posible que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas le reconociera el derecho pensional, hasta que cumpliera con el lleno de los requisitos previstos por la norma en comento. Devolución de lo pagado La entidad demandante, en su impugnación insiste en la devolución de las sumas pagadas de más, empero, la Sala no ordenará la devolución de lo pagado por concepto de mesadas pensionales y primas de servicio y navidad, porque éstas se reconocieron con fundamento en normas expedidas por la misma Universidad sin que pueda imputarse al demandado culpa alguna en la expedición del acto o mala fe al recibir lo pagado en exceso. En este orden de ideas, el proveído impugnado que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda será confirmado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA Confírmase la sentencia de 1 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la Universidad Distrital Francisco

José de Caldas contra Néstor Julio Galvis Cañón.

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ