CE-25000-23-25-000-2003-06446-01(4700-05)

TRIBUNAL MEDICO LABORAL DE REVISION MILITAR Y DE POLICIA – Modificación de decisión de la junta médica laboral. Procedencia A su vez, el artículo 25 ibídem determina la procedibilidad de convocatoria a Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía como última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico Laborales quienes podrán, aclarar, ratificar, modificar, o revocar. También conocerá de las modificaciones que pudieren registrarse en las lesiones o afecciones ya calificadas por una Junta Médico Laboral cuando la persona haya continuado en servicio activo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 0094 DE 1984 – ARTICULO 23 / DECRETO 0094

DE 1984 – ARTICULO 25 / DECRETO0094 DE 1984 – ARTCIULO 26

PARAGRAFO REVOCACION DE LA INDEMNIZACION POR PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL – Procedencia frente a la disminución del porcentaje de pérdida / PERDIDA DE FUERZA DE EJECUTORIA – Indemnización por pérdida de la capacidad laboral. Disminución del porcentaje de pérdida. Efecto El hecho anterior evidencia que si bien es cierto el actor desistió de la convocatoria del Tribunal Médico, también lo es que asistió a éste dos meses después para la valoración médica, es decir que demostró su interés de continuar el trámite y no provocó la consecuencia de que trata el artículo 28 del Decreto 0094 de 1989 según el cual “Si la convocatoria se hace a solicitud del interesado y éste o su apoderado dejan de concurrir sin causa justificada al lugar y en la fecha

y hora señalados en la correspondiente citación, el reclamante perderá la oportunidad a solicitar nueva convocatoria.” Al cambiar la decisión que sustentó el pago de la indemnización por disminuir el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral la entidad demandada podía solicitar la devolución de lo pagado por ese concepto por desaparecer el hecho en el que se sustentó. En este orden de ideas, la entidad demandada no estaba en la obligación de proferir un acto administrativo que revocara la decisión de reconocimiento y pago de la indemnización o acudir a una acción de lesividad para demandarlo pues el mismo perdió su fuerza ejecutoria al desaparecer su fundamento de hecho.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

60

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil diez (2010).

Radicación número: 25000-23-25-000-2003-06446-01(4700-05)

Actor: CARLOS EDUARDO GUARIN AGUDELO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - EJERCITO NACIONAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 21 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda incoada por CARLOS EDUARDO GUARIN

AGUDELO contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Comandante del Ejército Nacional. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 22868 de 28 de octubre de 2002, proferida por el Jefe de Desarrollo Humano del Ejército Nacional, que declaró deudor del Estado al actor y 25170 de 27 de enero de 2003, que confirmó la decisión anterior. A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar la suspensión definitiva del cobro de la deuda, devolverle la suma de $33.642.318, junto con los intereses corrientes y moratorios y la indexación, contados desde la fecha en que fue obligado al pago hasta cuando le fue descontada de los valores reconocidos por concepto de indemnización. Como pretensión subsidiaria solicitó que el restablecimiento del derecho incluya la nulidad del Acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía No. 1791-1819 de 29 de marzo de 2001 por falta de competencia para revisar la decisión de la Junta Médico Laboral y del Oficio No. 096 MDJCC-930 de 17 de enero de 2003, proferido por la Juez de Jurisdicción Coactiva del Ministerio de Defensa que le infirmó al actor su condición de deudor del Tesoro Nacional. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El Teniente Coronel Carlos Eduardo Guarín laboró para el Ejército Nacional por más de 20 años siendo retirado del servicio activo a través del Decreto No. 1587 de 17 de agosto de 2000.

Luego de realizar los trámites necesarios para el examen de retiro, se convocó a Junta Médica Laboral el 11 de septiembre de 2000 que, a través de Acta No. 1918, determinó una pérdida de la capacidad laboral del 38%, teniendo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 094 de 1989. Inconforme con la decisión y dentro del término legal solicitó convocatoria a Tribunal Médico Laboral de Revisión pero “sin el cumplimiento de los requisitos legales”. El 15 de noviembre de 2000 y previendo que la solicitud sería devuelta por no cumplir los requisitos exigidos por la ley, renunció a la convocatoria declarando estar de acuerdo con la decisión de la Junta. El Jefe de Desarrollo Humano del Ejército Nacional, a través de la Resolución No. 01781 de 13 de febrero de 2001, reconoció a favor del actor la indemnización por disminución de la capacidad laboral en cuantía de $24.513.895. La suma anterior fue reajustada por medio de las Resoluciones Nos. 05325 de 15 de mayo y 11784 de 24 de julio de 2001, para un total de $33.642.318. Pese a que el actor renunció al trámite de convocatoria de Tribunal Médico, éste fue realizado. La revocatoria de la decisión de los numerales B y C del acta de la Junta Médica provocó que el Jefe de Desarrollo Humano lo declarara deudor por las sumas reconocidas por concepto de indemnización con base en el dictamen de la Junta. Desde el momento en que el actor renunció a la convocatoria de Tribunal éste perdió su competencia para revisar la decisión quedando en firme la proferida por

la Junta Médica. Ante el constreñimiento ejercido por la Juez de Jurisdicción Coactiva de la Oficina Jurídica del Ministerio de Defensa Nacional, el actor devolvió la suma recibida por concepto de indemnización el 7 de febrero de 2003. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 6, 29, 83 y 123; Decreto 094 de 1989, artículos 8, 21, 25 y 27; Decreto 1796 de 2000, artículo 21; Código Contencioso Administrativo, artículos 68, 69, 73 y 74; Código de Procedimiento Civil, artículo 488 y Decreto 1211 de 1990, artículo 166. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda (fls. 84 a 95). Respecto de la caducidad de la acción manifestó que si bien la demanda no se admitió en relación con el Acta del Tribunal Médico Laboral y del oficio de comunicación del mismo por “ser actos de trámite y encontrarse caducada la acción” sí se admitió respecto de las Resoluciones Nos. 22868 de 28 de octubre de 2002 y 25170 de 27 de enero de 2003, ésta última notificada el 14 de marzo de 2003. Si bien es cierto el actor renunció a la integración de Tribunal Médico por estar de acuerdo con el dictamen rendido por la Junta Médica, también lo es que el 17 de enero de 2001 acudió a dicho Tribunal solicitando la valoración de una hernia

diatal y esofagitis, por lo que no tiene razón al afirmar que nunca asistió. Tampoco es cierta la afirmación de que nunca fue notificado del resultado del Tribunal Médico porque tal diligencia se llevó a cabo por edicto fijado durante 30 días en el Hospital Militar desde el 13 de noviembre hasta el 13 de diciembre de 2001. Teniendo en cuenta la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, la situación planteada es meramente procedimental y es superada al encontrarse probado que al actor le fue otorgada una indemnización a la que no tenía derecho porque las lesiones encontradas no le alcanzan para dicho reconocimiento. No es del caso hablar de un derecho adquirido cuando la decisión de la Junta Médico Laboral, en la que se sustentó el reconocimiento de la prestación, podía ser modificada por el Tribunal de Revisión última instancia solicitada inicialmente por el actor. EL RECURSO El demandante interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído (fl. 105). Manifestó que el Tribunal desconoció el principio según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen pues dejó incólumes las resoluciones demandas que lo declaran deudor de la Nación sin derogar las que le reconocieron la indemnización por lo que es deber del Estado proceder a su pago. Respecto de la pretensión subsidiaria de declarar la nulidad del Acta del Tribunal Médico de Revisión Militar se limitó la sentencia a decir que había sido notificada por edicto pero no se pronunció sobre la falta de competencia por el desistimiento expreso que él había presentado. La entidad demandada declaró deudor del Estado al actor sin que previamente haya adelantado es acción de lesividad o por lo menos, así fuera ilegal y

arbitrario, hubiera revocado de oficio las resoluciones que le reconocieron y reajustaron la indemnización. CONCEPTO FISCAL El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto visible a folio 123. Solicitó revocar la sentencia y en su lugar declarar la nulidad de los actos demandados pero sin ordenar restablecimiento alguno porque si bien a través del acta del Tribunal se modificó el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, la Administración debió expedir un acto administrativo por medio del cual revocara la autorización de pago de la indemnización y no declararlo directamente deudor del Estado. Si bien es cierto el demandante tiene razón al manifestar que la convocatoria a Tribunal Médico no reunía los requisitos legales, tales omisiones quedaron convalidadas cuando él se presentó ante el Tribunal para su valoración y no manifestó nada al respecto. A pesar de ser procedente la nulidad de los actos demandados no lo es la pretensión de restitución de lo pagado por concepto de indemnización ya que se encuentra probado que el Tribunal Médico, al que asistió el demandante a pesar de su desistimiento, modificó el porcentaje de invalidez en el que se sustentó el pago de la indemnización. Como no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES Problema jurídico Debe la Sala determinar si se ajustan o no a la legalidad los actos por medio de los cuales el Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, declaró deudor de la Nación al señor Carlos Eduardo Guarín Agudelo por el valor de la indemnización que le reconoció por pérdida de la capacidad laboral.

Actos Acusados

1. Resolución No. 22868 de 28 de octubre de 2002, proferida por el Jefe de Desarrollo Humano de las Fuerzas Militares, que declaró al Teniente Coronel Carlos Eduardo Guarín Agudelo deudor del Estado por la suma de $33.642.318 reconocida a través de las Resoluciones Nos. 1781/01, 5325/01 y 11784/01 (fl. 3).

Argumentó que la indemnización por disminución de la capacidad se canceló “sin corresponder” porque con posterioridad a su reconocimiento el Tribunal Médico Laboral modificó las conclusiones de la Junta desminuyendo el porcentaje de 28.5% a 9.5%.

2. Resolución No. 25170 de 27 de enero de 2003, proferida por el Jefe de Desarrollo Humano de las Fuerzas Militares, Ejército Nacional, que desató el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior confirmándola en todas sus partes (fl. 4). Manifestó que esa entidad no tiene competencia para cuestionar el Acta del Tribunal Médico que modificó el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, toda vez que las decisiones que allí se adoptan son irrevocables.

De lo probado en el proceso A folio 9 del plenario obra el Acta No. 1918 de 11 de septiembre de 2000 proferida por la Junta Médica Laboral Militar, por medio de la cual rindió dictamen sobre la pérdida de la capacidad laboral del actor atendiendo los conceptos de los especialistas en gastroenterología, proctología y endocrinología, concluyendo lo siguiente:

“1° ULCERA DUODENAL. DEMOSTRADA POR ENDOSCOPIA 2°

ENFERMEDAD DIVERTICULAR LEVE DEL COLON IZQUIERDO

ASOCIADO A ENFERMEDAD HEMORROIDAL DE TRATAMIENTO CON

DIETA.

3° HIPERCOLESTEROLEMIA DE TRATAMIENTO CON DIETA

4° TIROIDES DISCRETAMENTE AUMENTADO DE TAMAÑO CON

FUNCIÓN NORMAL (EUTIROIDEO).”.

Determinó una incapacidad relativa y permanente, no apto para el servicio, ocurrida en la prestación del mismo pero no por su causa y razón, con una disminución de la capacidad laboral de 28.5% “JUNTA MEDICA LABORAL

ANTERIOR NO.1084/89 CON D.C.L. (9.5%) DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD

LABORAL ACUMULADA (38.%)”.

Por oficio de 11 de septiembre de 2000, el actor solicitó la convocatoria a Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar (fl.12), a la que renunció mediante oficio de 15 de noviembre de 2000 por estar de acuerdo con lo decidido (fl.13). Mediante Resolución No. 01781 de 13 de febrero de 2001 el Jefe de Desarrollo Humano de las Fuerzas Militares, Ejército Nacional, reconoció y ordenó el pago de una indemnización a favor del actor por disminución de la capacidad laboral equivalente al 28.5% dictaminada por la Junta Médico Laboral, por valor de $24.513.895 (fl.5). El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar, mediante Acta de 29 de marzo de 2001, modificó algunas conclusiones del acta proferida por la Junta Médico

Laboral del Ejército, teniendo en cuenta lo siguiente (fl. 14): “SITUACION ACTUAL El calificado se presenta solo el día 17-ENE-01, quien solicita se le valore hernia hiatal y esofagitis. Anexa tres folios. Los miembros del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía aplazan su decisión hasta obtener la HISTORIA CLINICA y concepto actualizado y definitivo de

GASTROENTEROLOGIA.

CONCLUSIONES

A. Diagnosticos definitivos 1° Ulcera duodenal sangrante, gastritis y hernia hiatal tratado médicamente sin secuelas valorables al momento de realizar el Tribunal Médico Laboral. 2° Enfermedad diverticular leve de colón izquierdo asociado a enfermedad hemorroidal de tratamiento con dieta. 3° Hipercolesterolemia de tratamiento con dieta. 4° Tiroides discretamente aumentado de tamaño con función normal

(Eutirodeo).

B. Calificación de la aptitud y de la capacidad laboral

NO AMERITA INCAPACIDAD-APTO

C. Disminución de la capacidad laboral ACTUAL : 0.0% TOTAL: 9.5% . De acuerdo a Junta Médico Laboral anterior.

…

NO HAY LUGAR A FIJAR INDICES DE LESION”.

La decisión del Tribunal le fue notificada al actor mediante edicto fijado en el Hospital Militar el 13 de noviembre de 2001 desfijado el 13 de diciembre del mismo año (fl.18). El valor de la indemnización reconocida con base en el dictamen de la Junta Médica, fue reajustado a través de la Resolución No. 05325 de 15 de mayo de 2001, teniendo en cuenta el reajuste salarial del año 2000 ordenado por la Corte

Constitucional en forma retroactiva, aumentando la cuantía en $2.262.636 (fl.6). Por Resolución No. 11784 de 24 de julio de 2001, la entidad demandada reliquidó la indemnización atendiendo la petición del actor en el sentido de incluir como factor salarial la prima de vuelo devengada que arrojó como mayor valor la suma de $6.865.787 (fl.7). Según certificación expedida el 10 de febrero de 2003, por la Juez de Jurisdicción Coactiva del Ministerio de Defensa Nacional, el señor Carlos Guarín canceló la suma de $33.642.318 que le adeudaba a esa entidad al haber sido declarado deudor del Tesoro Nacional (fl.23). Análisis de la Sala Para efectos de resolver el problema jurídico planteado la Sala procederá a verificar en primer lugar, las causales de convocatoria de la Junta Médica y del Tribunal de Revisión, para determinar si éste último tenía competencia para modificar el dictamen que sustentó el pago de la indemnización que es objeto de los actos demandados. El Decreto 0094 de 1989, “por el cual se reforma el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las Escuelas de Formación y Personal Civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional”, en su artículo 23 dispone las causales de convocatoria de Junta Médico Laboral así: “Cuando en la práctica de un examen físico se encuentre en una persona lesiones o afecciones que ocasionen disminución de su

capacidad laboral , los servicios de sanidad de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional deben determinar mediante Junta MédicoLaboral el índice de disminución de la capacidad laboral y la capacidad sicofísica para el servicio.”. A su vez, el artículo 25 ibidem determina la procedibilidad de convocatoria a Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía como última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico Laborales quienes podrán, aclarar, ratificar, modificar, o revocar. También conocerá de las modificaciones que pudieren registrarse en las lesiones o afecciones ya calificadas por una Junta Médico Laboral cuando la persona haya continuado en servicio activo. El artículo 26, parágrafo 1, del Decreto en mención establece los requisitos que debe reunir la solicitud a convocatoria del Tribunal Médico de Revisión con el siguiente tenor literal: “La convocatoria del Tribunal Médico se hace por orden del comandante General de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía Nacional o Secretario General del Ministerio de Defensa, según el caso, a solicitud escrita por el interesado o de la respectiva Dirección de Sanidad. Parágrafo 1. La solicitud para la convocatoria del Tribunal Médico deberá contener: a) Lo que se pretende b) Los hechos u omisiones que sirven de fundamento para la petición. c) La relación de pruebas que el solicitante pretenda hacer valer. d) Dirección de la residencia del peticionario. Parágrafo 2º. - No se dará trámite a las solicitudes que no reúnan los requisitos anteriores, las que serán devueltas a los interesados dentro de

los diez (10) días siguientes a su recibo, quienes podrán volver a presentarlas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 29 del presente Decreto. El artículo 28 ibidem dispone: “Asistencia. El interesado debe hacerse presente en el Tribunal personalmente o por medio de apoderado, pudiendo en uno u otro caso contar con la asistencia de un médico especialista para que exponga los aspectos técnico - científicos de su argumentación. Cuando el Tribunal se convoque a solicitud de la respectiva Jefatura de Sanidad y el interesado o su apoderado no acuden, el Tribunal le asignará un apoderado de oficio. Si la convocatoria se hace a solicitud del interesado y éste o su apoderado dejan de concurrir sin causa justificada al lugar y en la fecha y hora señalados en la correspondiente citación, el reclamante perderá la oportunidad a solicitar nueva convocatoria.”. Teniendo en cuenta la normatividad en cita y las pruebas allegadas al proceso, observa la Sala que al demandante se le practicó Junta Médica de Revisión Militar el 11 de septiembre de 2000 teniendo en cuenta los conceptos de los especialistas que lo trataban, sin informe administrativo, fijándole una pérdida de la capacidad laboral del 28.5%, adicional a la dictaminada en Juntas anteriores. Mediante oficio fechada el mismo día del Acta de la Junta, 11 de septiembre de 2000, el actor pidió convocatoria a Tribunal Médico de Revisión Militar, “con el propósito de definir mi situación médica, de acuerdo a lo informado por la Junta Médica” (fl. 12).

En este sentido, la petición de convocatoria reunía los requisitos exigidos en el artículo 26 del Decreto 094 de 1984 pues indicó la razón de la petición y la dirección de residencia sin que sea procedente alegar con posterioridad que la solicitud que el mismo demandante presentó no se ajustaba a la ley. Con relación a la renuncia expresa que hizo de la solicitud de convocatoria observa la Sala que efectivamente el 15 de noviembre de 2000 el demandante declaró estar de acuerdo con la decisión de la Junta Médica sin embargo, el 17 de enero de 2001, es decir, dos meses después, se presentó ante el Tribunal Médico para la valoración de una hernia hiatal y esofagitis que requirieron conceptos actualizados del especialista en Gastroenterología (fl.16). El hecho anterior evidencia que si bien es cierto el actor desistió de la convocatoria del Tribunal Médico, también lo es que asistió a éste dos meses después para la valoración médica, es decir que demostró su interés de continuar el trámite y no provocó la consecuencia de que trata el artículo 28 del Decreto 0094 de 1989 según el cual “Si la convocatoria se hace a solicitud del interesado y éste o su apoderado dejan de concurrir sin causa justificada al lugar y en la fecha y hora señalados en la correspondiente citación, el reclamante perderá la oportunidad a solicitar nueva convocatoria.”. En este orden de ideas, el Tribunal de Revisión no perdió la competencia para revisar la decisión de la Junta Médica Laboral que podía aclarar, ratificar, modificar o revocar, como efectivamente ocurrió, pues cambió el porcentaje de

pérdida de la capacidad laboral del 28.5% al 9.5%. Al cambiar la decisión que sustentó el pago de la indemnización por disminuir el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral la entidad demandada podía solicitar la devolución de lo pagado por ese concepto por desaparecer el hecho en el que se sustentó. En relación con las causales de pérdida de fuerza ejecutoria, el artículo 66 del C.C.A., determina lo siguiente: Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan su vigencia.

En este orden de ideas, la entidad demandada no estaba en la obligación de proferir un acto administrativo que revocara la decisión de reconocimiento y pago de la indemnización o acudir a una acción de lesividad para demandarlo pues el mismo perdió su fuerza ejecutoria al desaparecer su fundamento de hecho. No es cierta la afirmación del actor en el sentido de que el A quo no se pronunció respecto de la petición subsidiaria de nulidad del Acta del Tribunal porque la misma fue rechazada desde el auto admisorio de la demanda por caducidad de la acción dado que el Acta fue notificada por edicto desfijado el 13 de diciembre de

2001 y la acción fue interpuesta el 11 de julio de 2003 (fl.46), razón que fue reiterada en el fallo. Respecto de la petición hecha por el Procurador Delegado en el sentido de revocar la sentencia y acceder a la nulidad de las resoluciones sin restablecimiento del derecho dirá la Sala que la misma no es procedente porque, como ya se indicó, los actos administrativos que reconocieron la indemnización perdieron su fuerza ejecutora al desaparecer su fundamento de hecho. En estas condiciones el fallo apelado que negó las súplicas de la demanda deberá ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA Confírmase la sentencia de 21 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probada la excepción de caducidad y negó las súplicas de la demanda incoada por CARLOS EDUARDO GUARIN AGUDELO contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Comandante del Ejército Nacional. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMIREZ DE PAEZ