CE-25000-23-25-000-2003-1014-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO GENERAL - Aplicación. No derogó norma que regula acción de cumplimiento especial. Marco legal / ACCION DE CUMPLIMIENTO ESPECIAL - Aplicación. Asuntos que regula. Marco legal / INTERPRETACION DE LA LEY - Reglas. Normas que contienen disposiciones jurídicas diferentes / JURISDICCION ORDINARIA - Asuntos de que conoce en virtud de la norma que consagra la acción de cumplimiento especial / NULIDAD PROCESAL - Aplicación. Falta de jurisdicción. Incompetencia de la jurisdicción para tramitar acción de cumplimiento especial De lo expuesto surge una pregunta obvia: ¿la Ley 393 de 1997 derogó lo dispuesto en la Ley 388 de ese mismo año?. Dicho de otro modo: ¿la ley que regula de manera general la acción de cumplimiento derogó la especial prevista para exigir la ejecución de las normas relacionadas con la aplicación de los instrumentos previstos en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997. En tal contexto, la interpretación de normas que contienen disposiciones jurídicas diferentes no solamente debe tener en cuenta el momento en el que se expiden –si es anterior o posteriorsino también el contenido sustancial de aquellas –si es general o especial-. Así las cosas, se tiene que la acción de cumplimiento regulada por la Ley 393 de 1997 como mecanismo procesal “para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”, es una norma general que se aplica en todos los casos no regulados expresa y específicamente por el legislador. Por su parte, la acción de cumplimiento a que hace referencia la Ley 388 de 1997 es una norma especial que se limita a

desarrollar un procedimiento “para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley”, por lo que se agota en ese contenido normativo. En este orden de ideas, ante la existencia de una norma general que regula la acción de cumplimiento y otra especial que se refiere a esa acción, pero con un objetivo preciso que no contradice la regla general sino que, precisamente, se convierte en una excepción a aquella, se concluye que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 no fue derogado y, por el contrario, se encuentra produciendo efectos jurídicos, por lo que debe aplicarse. Por lo expuesto, la Sala concluye que la jurisdicción competente para tramitar la demanda objeto de estudio es la ordinaria y no la contencioso administrativa, por cuanto, al tenor de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la competencia está asignada a los jueces civiles del circuito. En consecuencia, de conformidad con lo señalado en el artículo 140, numeral 1º, del Código de Procedimiento Civil, el proceso es nulo “cuando corresponde a distinta jurisdicción”, por lo que la Sala, por falta de jurisdicción, declarará la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto del 13 de noviembre de 2003. De igual forma, en aplicación del principio de celeridad, se dispondrá remitir el expediente a los juzgados civiles del circuito de Armenia (reparto), para lo de su competencia.

NOTA DE RELATORIA: Auto 1050 de 20 de noviembre de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-25-000-2003-1014-01(ACU)

Actor: MARIA JUVENCILLA BERRIO DE LOZANO Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Procede la Sala a declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del auto del 13 de noviembre de 2003 y a remitir el expediente a la autoridad competente para resolver la demanda presentada por la señora Maria Juvencilla Berrio de Lozano, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES Se ejerció la acción de cumplimiento contra el Municipio de Armenia con el objeto de que se ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 58, inciso 4º, de la Constitución, 59, 61, 62 y 63 de la Ley 388 de 1997. Como consecuencia de lo anterior pide que se ordene a esa entidad territorial que inicie el proceso de enajenación voluntaria o de expropiación por vía administrativa, “a fin de legalizarse el traspaso del dominio sobre el bien inmueble del que fue privada mi mandante en forma arbitraria e injusta”.

En apoyo de esas pretensiones, el demandante manifestó que es propietaria de un lote de terreno localizado en la ciudad de Armenia, el cual, por disposición de la Curaduría Urbana número uno de esa ciudad, fue objeto de “recorte” de 2.60

metros desde el paramento de la carrera 20 y 6.40 metros de frente sobre esa misma vía, para la ampliación de la carrera 20. Así, para ese efecto, la administración local ordenó el cerramiento del lote sin que mediara consentimiento de la propietaria. Por esa razón, la demandante le propuso al Alcalde buscar “fórmulas de negociación para legalizar la transferencia del dominio del lote”, pero esa autoridad respondió que para el proyecto de ampliación de la carrera 20 no existía disponibilidad presupuestal. Finalmente, la señora Berrio de Lozano afirmó que la Alcaldía le cobró $1.195.663 por concepto de impuesto predial, por lo que le propuso suscribir un acuerdo de pago para cancelar ese valor en un término máximo de 6 meses. Pero, como ella cuenta con “escasos recursos económicos, rechazó cualquier propuesta de acuerdo de pago por el cerramiento, hasta tanto la accionada le comprara el lote o le reconociera una indemnización en caso de expropiación” Por su parte, la Alcaldía de Armenia guardó silencio. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2003, resolvió ordenar al Municipio de Armenia, “para que en un término no superior a dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicie el trámite para la expropiación por vía administrativa, en razón de la afectación del bien inmueble, sobre el cual la actora es titular de derechos reales, de conformidad con la parte motiva de esta providencia”. Antes de estudiar el problema de fondo, el Tribunal advirtió que es competente

para conocer de la demanda formulada, mediante apoderado, por la señora Berrio de Lozano porque, a pesar de que si bien es cierto la Ley 388 de 1997 consagró un procedimiento especial ante la jurisdicción ordinaria para el trámite de la acción de cumplimiento que pretende la observancia de esa ley y de la Ley 9ª de 1989, no lo es menos que esa norma fue derogada por la Ley 393 de 1997, la cual adscribió el conocimiento de todas las acciones de cumplimiento a la jurisdicción contencioso administrativa. En relación con este aspecto, reitera lo expuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en autos del 17 de marzo de 1998, expediente 19980314A y del 9 de julio de 1998, expediente 1998755. En cuanto al asunto de fondo, el Tribunal adujo que la Ley 9ª de 1989 estableció instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles urbanos y suburbanos, los cuales se encuentran vigentes y fueron ampliados por los artículos 32 y 122 de la Ley 388 de 1997. Efectivamente, de esas disposiciones se deduce que en aquellos casos en los que la administración decida afectar inmuebles de particulares para realizar obras públicas es indispensable que cuente previamente con apropiación presupuestal para indemnizar los perjuicios causados a quienes tengan derechos sobre el bien afectado. Así, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1420 de 1998, los perjuicios serán avaluados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de conformidad con el procedimiento que allí se dispone.

Así las cosas, el Tribunal concluyó que el Municipio de Armenia incumplió el deber jurídico de iniciar el trámite de expropiación por vía administrativa del bien de propiedad de la demandante, por cuanto lo afectó materialmente sin indemnizar los perjuicios causados. Finalmente, el Tribunal manifestó que “no se incurre en improcedibilidad de la acción, frente al cumplimiento de normas que establezcan gastos, por cuanto de conformidad con el artículo 122 de la Ley 388 de 1997, la entidad pública que impuso la afectación material, tenía que contar previamente con la apropiación presupuestal correspondiente para el pago de la compensación debida a su propietaria”. Mediante apoderada, el Municipio de Armenia impugnó la sentencia del Tribunal. Para ese efecto, manifestó que el cerramiento del predio de la demandante se efectuó en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Código de Urbanismo y después de adelantarse una actuación administrativa dirigida a obtener de ella el cuidado de su predio. En efecto, el descuido de los propietarios en el mantenimiento del inmueble convertía al sector en un foco de enfermedades, en basurero público y en “asilo de indigentes”. De otra parte, sostuvo que si bien es cierto el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Armenia establece una afectación vial sobre el predio de la demandante, no lo es menos que el cerramiento de aquel no obedece a ese hecho sino al acaecimiento de situaciones que ponen en riesgo la sanidad pública, por lo que se exige la intervención de la Alcaldía. De hecho, no sólo no es cierto que existan trabajos de ampliación de la carrera 20, sino que no se tiene

previsto la iniciación de esa obra en esta vigencia fiscal, “porque efectivamente no se destinarán recursos hasta tanto no sea aprobado por el Concejo Municipal el Plan de Desarrollo que direcciona las obras a realizar por la presente administración”. En tal virtud, el municipio no puede iniciar proceso de expropiación administrativa, en tanto que “no se tiene contemplado la ejecución del proyecto ni ha existido ocupación o afectación del predio por parte del Municipio de Armenia”.

II. CONSIDERACIONES Esta Sala conoce del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Armenia contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.

Falta de jurisdicción En virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este asunto por disposición de los artículos 30 de la Ley 393 de 1997 y 267 del Código Contencioso Administrativo, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla de oficio en la sentencia. Por tal motivo, la Sala analizará si la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de la demanda formulada para exigir el cumplimiento de los artículos 59, 61, 62 y 63 de la Ley 388 de 1997, en

ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 1997. El artículo 116 de la Ley 388 del 18 de julio de 1997, "por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones", reguló la acción de cumplimiento en los siguientes términos: “Procedimiento de la acción de cumplimiento. Toda persona, directamente o a través e un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley. La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo. Si su no aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse directamente contra el jefe o Director de la entidad pública a la que pertenezca el funcionario renuente. Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el siguiente trámite:

1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la

autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo. (. ..) ". Pocos días después, por medio de la Ley 393 del 29 de julio de 1997, el legislador reglamentó, de manera general, el artículo 87 de la Constitución y reguló el trámite y procedencia de la acción de cumplimiento. Ello muestra que, evidentemente, las Leyes 388 y 393 de 1997 diseñaron un mecanismo procesal para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. No obstante, la primera, diseñó una acción especial por su contenido y procedimiento, pues solamente se dirige a obtener la ejecución de normas referidas al tema que regula, esto es, pretende el cumplimiento de una ley o acto administrativo “relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989” y la Ley 388 de 1997. Mientras que la Ley 393 de 1997, precisamente, se caracteriza por señalar la procedencia de esta acción constitucional en relación con normas con fuerza material de ley o actos administrativos de naturaleza subjetiva o generales. De lo expuesto surge una pregunta obvia: ¿la Ley 393 de 1997 derogó lo dispuesto en la Ley 388 de ese mismo año?. Dicho de otro modo: ¿la ley que regula de manera general la acción de cumplimiento derogó la especial prevista para exigir la ejecución de las normas relacionadas con la aplicación de los instrumentos previstos en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997? Al tenor de lo dispuesto en los artículos 72 del Código Civil y 3º de la Ley 153 de 1887 la ley posterior prevalece sobre la ley anterior. Sin embargo, esa regla de

interpretación se aplica únicamente cuando el texto normativo posterior verse sobre la misma materia, la regule de manera íntegra y pugne con las disposiciones de la regulación legal anterior. De hecho, la simple regulación posterior no deja sin efectos jurídicos la norma anterior, puesto que solamente tiene efectos derogatorios aquella normativa que la reemplace. En tal contexto, la interpretación de normas que contienen disposiciones jurídicas diferentes no solamente debe tener en cuenta el momento en el que se expiden – si es anterior o posteriorsino también el contenido sustancial de aquellas –si es general o especial-. En efecto, si existe una norma general y otra especial, así está última sea anterior, pueden interpretarse de manera armónica y no se excluyen, pues la primera regulará condiciones y características aplicables en la mayoría de los casos y la segunda regirá las situaciones jurídicas y fácticas precisas que contiene. Así las cosas, se tiene que la acción de cumplimiento regulada por la Ley 393 de 1997 como mecanismo procesal “para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”, es una norma general que se aplica en todos los casos no regulados expresa y específicamente por el legislador. Por su parte, la acción de cumplimiento a que hace referencia la Ley 388 de 1997 es una norma especial que se limita a desarrollar un procedimiento “para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley”, por lo que se agota en ese contenido normativo. En este orden de ideas, ante la existencia de una norma general que regula la acción de cumplimiento y otra especial que se refiere a esa acción, pero con un

objetivo preciso que no contradice la regla general sino que, precisamente, se convierte en una excepción a aquella, se concluye que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 no fue derogado y, por el contrario, se encuentra produciendo efectos jurídicos, por lo que debe aplicarse1. No obstante lo anterior, es preciso advertir que la definición de competencias en relación con la aplicación del artículo 116, inciso 1º, de la Ley 388 de 1997, no es un asunto fácil sino, por el contrario, ha originado varios pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en diferentes sentidos, a saber: En el año de 1997, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sostuvo que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 no fue derogado ni 1 A esa misma conclusión llegaron las Secciones Primera, Cuarta y Quinta de esta Corporación, en los autos del 28 de mayo, 6 de julio y 3 de septiembre de 1998, respectivamente. modificado por la Ley 393 de ese año, por lo que las acciones de cumplimiento para exigir la observancia de normas relacionadas con las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, deben tramitarse ante los jueces civiles del circuito, bajo los parámetros señalados en la ley especial2. Con posterioridad, esa tesis fue modificada, porque se concluyó que la Ley 393 de 1997 derogó tácitamente la Ley 388 de 1997 y, por lo tanto, la acción de cumplimiento es solamente la regulada por la ley general. Así, como

acertadamente lo afirma el Tribunal, mediante auto del 19 de marzo de 1998, expediente 19980314A, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió un conflicto de competencias planteado entre las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, en el sentido de atribuir el conocimiento de una acción de cumplimiento instaurada para exigir la observancia de la Resolución número 03 del 4 de noviembre de 1992 proferida por la Junta Administradora Local de Puente Aranda para la recuperación del espacio público en esa localidad, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.3 Sin embargo, posteriormente, esa posición fue nuevamente modificada para asignar el conocimiento de esos asuntos a los jueces civiles del circuito. Para llegar a esa conclusión, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura utilizó la interpretación histórica y el sentido útil de las normas. Al respecto dijo: “Como la naturaleza del asunto delimita el factor objetivo de competencia, y esta clase de acción de cumplimiento, por la materia, su conocimiento le fue adscrito a los jueces civiles del circuito, no es válido desatender la expresa determinación que al respecto hizo el legislador, sobre todo cuando las normas de competencia son de orden público y de obligatoria observancia, recurriendo a una pretendida derogatoria tácita de la competencia atribuida a la jurisdicción ordinaria, so pretexto de la señalada en la Ley 393 de 1997 que reguló de manera general la Acción de Cumplimiento, pero no con el alcance de eliminar del ordenamiento jurídico los instrumentos judiciales ya existentes.

(...) se conoce el aporte doctrinario, pues no sería lógico derivar de la Acción de Cumplimiento regulada por la Ley 393 de 1997, la derogatoria de los medios cabalmente establecidos en otras disposiciones con el mismo propósito... Tampoco sería lógico que el legislador expidiera con escasos 11 días de intervalo, dos leyes, una especial y otra general, para luego sustraer la primera de sus efectos por la segunda, cuando de una parte, en ningún momento dijo en la Ley 2 Autos del 25 de febrero de 1997, expediente 20900101 A, del 13 y 22 de abril de 1997, expedientes 20000247 y 20000514, respectivamente. 3 En ese mismo sentido: auto del 24 de agosto de 2000. 393 de 1997 que derogaba alguna de las disposiciones contenidas en la 388 promulgada unos días atrás, y si su voluntad hubiera sido que las acciones de cumplimiento derivadas de la aplicación de la Ley 9 de 1989 se rigiera por la acción general reglamentada en la 393, pues sencillamente no habría establecido en una ley específica, en la 388, casi simultáneamente, el procedimiento y el juez natural para conocer de las mismas. (...) En consecuencia, existiendo para el cumplimiento de los actos y normas derivadas de la aplicación de la Ley 9ª de 1989, como es el caso, ley exactamente aplicable, la 388 de 1997, cuyo artículo 116 le adscribió la competencia para conocer de esas acciones a la jurisdicción ordinaria en cabeza de los Jueces Civiles del Circuito, la Sala habrá de dirimir el presente conflicto de conformidad con lo establecido en la misma”4

En otra oportunidad, esa Sala reiteró la posición adoptada en el sentido de dirimir un conflicto de jurisdicciones asignando competencia al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Manizales, en consideración con los siguientes argumentos: “No puede pues entenderse, que el surgimiento de la Ley 393 de 1997, derogó la competencia que acaba de transcribirse de la Ley 388 del mismo año, con arreglo a las siguientes consideraciones: 1.- Sí es cierto que la Ley 393/97 es una ley posterior, lo que no implica que necesariamente derogue las anteriores, pues este principio no es absoluto, como sí lo es el que la ley especial anterior rige sobre la general posterior, veamos: ‘Lex posterior generalis non derogat priori speciali y legi speciali per generalem non derogatur, son aforismos antiquísimos que enuncian el principio universal de derecho de que la ley general posterior no deroga la ley especial anterior y que complementa la conocida regla de prevalencia. De allí que la doctrina contenida en aquellas fórmulas jurídicas se pueda sintetizar así: la ley posterior deroga la ley anterior cuando ambas tienen la misma generalidad o la misma especialidad, pero la especial, aunque sea anterior a una general, subsiste en cuanto se refiere a la materia concreta regulada en ella, a menos que la segunda derogue expresamente la primera o que entre ellas exista incompatibilidad’5(subrayamos). Y es que no se remite a duda que el art. 87 de la C.P. y la Ley 393 de 1997, prevén la acción de cumplimiento de manera genérica, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, como lo señala aquel, o de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, como lo

prevé el art. 1º. de ésta. (...) 2.- La aparente falta de técnica legislativa por la también aparente contradicción entre las dos leyes en cuestión, expedidas con apenas once días de intervalo, no existe... 4 Auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 2001073801. 5 Consejo de Estado, sentencia del 30 de enero de 1968. 3.- En armonía con el planteamiento anterior y que resulta ser argumento definitivo, determinante, concluyente, es el CARACTER RESIDUAL de la acción de cumplimiento regulada en la Ley 393 de 1997...”6 Así, desde el año 2001, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha reiterado la tesis descrita en precedencia. Incluso, es la posición que esta Sala comparte, pues esa misma tesis fue adoptada por esta Sección en anterior oportunidad7. Por lo expuesto, la Sala concluye que la jurisdicción competente para tramitar la demanda objeto de estudio es la ordinaria y no la contencioso administrativa, por cuanto, al tenor de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la competencia está asignada a los jueces civiles del circuito. En consecuencia, de conformidad con lo señalado en el artículo 140, numeral 1º, del Código de Procedimiento Civil, el proceso es nulo “cuando corresponde a distinta jurisdicción”, por lo que la Sala, por falta de jurisdicción, declarará la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto del 13 de noviembre de 2003. De igual forma, en aplicación del principio de celeridad, se dispondrá remitir el

expediente a los juzgados civiles del circuito de Armenia (reparto), para lo de su competencia.

Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, RESUELVE: 1º Declárase la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 13 de noviembre de 2003, por falta de jurisdicción. 2º Remítase el expediente a los juzgados civiles del circuito de Armenia (reparto), para lo de su competencia. 3º Notifíquese esta decisión a las partes, en la forma prevista en el artículo 14 de la Ley 393 de 1997. 6 Auto del 18 de marzo de 2002, expediente 20010963 01/577C 7 Al respecto, auto del 20 de noviembre de 2003, expediente 1050

MARIA NOHEMI HERNANDEZ P. REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidenta

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General