CE-25000-23-25-000-2004-00265-02(AC)-2005

DESACATO - Definición; facultades del juez: naturaleza / FACULTADES DISCIPLINARIAS DEL JUEZ DE TUTELA - Naturaleza; justificación En relación con el desacato, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha aseverado: “El desacato consiste en incumplir cualquier orden proferida por el juez con base en las facultades que se le otorgan dentro del trámite de la acción de tutela y con ocasión de la misma (…) La facultad del juez de imponer la sanción por el incumplimiento de tal orden debe entenderse inmersa dentro del contexto de sus poderes disciplinarios, asimilables a los que le concede al juez civil el numeral 2 del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil. Sobre la naturaleza de dichos poderes, que se justifican por razones de interés público, expresó esta corporación, en el reciente fallo C-218 de 1996 lo siguiente: “El juez como máxima autoridad responsable del proceso, está en la obligación de garantizar el normal desarrollo del mismo, la realización de todos y cada uno de los derechos de quienes en él actúan y obviamente de la sociedad en general, pues su labor trasciende el interés particular. Para ello el legislador lo dota de una serie de instrumentos que posibilitan su labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen situaciones en las que predominan conflictos de intereses.” (Sala Plena, sentencia C243 de 1996).

DESACATO - Grado de consulta: fines / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Naturaleza, fines; no es un recurso; no tiene limitación por la

no reformatio in pejus Bajo esta perspectiva, la consulta en el desacato está instituida, no sólo para verificar la efectividad en la protección de los derechos que mediante el fallo se ampararon al tutelante, sino, además, para revisar que la sanción impuesta por el a quo sea justa, equitativa y adecuada al propósito dispuesto y concordante con la norma que la consagra. La decisión proferida como consecuencia de un incidente de desacato a un fallo de tutela es consultable, y en torno al ámbito del grado jurisdiccional de consulta, resulta procedente traer a colación la posición jurisprudencial asumida por la Corte Constitucional en sentencia T-766 de 1.998, oportunidad en la cual, acogiendo ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, aseveró: "Al tenor del artículo 31 de la Constitución, toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada salvo las excepciones que consagre la ley. La consulta es un grado de jurisdicción que procede sin necesidad de solicitud por ninguna de las partes comprometidas en el proceso y, en ese sentido, es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata. La consulta es una figura distinta de la apelación. Se surte obligatoriamente en los casos y con las características que defina la ley, sin contar con la voluntad de las partes. A diferencia de la apelación, no es un recurso. Por eso no hay apelante y, por ende, la competencia del juez de

segundo grado no depende de si una sola o ambas partes aspiran a la modificación de la sentencia proferida en primera instancia, de tal manera que goza de atribuciones suficientes para reformar y aún revocar el proveído que se somete a su conocimiento. De otro lado, en cuanto a la consulta ya establecida y regulada en un determinado ordenamiento legal, no tiene sentido que su procedencia se relacione con la "reformatio in pejus" ya que, según lo dicho, este nivel de decisión jurisdiccional no equivale al recurso de apelación y, por ende, no tiene lugar respecto de ella la garantía que específica y únicamente busca favorecer al apelante único". (destaca y subraya la Sala). Así las cosas, si tramitada la consulta no hay objeción del superior, la sanción queda en firme y contra las correspondientes providencias no procede recurso alguno.” ( Sentencia Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, T-766 de 9 de diciembre de 1998, actor: Santiago Ruiz Buitrago). DESACATO - Grado de consulta; examen integral por el superior; no opera prohibición de la no reformatio in pejus / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCION DE TUTELA - No opera la no reformatio in pejus; revisión integral por el superior El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no señala de manera específica el ámbito que tiene el superior jerárquico al conocer en grado de consulta una decisión de desacato de un fallo de tutela, pero para precisar el punto tiene en cuenta la Sala que si bien la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ha

establecido que el superior jerárquico puede hacer el examen integral de una providencia consultable, es decir que no opera en relación con dicho grado jurisdiccional el principio de la no reformatio in pejus: “La supletoriedad del instituto de la consulta ha de ser entendida en relación con los aspectos que no han sido objeto de apelación, y sin que la interposición del recurso comprometa la potestad del ad quem, derivada de la ley, de poder reformar sin limitación alguna la decisión consultada, aun en los aspectos impugnados y en perjuicio del procesado. “Totalmente equivocado resulta, por siguiente, impugnar un determinado aspecto de la decisión consultable, en el entendido de que así se impide su examen integral por la segunda instancia, o que de esta manera el procesado en cuyo nombre se apela queda amparado por el principio de la no reformatio in pejus.”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá, nueve (9) de junio de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-00265-02(AC)

Actor: JORGE ARTURO PUENTES LONDOÑO

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y OTROS Referencia: CONSULTA AUTO En virtud de lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la Sala procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia de febrero ocho (08) de dos mil cinco (2005), proferida por la Subsección “C” de la Sección

Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual resolvió sancionar con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos mensuales a la Doctora Mónica Alejandra Pachón Corregidora Suroccidental de Fusagasuga y a Juan Francisco Suárez Rodríguez Comandante de la Estación de Policía de Chinauta. ANTECEDENTES Jorge Arturo Puentes Londoño interpuso acción de tutela contra el Presidente de la República, la Fiscalía General de la Nación, el Fiscal 216, de la Unidad Segunda de Delitos contra la Administración Pública de Bogotá, la Fiscalía 73 de la Unidad de Delitos de Financieros de Bogotá, la Fiscalía Tercera Delegada ante los Jueces Penales de Fusagasuga, el Fiscal 11 Delegado de Fusagasuga, el Juez Quinto Civil del Circuito de Bogotá, el Juez 27 Civil del Circuito de Bogotá, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Alcaldía Mayor de Bogotá, con el fin de obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales a la vida, la protección privada, la intimidad, al debido proceso, y al trabajo. La solicitud fue negada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo de 8 de marzo de 2004, pero impugnada la providencia el Consejo de Estado la revocó resolviendo: “ REVÓCASE el fallo impugnado. En su lugar, AMPÁRASE el derecho fundamental a la tranquilidad y a la seguridad. ORDÉNASE: a) A la Estación de Policía de Chinauta que asegure la efectividad del ejercicio de los derechos inherentes a la propiedad, la paz y

la tranquilidad de JORGE ARTURO PUENTES LONDOÑO, realizando reportes permanentes al Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la ejecución de la orden aquí impartida. b) A la Corregidora Suroccidental de Fusagasugá que asegure la efectividad de las órdenes impartidas a la Estación de Policía de Chinauta, realizando reportes permanentes al Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la forma en que ello tiene cumplimiento. c) que las autoridades citadas anteriormente proporcionen a Jorge Arturo Puentes Londoño, la información sobre las medidas que se van a tomar para proteger los derechos que se citan en la parte motiva. Por Secretaría, envíese copia de esta decisión al Tribunal de origen y, dentro del término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que surta la eventual revisión. ” El accionante instauró ante el a quo un incidente de desacato, por considerar que el Comandante de la Estación de Policía de Chinauta y la Corregidora Suroccidental de Fusagasugá, no habían dado cumplimiento al fallo de tutela, solicitud que fue concedida mediante providencia del 8 de febrero de 2005, con la argumentación de que los accionados omitieron dar cumplimiento a la orden impartida en el literal c) de la sentencia de tutela, en el cual se ordenó dar información al accionante, señor Jorge Arturo Puentes Londoño, sobre las medias que se van a tomar para proteger los derechos a la propiedad, la paz y la tranquilidad. Dentro expediente se allegaron los siguientes memoriales:  Memorial presentado por Mónica Alejandra Pachón, Corregidora Suroccidental de Fusagasugá donde manifiesta su inconformidad con la sanción interpuesta

por el Tribunal en el incidente de desacato puesto que ha dado cumplimiento del fallo de tutela. Como prueba de su cumplimiento anexa documentos informativos enviados al accionante Jorge Arturo Puentes Londoño.  Memorial presentado por Juan Francisco Suárez Rodríguez, Comandante de la Estación de Policía de Chinauta, quien manifiesta su inconformidad con la sanción interpuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda , Subsección C, en el incidente de desacato, ya que según él no se tuvieron en cuenta que todas y cada una de las medias adoptadas para proteger los derechos del tutelante, las cuales fueron previamente comunicadas a este; prueba de ello es que el ciudadano Jorge Arturo Puentes Londoño asistió a las reuniones efectuadas con las diferentes autoridades en aras de buscar soluciones efectivas a la problemática planteada. Además, el ciudadano recibió la contestación de sendos oficios en los cuales se ponían en conocimiento todas y cada una de las medidas adoptadas las cuales fueron recibidas en forma personal.  Memorial presentado por el accionante Jorge Arturo Puentes Londoño donde manifiesta su inconformidad con la sanción interpuesta por el Tribunal de Cundinamarca en el incidente de desacato, ya que según él, la sentencia que profirió el Consejo de Estado no se ha cumplido en lo más mínimo, puesto que el informe que dice que se ha cumplido la sentencia del Consejo de Estado es completamente falso ya que los documentos y órdenes existentes son totalmente inocuos; agrega el accionante que las autoridades no han tomado las medidas suficientes para garantizarle la independencia de los servicios públicos y el acceso a sus propiedades, razones por las cuales se han seguido

vulnerando sus derechos fundamentales. CONSIDERACIONES DE LA SALA Analizado el asunto materia de consulta, advierte la Sala que la situación fáctica que motivó la solicitud de adelantar la actuación de desacato se traduce en el incumplimiento del literal c) de la sentencia de tutela proferida por esta Sala, mediante la cual se tuteló el derecho a la tranquilidad y a la seguridad. El Decreto 2591 de 1991 consagra en el Capítulo V, artículos 52 y 53, las sanciones que debe imponer el juez para hacer cumplir un fallo de tutela, previo el adelantamiento del incidente respectivo. En relación con el desacato, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha aseverado: “El desacato consiste en incumplir cualquier orden proferida por el juez con base en las facultades que se le otorgan dentro del trámite de la acción de tutela y con ocasión de la misma (…) La facultad del juez de imponer la sanción por el incumplimiento de tal orden debe entenderse inmersa dentro del contexto de sus poderes disciplinarios, asimilables a los que le concede al juez civil el numeral 2 del artículo 39 del Código de Procedimiento Civil Sobre la naturaleza de dichos poderes, que se justifican por razones de interés público, expresó esta corporación, en el reciente fallo C-218 de 1996 lo siguiente: “El juez como máxima autoridad responsable del proceso, está en la obligación de garantizar el normal desarrollo del mismo, la realización de todos y cada uno de los derechos de quienes en él actúan y obviamente de la sociedad en general, pues su labor trasciende el interés particular. Para ello el legislador lo dota de una serie de instrumentos que

posibilitan su labor, sin los cuales le sería difícil mantener el orden y la disciplina que son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen situaciones en las que predominan conflictos de intereses.” (Sala Plena, sentencia C243 de 1996) Así pues, encuentra la Sala que es de la mayor importancia en un Estado Social de Derecho garantizar el cumplimiento de las órdenes que surgen como mecanismo de protección a los derechos fundamentales. En el evento del desacato, la tarea del juez es sancionar al incumplido con el fin de corregir su actitud omisiva o su acción desobediente; es decir, proveer a la inmediata efectividad de la orden; de lo contrario, las decisiones proferidas por los jueces pasarían a constituir letra muerta, quedando su cumplimiento y, por consiguiente, el amparo concedido en vía de tutela, al arbitrio de autoridad o del particular destinatarios del fallo. Dentro de este análisis, resulta necesario precisar que el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 contiene las sanciones que corresponde imponer a quien incumple en fallo de tutela persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico

quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.” Bajo esta perspectiva, la consulta en el desacato está instituida, no sólo para verificar la efectividad en la protección de los derechos que mediante el fallo se ampararon al tutelante, sino, además, para revisar que la sanción impuesta por el a quo sea justa, equitativa y adecuada al propósito dispuesto y concordante con la norma que la consagra. La decisión proferida como consecuencia de un incidente de desacato a un fallo de tutela es consultable, y en torno al ámbito del grado jurisdiccional de consulta, resulta procedente traer a colación la posición jurisprudencial asumida por la Corte Constitucional en sentencia T-766 de 1.998, oportunidad en la cual, acogiendo ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, aseveró: "Al tenor del artículo 31 de la Constitución, toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada salvo las excepciones que consagre la ley. La consulta es un grado de jurisdicción que procede sin necesidad de solicitud por ninguna de las partes comprometidas en el proceso y, en ese sentido, es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata. La consulta es una figura distinta de la apelación. Se surte obligatoriamente en los casos y con las características que defina la ley, sin contar con la voluntad de las partes. A diferencia de la apelación, no es un recurso. Por eso no hay apelante y, por ende, la

competencia del juez de segundo grado no depende de si una sola o ambas partes aspiran a la modificación de la sentencia proferida en primera instancia, de tal manera que goza de atribuciones suficientes para reformar y aún revocar el proveído que se somete a su conocimiento. Pero, desde luego, habrá de tenerse en cuenta el motivo de la consulta, es decir, el interés que con ella se busca tutelar, a fin de establecer, dentro de las características propias que ofrece en las distintas jurisdicciones, hasta dónde podría llegar el juzgador en el momento de introducir cambios a la providencia en cuestión. (...) Por una parte, la Constitución Política no hace forzosa la consulta respecto de toda sentencia, como parece entenderlo el demandante, sino que estatuye su procedencia como regla general, dejando al legislador la facultad de determinar las decisiones en la cuales, por excepción, no cabe aquella. De otro lado, en cuanto a la consulta ya establecida y regulada en un determinado ordenamiento legal, no tiene sentido que su procedencia se relacione con la "reformatio in pejus" ya que, según lo dicho, este nivel de decisión jurisdiccional no equivale al recurso de apelación y, por ende, no tiene lugar respecto de ella la garantía que específica y únicamente busca favorecer al apelante único". (destaca y subraya la Sala) Así las cosas, si tramitada la consulta no hay objeción del superior, la sanción queda en firme y contra las correspondientes providencias no procede recurso alguno.” ( Sentencia Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, T-766 de 9 de diciembre de

1998, actor: Santiago Ruiz Buitrago). El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no señala de manera específica el ámbito que tiene el superior jerárquico al conocer en grado de consulta una decisión de desacato de un fallo de tutela, pero para precisar el punto tiene en cuenta la Sala que si bien la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ha establecido que el superior jerárquico puede hacer el examen integral de una providencia consultable, es decir que no opera en relación con dicho grado jurisdiccional el principio de la no reformatio in pejus: “Ya ha sido dicho, en doctrina reiterada, que este nivel de revisión opera por mandato legal, y que su operancia no puede depender de la voluntad de las partes, de suerte que baste la interposición del recurso de alzada para que el superior deba inhibirse de revisar los aspectos no atacados, quedando circunscrita su competencia funcional al examen de los que lo fueron. Admitirlo, sería entronizar un mecanismo de burla a la ley, y permitir que el interés general que fundamenta la consulta ceda paso al particular de los sujetos procesales.“…… “Frente a la normatividad actual, en que el recurso de apelación otorga competencia al superior para decidir únicamente sobre los aspectos impugnados, una consideración de esta índole pierde vigencia, no siendo posible postular que la consulta es subsidiaria de la apelación. “La supletoriedad del instituto de la consulta ha de ser entendida en relación con los aspectos que no han sido objeto de apelación, y sin que la interposición del recurso comprometa la potestad del ad quem, derivada de la ley, de poder reformar sin limitación alguna la

decisión consultada, aun en los aspectos impugnados y en perjuicio del procesado. “Totalmente equivocado resulta, por siguiente, impugnar un determinado aspecto de la decisión consultable, en el entendido de que así se impide su examen integral por la segunda instancia, o que de esta manera el procesado en cuyo nombre se apela queda amparado por el principio de la no reformatio in pejus.”1. En la aplicación del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, debe tenerse en cuenta que no sólo establece un mínimo y un máximo en la imposición de la sanción sino que, además, de manera conjunta, y no alternativa, consagra tanto la pena pecuniaria (multa) como la restrictiva de la libertad (arresto) como consecuencia de la falta de acatamiento al fallo de tutela. En el caso concreto, la Sala no encuentra demostrada la renuencia de la Corregidora Suroccoidental de Fusagasuga, Mónica Alejandra Pachón Castillo, ni del comandante de la Estación de Policía de Chinauta, Juan Francisco Suárez Rodríguez, a cumplir con la orden contenida en el fallo de tutela proferido por esta Sala con fecha del 16 de julio de 2004, pues como lo advierte el a quo, tanto la Comandancia de Policía de Chinauta como el Corregimiento Suroccidental de Fusagasuga, han estado prestos a acatar la orden judicial impartida en el fallo de tutela, puesto que los funcionarios han actuando dentro del marco de su competencia brindando la protección necesaria al accionante, para garantizarle la efectividad del ejercicio de sus derechos a la propiedad, la paz y la tranquilidad y realizando las diligencias necesarias para brindar soluciones que permitan poner

fin a los enfrentamientos suscitados entre los propietarios de los predios, a pesar de la complejidad del conflicto en estudio. Observa la Sala que, en relación con lo expresado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respecto a que existe un incumplimiento del fallo de tutela del 16 de julio de 2004, puesto que los accionados omitieron dar cumplimiento a la orden impartida en el literal c) de la referida sentencia, en el cual se ordena dar información al accionante, sobre las medidas que se van a tomar para proteger sus derechos a la propiedad, la paz y la tranquilidad, no se observa su incumplimiento puesto que de acuerdo con el memorial de fecha del 20 de diciembre de 2004 (folio 725), consta que la Corregidora Suroccidental de Fusagasugá informó al señor Jorge Arturo Puentes Londoño de las decisiones 1 Sentencia de casación, octubre 21 de 1998 Radicación 13.419. Magistrado Ponente Fernando E. Arboleda Ripoll. tomadas por ese Corregimiento, para proteger sus derechos, el cual fue recibido por el actor, hecho que se certifica con memorial (folio 1454) proferido por el Secretario General de Adpostal, Luis Camilo O’ Mera Riveira, donde manifiesta que los documentos enviados por la Corregidora Suroccidental de Fusagasugá el día 21 de diciembre de 2004, a través del servicio POSTEXPRES, guía No. 10696130 fueron recibidos por el señor Jorge Arturo Puentes Londoño en la dirección calle 58 B No. 18 – 27 en la ciudad de Bogotá. En cuanto a la manifestación hecha por el Comandante de Policía de Chinauta respecto a que

todas y cada una de las medidas tomadas para proteger los derechos del tutelante, le fueron previamente comunicadas en reunión celebrada entre las partes en conflicto y las autoridades municipales (folios 13591363) a la cual asistió el señor Jorge Arturo Puentes Londoño, se concluye que a pesar de las actitudes poco conciliatorias del accionante y su renuencia a firmar el acta de asistencia a dicha reunión, no se evidencia que los accionados no hayan dado cumplimiento a la orden adoptada en la sentencia de tutela, en el literal c), ya que en dicho fallo, de cuyo cumplimiento se trata, no se establece cada cuánto, o en qué forma expresa se le debe hacer llegar la información al accionante. Simplemente se ordena proporcionar información a Jorge Arturo Puentes Londoño sobre las medidas que se van a tomar para proteger los derechos amparados en la tutela. Advierte la Sala que incluso con la contestación a los sendos memoriales enviados por el actor a las respectivas entidades accionadas, se le ha brindado la respectiva información sobre dichas medidas, dando cumplimiento así a la orden dispuesta en la providencia proferida por esta Sala. Para la Sala no resulta probado el presupuesto que exige el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Finalmente, debe señalar la Sala que en la providencia en que se tuteló el derecho a la tranquilidad y a la seguridad del accionante, corresponderá a la Estación de Policía de Chinauta y a la Corregidora Suroccidental de Fusagasugá aseguren la efectividad de los derechos tutelados, los cuales deben actuar dentro de su competencia. El actor no puede pretender que dichas autoridades ordenen el desalojo o retiro de

una portería que permite el acceso a las instalaciones del club “Los Gansos”, ni que impongan sanciones por el presunto abastecimiento fraudulento que el mencionado club hace de los servicios públicos de acueducto y energía que abastecen los predios propiedad del accionante, sin que obre orden impartida por autoridad competente y sin que se lleven a cabo los debidos procedimientos para obtener tales fines. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE PRIMERO: REVÓCASE la decisión consultada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “C” el ocho (8) de febrero de dos mil cinco (2005).

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen.

Se deja constancia de que la anterior fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de nueve (9) de junio de dos mil cinco (2005).

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO