CE-25000-23-25-000-2004-00275-01(AP)-2006

CENTROS DE DIAGNOSTICO DE EMISION Y CERTIFICACION DE GASESVisitas de inspección a cargo del Departamento Administrativo del Medio Ambiente / AUDITORIAS A CENTROS DE DIAGNOSTICO DE EMISION DE GASES - La omisión del Dama al no practicar visita de inspección no vulnera per se los derechos colectivos : falta de pruebas Posteriormente y respecto del control de la emisión de gases, se dictó la Resolución 005 de 1996, que en su artículo 54 señala: “Visitas de inspección. Corresponde a la autoridad ambiental competente ejercer la vigilancia y control del cumplimiento de las disposiciones de la presente resolución. Para ello realizará visitas de inspección a los centros de diagnóstico autorizados, para comprobar el correcto estado de operación de sus equipos de medición de emisiones, la capacidad técnica específica de quienes realizan estas pruebas y en general, todas las condiciones de funcionamiento, de acuerdo con lo establecido en la resolución de aprobación para realizar la verificación. Se desprende de las normas anteriormente transcritas, que es el DAMA la autoridad ambiental en la ciudad de Bogotá y que por tanto, es la encargada de inspeccionar, vigilar y controlar el correcto estado de operación de los equipos de medición de emisión de gases, verificando las correctas condiciones de funcionamiento de los mencionados equipos. Ahora bien, tal y como consta en el expediente, en el lapso comprendido entre el 27 de enero de 2004 y el 4 de febrero de 2004 no se llevó a cabo auditoria alguna, pero se realizó una visita técnica el 6 de febrero del mismo año. Según la Subdirectora Ambiental Sectorial del DAMA “Las razones por las cuales no hubo

auditoria en el lapso del 27 de enero de 2004 al 4 de marzo de 2004 (exceptuado el 6 de febrero) obedece a diferencia en los lapsos de contratación desarrollados frente a los estimados para el efecto.” Se advierte por parte de la Sala la configuración de una omisión en las funciones del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA, puesto que entre el 27 de enero de 2004 y el 4 de marzo del mismo año, no se realizó la inspección, vigilancia y control respecto de los Centros de Diagnóstico Reconocidos de la ciudad de Bogotá. Concluye la Sala que por el hecho de haberse configurado una omisión por parte de una autoridad pública, como lo es el DAMA, se cumple el primer requisito para que proceda una acción popular, pero debe analizarse seguidamente, si existió violación o amenaza de violación del derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Al respecto, se debe indicar que el actor no aportó durante el proceso, prueba alguna que demuestre que por el hecho de haberse interrumpido las auditorias para con los Centros de Diagnóstico Reconocidos (CDR) de la ciudad de Bogotá, se hubieran aumentado las emisiones contaminantes producidas por fuentes móviles terrestres a gasolina o diesel. Adicionalmente, si bien se prueba la interrupción de las auditorias, la Sala considera, que por el hecho de haberse omitido la función de inspección, vigilancia y control respecto de los CDR durante unos 30 días, no se configuró, violación o amenaza de violación del derecho al goce de un ambiente sano.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C. veintinueve (29) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-00275-01(AP)

Actor: ELKIN MONROY ALVAREZ

Demandado: DEPARTAMENTO TECNICO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO

AMBIENTE – DAMA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” de fecha 27 de enero de 2005, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en la acción popular instaurada. I - ANTECEDENTES El 23 de febrero de 2004 el ciudadano Elkin Monroy Alvarez, ejerció acción popular ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente - DAMA, por considerar que se está vulnerando el derecho e interés colectivo a un ambiente sano, al incumplir con la obligación de ejercer la auditoría sobre los Centros de Diagnóstico de Emisión y Certificación de Gases. A-HECHOS Se pueden resumir de la siguiente manera: Mencionó que a través de los Decretos 1768 de 1994 y 330 de 2003, Resoluciones 05 y 909 de 1996, 867 de 2003 y la Ley 99 de 1993, se facultó por

parte del Distrito Capitál de Bogotá al Departamento Administrativo del Medio Ambiente - DAMA como autoridad ambiental y dentro de sus funciones, se le atribuyó, la de realizar la revisión o auditoría de los Centros de Diagnóstico de Emisión y Certificación de Gases. En ejercicio de sus facultades, el DAMA por intermedio de particulares, llevó a cabo hasta el 26 de enero de 2004 la mencionada función, a través del convenio 012 de 2003 denominado DAMA - UIS. Aseveró que a partir de la mencionada fecha, se ha omitido por parte del DAMA el cumplimiento de la mencionada obligación, ya que no existe funcionario alguno que se encuentre cumpliendo con los trabajos de revisión o auditoría para con los Centros de Diagnóstico de Emisión y Certificación de Gases. B – PRETENSIONES Mediante esta acción se pretende que se designe autoridad, funcionario o ente por parte de la autoridad ambiental, con el fin de que se adelante la auditoría a los Centros de Diagnóstico de emisión y certificación de gases.

C-DEFENSA

DEPARTAMENTO TÉCNICO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO AMBIENTE –

DAMA. El apoderado del Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA, contestó la demanda en los siguientes términos: Expresó que su representada no ha dejado de cumplir con las funciones que le han sido asignadas y que muestra de ello es que desde el 1 de marzo de 2004, se suscribió con la Universidad Industrial de Santander – UIS, el convenio interadministrativo No. 002 de 2004, con el fin de realizar el seguimiento, control y evaluación de los Centros de Diagnóstico. Agregó que durante el término

transcurrido entre el Convenio 012 de 2003 y el 002 de 2004, el DAMA realizó los trámites pertinentes para legalizar y ajustar el nuevo convenio a los parámetros legales, razón por la cual no puede afirmarse que el DAMA haya incumplido las obligaciones establecidas en la Ley 99 de 1993, los Decretos 948 de 1995, las Resoluciones 005 y 909 de 1996 expedidas por el DAMA. Manifestó que si al actor le asistiera un interés sano y de protección a los derechos e intereses colectivos, debió haber acudido en principio al DAMA, con el fin de cerciorase de la realidad y de haberse enterado de la celebración del Convenio No. 002 de 2004. Finalmente, propuso como excepción, la que él denominó INEPTA DEMANDA POR AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL DAMA, en donde indicó que su representada no ha ocasionado vulneración a derecho colectivo alguno y que tampoco ha incumplido con sus funciones legales; que por el contrario, ha sido diligente como autoridad de gestión ambiental y ha ejercido su control sobre los Centros de Diagnóstico reconocidos.

SECRETARÍA GENERAL DE LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ.

La Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de apoderado, contestó oportunamente la demanda de acción popular. Advirtió su oposición a las pretensiones de la demanda, toda vez que no se observa vulneración de derecho colectivo alguno. Afirmó que según los hechos narrados en la demanda, no existe vulneración de derecho colectivo alguno y que por el contrario, se está demostrando diligencia e

interés en el ejercicio de las funciones del DAMA, toda vez que el término transcurrido desde la finalización del Convenio No. 012 de 2003 y el No. 002 de 2004, fue breve. De igual forma, manifestó que desde el 1 de marzo de 2004, se celebró entre el DAMA y la Universidad Industrial de Santander UIS, el Convenio No. 002 de 2004, cuyo objeto es la ejecución de la tercera fase de seguimiento, control y evaluación de los Centros de Diagnóstico y el manejo de la información proveniente de los mismos. II-FALLO IMPUGNADO El a quo negó las pretensiones de la demanda fundamentándose en lo siguiente: Señaló el Tribunal que las acciones populares, tienen como una de sus características principales, el ser de naturaleza preventiva y que no es necesario para el ejercicio de la mencionada acción, que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ella. Respecto de la excepción formulada por parte del DAMA, denominada INEPTA DEMANDA POR AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD, el Tribunal sostuvo que la misma carece de vocación de prosperidad, toda vez que lo argumentado constituye un medio de defensa que debe tenerse en cuenta al momento de estudiar el fondo de la controversia. Agregó que se debe dilucidar en el presente caso si de acuerdo con la normatividad jurídica vigente, los documentos y demás pruebas aportadas al proceso, las entidades demandadas, están llamadas a responder por una presunta amenaza o violación de los derechos e intereses colectivos relacionados en el presente proceso. Señaló que de acuerdo con la Constitución Política, existe un derecho en cabeza

de todas las personas, de gozar de un ambiente sano, el cual se lleva a cabo a través del cumplimiento de un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades estatales y a los particulares. De esta forma, la Ley 99 de 1993 en su artículo 65 dispuso como atribución especial del Distrito, la de dictar las normas necesarias para el control y la preservación del patrimonio ecológico del municipio; y en el artículo 66 de la misma norma, se señaló que el Distrito dictará las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y que adelantará proyectos de saneamiento y descontaminación. Explicó el Tribunal, que si bien las autoridades demandadas no adelantaron el respectivo control a los Centros de Diagnóstico Reconocidos CDR’S entre el 26 de enero de 2004 y el 1 de marzo de 2004, este lapso de tiempo no es indicador que hubiere existido violación del derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Adicionalmente, se prueba por parte del DAMA, que con la celebración del Convenio 002 de 2004, se continúa con la labor de inspección y vigilancia, propia de la entidad, garantizando así el derecho al medio ambiente. En consecuencia resultó evidente para el a quo, la no existencia de violación de los derechos colectivos invocados por el actor, pues no se aportó prueba por parte de la parte actora que demostrara la mencionada violación y tampoco se acreditaron los daños o perjuicios causados. Por último aclaró, que si bien la auditoría a los Centros de Diagnóstico debió haber sido continua, la interrupción de la misma no puede considerarse como una vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por el actor.

Consecuentemente, negó las súplicas de la demanda. IIIFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor, apela la sentencia en la oportunidad procesal. Manifiesta que las acciones populares no se instituyeron única y exclusivamente para los eventos en que exista un daño, sino que tambien son procedentes para los eventos en los que se pretenda hacer cesar el peligro o cesar una amenaza. Argumenta que el solo hecho de que las autoridades demandadas no hubieran adelantado el respectivo control entre el 26 de enero de 2004 y el 1 de marzo de 2004, constituye peligro o amenaza para con la colectividad de ser víctimas del daño de no poder gozar de un ambiente sano. Alega que la acción popular fue presentada en febrero de 2004, fecha en la cual el DAMA no estaba cumpliendo con su obligación de proteger el medio ambiente y en consecuencia, la acción popular se constituía en el único medio de proteger los derechos colectivos vulnerados. Añade que el DAMA es la encargada de proteger el medio ambiente en el Distrito y que no es posible interrumpir su obligación de manera discrecional. IVCONSIDERACIONES DE LA SALA La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Pretenden estas acciones el objetivo de que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico expedito

y sencillo para la protección de sus derechos. En el caso concreto, el actor interpuso acción popular contra el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá - DAMA, por considerar que se está vulnerando el derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, por incumplir con la obligación de ejercer la auditoría sobre los Centros de Diagnóstico de Emisión y Certificación de Gases. La Constitución Política en su artículo 79 dispone: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.” Adicionalmente el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 señala: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias” Teniendo clara la protección tanto constitucional como legal del derecho colectivo a un ambiente sano, procederá la Sala a analizar las funciones del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente – DAMA y en consecuencia a considerar la presunta violación del derecho colectivo invocado por al actor en el presente caso. El Acuerdo 9 de 1990 por medio del cual se creó el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, señala es su artículo 4: “El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, de

carácter eminentemente Científico y Técnico, tendrá las siguientes funciones: a. Elaborar el Plan de Gestión Ambiental del Distrito Especial, bajo la directa supervisión del Alcalde Mayor de Bogotá, y presentarlo a la consideración de la Junta de Planeación Distrital para su aprobación. b. Coordinar la ejecución de las directrices y pautas para la gestión ambiental contenidas en el Plan a que se refiere el Artículo 2 de este Acuerdo, que deben cumplir las Secretaría, los Departamentos Administrativos, las Entidades Descentralizadas del Distrito, las demás Entidades Oficiales y particulares; c. Efectuar el seguimiento y la evaluación de la ejecución de la gestión ambiental; d. Promover a nivel comunitario, la realización de campañas y actividades formativas y divulgativas que fomenten la conciencia colectiva sobre la necesidad de participar en la preservación ambiental; e. Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a la prevención del Patrimonio Natural y a la defensa de los intereses colectivos del Espacio Público y de las Normas que regulan el Desarrollo Urbano y Regional; f. Desarrollar conocimientos, habilidades y actividades propias de la Educación y de la Cultura Ambientales; y g. Promover, impulsar y coordinar la ejecución oportuna de las obras y acciones que se requieran para la prevención, control, corrección y manejo de problemas de degradación y deterioro ambiental. Posteriormente y respecto del control de la emisión de gases, se dictó la Resolución 005 de 1996, que en su artículo 54 señala: “Visitas de inspección. Corresponde a la autoridad ambiental

competente ejercer la vigilancia y control del cumplimiento de las disposiciones de la presente resolución. Para ello realizará visitas de inspección a los centros de diagnóstico autorizados, para comprobar el correcto estado de operación de sus equipos de medición de emisiones, la capacidad técnica específica de quienes realizan estas pruebas y en general, todas las condiciones de funcionamiento, de acuerdo con lo establecido en la resolución de aprobación para realizar la verificación. Se desprende de las normas anteriormente transcritas, que es el DAMA la autoridad ambiental en la ciudad de Bogotá y que por tanto, es la encargada de inspeccionar, vigilar y controlar el correcto estado de operación de los equipos de medición de emisión de gases, verificando las correctas condiciones de funcionamiento de los mencionados equipos. Ahora bien, tal y como consta en el expediente, en el lapso comprendido entre el 27 de enero de 2004 y el 4 de febrero de 2004 no se llevó a cabo auditoria alguna, pero se realizó una visita técnica el 6 de febrero del mismo año. Según la Subdirectora Ambiental Sectorial del DAMA “Las razones por las cuales no hubo auditoria en el lapso del 27 de enero de 2004 al 4 de marzo de 2004 (exceptuado el 6 de febrero) obedece a diferencia en los lapsos de contratación desarrollados frente a los estimados para el efecto.” (Folio 161). Se advierte por parte de la Sala la configuración de una omisión en las funciones del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA, puesto que entre el 27 de enero de 2004 y el 4 de marzo del mismo año, no se realizó la

inspección, vigilancia y control respecto de los Centros de Diagnóstico Reconocidos de la ciudad de Bogotá. Es claro el artículo 9 de la Ley 472 de 1998 al indicar: “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos” Concluye la Sala que por el hecho de haberse configurado una omisión por parte de una autoridad pública, como lo es el DAMA, se cumple el primer requisito para que proceda una acción popular, pero debe analizarse seguidamente, si existió violación o amenaza de violación del derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Al respecto, se debe indicar que el actor no aportó durante el proceso, prueba alguna que demuestre que por el hecho de haberse interrumpido las auditorias para con los Centros de Diagnóstico Reconocidos (CDR) de la ciudad de Bogotá, se hubieran aumentado las emisiones contaminantes producidas por fuentes móviles terrestres a gasolina o diesel. Adicionalmente, si bien se prueba la interrupción de las auditorias, la Sala considera, que por el hecho de haberse omitido la función de inspección, vigilancia y control respecto de los CDR durante unos 30 días, no se configuró, violación o amenaza de violación del derecho al goce de un ambiente sano. Debe quedar claro que para que tengan vocación de prosperidad las pretensiones incoadas en una acción popular es necesario que se de la violación o amenaza debidamente fundada del derecho colectivo invocado y que adicionalmente tal y como lo consagra el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 “La carga de la prueba

corresponderá al demandante.”. Ninguna de las situaciones mencionadas anteriormente, se cumplen en la presente acción popular, razón por la cual procederá la Sala a confirmar el fallo de primera instancia, no sin antes exhortar al DAMA para que cumpla de manera continua con su función de inspección, vigilancia y control respecto de los Centros de Diagnóstico Reconocidos del Distrito. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” del 27 de enero de 2005.

SEGUNDO: ÍNSTASE al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente - DAMA para que cumpla de manera continua con su obligación de inspeccionar, vigilar y controlar los Centros de Diagnóstico Reconocidos del

Distrito.

TERCERO: Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera en la sesión de la fecha.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN.

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA