CE-25000-23-25-000-2004-00496-02(AP)-2007

SEÑALIZACION Y DEMARCACION VIAL - Zona escolar Colegio de la Presentación en Bogotá: vulneración de derechos colectivos / PATRULLA ESCOLAR - No es autoridad de tránsito: revoca condena al Colegio de la Presentación / ZONA ESCOLAR - Señalización y demarcación vial Alega el actor por la inseguridad que se presenta al cruzar la calle 19 frente al Colegio Nuestra Señora de la Presentación de la ciudad de Bogotá, debido a la falta de medidas de seguridad tales como semáforos, puentes peatonales, entre otros. Es clara la vulneración existente de los derechos colectivos invocados por el actor, toda vez que como puede observarse en las fotografías obrantes a folios 6 y 7 del expediente de la referencia así como en la inspección judicial llevada a cabo el 22 de julio de 2004, se presenta una ausencia de las autoridades de tránsito en el sector objeto de la presente acción, así como inexistencia de señales y demarcaciones que permitan indicar la existencia de una zona escolar. Las pruebas anteriormente esbozadas permiten inferir que la señalización y disposición de auxiliares bachilleres para el control del tránsito, se llevó a cabo con posterioridad a la interposición de la acción popular y que adicionalmente, tal y como quedó demostrado anteriormente, tanto el colegio como la junta de padres, han insistido en reiteradas ocasiones ante diferentes autoridades administrativas, entre las cuales se encuentra la Secretaría de Tránsito y Transporte, acerca de la necesidad de medidas tendientes a la protección de los peatones de la zona, entre los cuales se encuentran los miembros de la comunidad educativa del Colegio Nuestra Señora de la Presentación. Ahora bien, el Colegio Nuestra Señora de la

Presentación no es una autoridad de tránsito al tenor de la Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, no tiene la potestad ni la capacidad para ejercer funciones afines tales como dirección de tránsito, interposición de comparendos entre otros y que adicionalmente la patrulla escolar del colegio no genera seguridad alguna para peatones ni para conductores, pues la misma no cuenta con la supervisión de personal especializado de la Secretaría de Tránsito, que guíe a los estudiantes que efectúan dicha labor en la correcta ejecución de la misma, por ello, no resulta acertada la decisión del Tribunal de condenar en el fallo objeto de apelación a la mencionada institución. De otra parte, la Secretaría de Tránsito como autoridad de tránsito dentro del Distrito es la competente para ordenar a través de sus agentes, la organización del tráfico y la imposición de comparendos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C. dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-00496-02(AP)

Actor: ALFREDO GONZALEZ GARCIA

Demandado: SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTES DE BOGOTA Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el apoderado de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá y por la apoderada del Colegio Nuestra Señora de la Presentación Centro, contra la providencia proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, del 28 de octubre de 2004, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I - ANTECEDENTES El 9 de marzo de 2004, el ciudadano ALFREDO GONZÁLEZ GARCÍA, obrando en nombre propio, ejerció acción popular ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. y el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), por considerar vulnerados los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por la inseguridad existente al cruzar la calle 19 con 19, en frente del Colegio de Nuestra Señora de la Presentación de la ciudad de Bogotá, debido a la no existencia de medios adecuados para el control del tránsito de vehículos y peatones, más aún si se tiene en cuenta que son menores de edad quienes deben hacerlo.

A-HECHOS

Se pueden resumir de la siguiente manera: Sobre la calle 19 No. 19-27 de la ciudad de Bogotá, se encuentra ubicada la institución educativa Colegio Nuestra Señora de la Presentación que presta sus servicios a más de 2000 menores de edad. La avenida sobre la cual se encuentra ubicado el colegio está compuesta por dos carreteras y un andén que las separa. Cada carretera tiene 3 carriles vehiculares y

conduce vehículos de oriente a occidente y viceversa. La mencionada avenida es muy transitada por vehículos de servicio público y privado como buses, busetas, colectivos, taxis, automóviles, camionetas, camiones, furgones etc. Cerca de la entrada del colegio no existe ninguna medida de seguridad para la protección de los menores y de la ciudadanía en general, debido a lo cual los estudiantes que cursan 9º de bachillerato deben controlar el tráfico, parándose sobre la vía con una paleta manual, para que sus compañeros puedan cruzar la calle durante las horas de entrada (6:30 a.m. a 7:00 a.m.) y salida (3:00 p.m. a 3:30 p.m.). B – PRETENSIONES Mediante esta acción se pretende: Que se ordene a las entidades responsables de la violación de los derechos colectivos invocados, tomar las medidas necesarias para que cese dicha violación como por ejemplo: a. Ordenar la construcción de un semáforo en la dirección indicada en la pretensión primera, con el objetivo de hacer cesar el peligro. O en subsidio; b. Ordenar la construcción de un puente peatonal para facilitar el tránsito de los peatones que necesitan cruzar la avenida en ese sector. O en su defecto; c. Que se asignen personas capacitadas y cuya competencia y autoridad esté dirigida al control del tráfico sobre esta avenida, con el objetivo de facilitar el cruce peatonal sobre el punto diseccionado en la primera pretensión.

C-DEFENSA

INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU).

Por intermedio de apoderado el IDU contestó la demanda, señalando que no es

procedente la acción popular interpuesta, toda vez que el IDU no es competente para llevar a cabo el estudio de conteo de peatones, ni el de asignar personas capacitadas para dirigir el control del tráfico, ni para estudiar la conformación del sector para solucionar el cruce a los peatones, pues ello es competencia de la Secretaría de Tránsito y Transporte.

Propuso como excepciones:  Falta de viabilidad técnica y de recursos patrimoniales para construir un puente peatonal en la avenida 19 No. 19-27.  Afectación de predios y redes de servicios públicos.  Onerosidad. Se incurriría en costos superiores a $1.275.230.000 a marzo de 2004, sin incluir costos de redes y afectación de predios.  Falta de legitimación en la causa por pasiva. Dado que ninguna de las acciones que reseña la demanda se encuentran enmarcadas dentro de las competencias asignadas al IDU, se observa una falta de legitimación.

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. D.C.

Manifestó su oposición a la prosperidad de todas las pretensiones, argumentando que no se están vulnerando los derechos fundamentales denunciados por la parte actora y que tampoco las conductas descritas se pueden enmarcar dentro de potenciales o reales peligros frente a derechos colectivos. Se cuestionó respecto de si la pretendida construcción de un puente peatonal o la instalación de un semáforo demuestra la presencia de un daño contingente colectivo o un daño contingente sobre los intereses de determinadas personas. Explicó que el área objeto de la acción popular cuenta con la señalización y los

mecanismos de seguridad necesarios para regular el tránsito e indicar que se trata de una zona escolar. Indicó que el hecho de que algunos conductores de vehículo no respeten las normas de tránsito, no indica que exista una falla en el servicio. Añadió que pretender la ubicación de un agente administrativo o de policía de tránsito en cualquier intersección para evitar el desconocimiento de las normas de tránsito, se convertiría en un imposible. Sostuvo que la administración ha cumplido cabalmente con sus obligaciones y que adicionalmente la acción popular no es el instrumento idóneo para perseguir la realización de obras de infraestructura en espacio público que requiere cierto nivel de conocimiento técnico y presupuestal. En consecuencia solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción.

SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE. BOGOTÁ D.C.

Argumentó que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, ha venido ofreciendo soluciones definitivas en los puntos de la ciudad que requieren de una intersección semaforizada. Expresó que la intersección objeto de la presente acción se incluirá dentro de las 165 intersecciones que requieren de un estudio previo, con el fin de determinar si es necesaria la implementación de un paso peatonal semaforizado. Explicó que en el caso de marras, no es posible implementar la señalización de cebras, toda vez que las mismas únicamente se pueden implementar cuando hay semáforo, razón por la cual no son viables en el paso aludido. Pero podría utilizarse el paso a riesgo (dos franjas horizontales) o la instalación y demarcación de la zona escolar.

Agregó que la utilización de un agente de la Policía Metropolitana de Tránsito no es una alternativa conveniente, debido a que los mismos están destinados para atender la regulación y control del tránsito en toda la Capital. Consideró que las presuntas irregularidades demandadas no dependen exclusivamente de la instalación de una señal semaforizada, sino del acatamiento de las normas vigentes por parte de los usuarios de la vía y de los recursos disponibles para efectuar las obras requeridas. Por lo tanto, se opuso a la prosperidad de los hechos y pretensiones de la demanda. II-FALLO IMPUGNADO El Tribunal accedió parcialmente a la pretensiones de la demanda. Argumentó que la acción popular es procedente en el presente caso, pues se trata de típicos derechos e intereses colectivos. Indicó que las pruebas que obran en el expediente, permiten apreciar la vulneración al derecho a la seguridad pública en el paso peatonal ubicado frente a la salida del Colegio de Nuestra Señora de la Presentación Centro. Al respecto señaló que ni las explicaciones dadas por la entidad demandada ni por el Colegio Nuestra Señora de la Presentación, son razones suficientes que permitan exonerarlos del deber de corregir la situación objeto de la presente acción. Indicó que si bien la administración Distrital ha tratado de devolver la tranquilidad al lugar, dichas actuaciones se constituyen en remedios transitorios que no han sido eficientes ni eficaces para garantizar el derecho colectivo a la seguridad pública. Estimó que además de examinar la posible violación de los derechos colectivos, debe consultarse la capacidad de los entes públicos. Al respecto manifestó que las

decisiones que se adopten frente a las acciones populares, deben estar acordes con las políticas y fines que se consagran en el plan nacional de desarrollo y con las orientaciones de orden económico, social y ambiental que adopte el gobierno. En vista de la violación del derecho colectivo a las seguridad pública, se dispuso que la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. a través de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito deberá señalizar adecuadamente la vía y adelantar las medidas pertinentes para mantener permanentemente el normal tráfico de los vehículos y de los peatones sin amenaza para la seguridad pública. Así mismo dispuso que el Colegio de Nuestra Señora de la Presentación – Centro, deberá habilitar la puerta que se encuentra en la parte posterior del colegio, como única para el ingreso y salida de vehículos en las horas de ingreso y salida de estudiantes. Respecto del Instituto de Desarrollo Urbano, encontró que al mismo no puede atribuírsele alguna conducta que amerite condena. Ordenó el pago del incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 a favor del actor y a cargo de la Secretaría de Tránsito y Transporte D.C. en la suma de 7 salarios mínimos legales mensuales vigentes y al Colegio Nuestra Señora de la Presentación Centro en la suma de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

IIIFUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTÁ.

Después de hacer una reseña normativa y fáctica, el apoderado de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá manifiesta que su representada no incurrió en

violación de las garantías colectivas del actor y que por el contrario, se han venido adoptando las medidas necesarias para evitar transgredir los derechos colectivos. En consecuencia solicita que se desestimen las pretensiones del actor y que se revoque la sentencia en el sentido de negar la protección de los derechos colectivos invocados y exonerar a su representada.

COLEGIO DE NUESTRA SEÑORA DE LA PRESENTACIÓN – CENTRO.

Manifiesta que el colegio siempre ha hecho lo que puede y más de lo que debe y que si no se han presentado accidentes, ha sido por la presencia de la patrulla escolar del colegio. Al respecto explica que la patrulla escolar no es un organismo de tránsito, no es autoridad de tránsito ni tiene potestad para velar por la seguridad de las personas y las cosas pues esa obligación le corresponde a las autoridades de tránsito, tampoco puede instalar señales de tránsito ni aplicar normas relativas a sanciones y procedimiento. Sostiene que debe analizarse si la solución definitiva a que se refiere el Tribunal, ha estado o está en manos, exclusivamente, del colegio, caso en el cual cabría alguna clase de responsabilidad jurídica. Respecto de la orden impartida por el Tribunal, según la cual el colegio debe habilitar la puerta que se encuentra en la parte posterior del establecimiento, como única para el ingreso y salida de vehículos en las horas de ingreso y salida de estudiantes, el colegio insiste que dicha puerta siempre ha estado habilitada, pues por allí entran y salen todos los días las rutas oficiales del colegio. Agrega que sería imposible la entrada y salida simultánea de vehículos por la

mencionada puerta, comoquiera que la misma desemboca en una vía que sólo permite un carril. Por lo tanto solicita que se revoque la sentencia del 28 de octubre de 2004, en cuanto a la condena que se le impuso. IVCONSIDERACIONES DE LA SALA La acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Con dicha acción se busca que la comunidad afectada disponga de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. En el caso concreto, la parte actora interpuso acción popular en contra de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá-Distrito Capital y el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por considerar que se encuentran vulnerados los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por la inseguridad que se presenta al cruzar la calle 19 frente al Colegio Nuestra Señora de la Presentación de la ciudad de Bogotá,

debido a la falta de medidas de seguridad tales como semáforos, puentes peatonales, entre otros. Es clara la vulneración existente de los derechos colectivos invocados por el actor, toda vez que como puede observarse en las fotografías obrantes a folios 6 y 7 del expediente de la referencia así como en la inspección judicial llevada a cabo el 22 de julio de 2004, se presenta una ausencia de las autoridades de tránsito en el sector objeto de la presente acción, así como inexistencia de señales y demarcaciones que permitan indicar la existencia de una zona escolar. Se encuentra demostrado dentro del expediente, la diligencia e insistencia con la cual ha venido actuando tanto el Colegio de Nuestra Señora de la Presentación – Centrocomo la Asociación de Padres de Familia de dicha institución, pues en reiteradas ocasiones han solicitado, como se encuentra probado a folios 237, 246, 248, 250, entre otros, la instalación e implementación de medidas tendientes al ofrecimiento de seguridad para peatones y conductores en el sector de la Calle 19 con 19, frente al Colegio de Nuestra Señora de la Presentación –Centro-. De la diligencia de inspección judicial anteriormente mencionada, pueden destacarse las fotografías allegadas por el apoderado de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, las cuales fueron tomadas desde el 28 de abril de 2004, en donde se verifica la gestión de señalización tanto horizontal como vertical que se ha adelantado en el sector. Igualmente de la disposición por parte de la mencionada Secretaría de una patrulla de policías bachilleres y guías pedagógicos de tránsito. Así mismo se probó, que en el sitio y horas mencionadas en la

demanda, transitan más de dos mil personas, entre los cuales se encuentran niños y personas de la tercera edad. Manifestó la agente del Ministerio Público en la precitada diligencia, que existen señales verticales que anuncian la zona escolar y la reducción de velocidad, así como señales horizontales de reducción de velocidad y estoperoles sobre el piso. Expresó la importancia de dejar constancia que la labor del personal dispuesto por la STT para controlar el paso de peatones, es como consecuencia de la medida cautelar decretada por el Tribunal. Las pruebas anteriormente esbozadas permiten inferir que la señalización y disposición de auxiliares bachilleres para el control del tránsito, se llevó a cabo con posterioridad a la interposición de la acción popular y que adicionalmente, tal y como quedó demostrado anteriormente, tanto el colegio como la junta de padres, han insistido en reiteradas ocasiones ante diferentes autoridades administrativas, entre las cuales se encuentra la Secretaría de Tránsito y Transporte, acerca de la necesidad de medidas tendientes a la protección de los peatones de la zona, entre los cuales se encuentran los miembros de la comunidad educativa del Colegio Nuestra Señora de la Presentación. Ahora bien, el Colegio Nuestra Señora de la Presentación no es una autoridad de tránsito al tenor de la Ley 769 de 2002 y, en consecuencia, no tiene la potestad ni la capacidad para ejercer funciones afines tales como dirección de tránsito, interposición de comparendos entre otros y que adicionalmente la patrulla escolar del colegio no genera seguridad alguna para peatones ni para conductores, pues

la misma no cuenta con la supervisión de personal especializado de la Secretaría de Tránsito, que guíe a los estudiantes que efectúan dicha labor en la correcta ejecución de la misma, por ello, no resulta acertada la decisión del Tribunal de condenar en el fallo objeto de apelación a la mencionada institución. De otra parte, la Secretaría de Tránsito como autoridad de tránsito dentro del Distrito es la competente para ordenar a través de sus agentes, la organización del tráfico y la imposición de comparendos por incumplimiento de normas tales como exceso de velocidad, estacionamiento en lugar prohibidos, etc, razón por la cual mal podría sustraerse de sus obligaciones argumentando incumplimiento de las normas por parte de terceros, cuando es ella misma quien debe ejercer su autoridad para hacer cumplir las normas, más aún si se sabe por parte de la misma, que el incumplimiento de normas en determinado sector puede ser generador de accidentes. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA PRIMERO: CONFÍRMANSE los numerales PRIMERO, SEGUNDO, QUINTO, SEXTO y SÉPTIMO de la providencia del 28 de octubre de 2004 proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. CONFÍRMASE el numeral TERCERO en cuanto ordenó a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito adoptar unas medidas tendientes para mantener el normal tráfico de vehículos y peatones.

SEGUNDO: REVÓCASE el segundo párrafo del numeral TERCERO y en su lugar: ÍNSTASE al Colegio Nuestra Señora de la Presentación –Centropara que con la asesoría de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito coordine el tránsito peatonal y vehicular del colegio con el del sector en el cual se encuentra ubicado el mismo.

TERCERO: REVÓCASE el numeral CUARTO de la mencionada providencia y en su lugar: FÍJASE como incentivo a favor de la parte actora y en contra del Distrito

Capital-Secretaría de Tránsito y Transporte D.C. la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales.

CUARTO: ADICIÓNASE al fallo el numeral CUARTO A el cual dispone: CONFÓRMASE un comité de verificación integrado por la parte actora, el Director de la Secretaría de Tránsito y Transporte (hoy Secretaría de Movilidad), la rectora del Colegio de Nuestra Señora de la Presentación –Centroy el Personero Distrital

de Bogotá D.C., para que se encarguen de comprobar el cumplimiento de lo ordenado en el presente fallo, y envíen un informe bimensual al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

QUINTO: Comuníquese esta decisión a las partes. Envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de la fecha.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE.

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E.OSTAU DE LAFONT

PIANETA