CE-25000-23-25-000-2004-00829-01(AP)-2007

ROTULO DE ENVASES Y EMPAQUES - Requisitos mínimos y adicionales; excepción a unidades por su naturaleza o tamaño / AZUCAR MAYAGÜEZInvulneración de los derechos a la salubridad y prevención de desastres: rótulos Mediante Resolución 2387 de 1999 (12 de agosto) el Ministerio de Salud oficializó la NTC 512-1, cuyo numeral 3º establece como requisitos mínimos para los rótulos de los envases o empaques en que se expenden productos alimenticios para consumo humano y para hostelería, los siguientes: nombre del alimento, lista de ingredientes, contenido neto y masa escurrida, nombre y dirección del fabricante o envasador, país de origen, identificación del lote, marcado de la fecha, instrucciones para conservación, e instrucciones para el uso. El numeral 4º ibidem dispone que el rótulo debe contener obligatoriamente los requisitos adicionales: (i.) el número del registro sanitario expedido por el INVIMA, y (ii.) cualquier alimento que haya sido tratado con radiación ionizante deberá advertirlo por escrito. Observa la Sala que el sobre de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» allegado por el actor, contiene el sello de calidad certificada del ICONTEC y su contenido neto es de 5 gramos. El tamaño del sobre individual de cinco (5) gramos, aproximadamente de cinco (5) cm², resulta insuficiente para contener las menciones requeridas en el numeral 3º de la NTC 512-1. El hecho de que el sobre individual de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL

MAYAGÜEZ» no contenga toda la información establecida en el numeral 3º de la NTC 512-1 no constituye incumplimiento de esta norma, pues debe tenerse en cuenta la excepción contemplada en el numeral 5º ibidem, a cuyo tenor los productos que por su naturaleza o por el tamaño de las unidades en que se expendan no puedan llevar rótulo en el envase, o cuando pese a llevarlo este no pueda contener todos los requisitos establecidos en los numerales anteriores, lo llevarán en el empaque contentivo de dichas unidades. Así lo consideró la Sala en sentencia de 8 de septiembre de 2005 al analizar un caso análogo. La masa escurrida, las instrucciones para su conservación y la declaración de elemento irradiado no son exigibles en los empaques de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» y, así lo puso de presente la Sala al decidir una acción popular instaurada por las mismas omisiones que en el caso presente se alegan como causa de la amenaza a los derechos a la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-00829-01(AP)

Actor: JOHN FREDDY BUSTOS LOMBANA

Demandado: INVIMA

Referencia: APELACION SENTENCIA (ACCION POPULAR)

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 9 de agosto de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección 2 – Subsección “A”) negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 19 de abril de 2004, JOHN FREDDY BUSTOS LOMBANA instauró acción popular contra el INVIMA, para reclamar protección a los derechos a la seguridad y salubridad públicas, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a los derechos de los consumidores y usuarios.

1.1. Hechos El actor los planteó así: En el mercado nacional se comercializan diferentes tipos de azúcar de caña, de remolacha azucarera en estado sólido, en bruto sin aromatizar ni colorear, azúcar crudo, azúcar blanco y azúcar blanco especial. Algunos se producen en el país y otros son importados. Los empaques de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» omiten incluir parte de la información exigida por el numeral 3º de la Norma Técnica Colombiana 512-1, y que debe aparecer en el rótulo con caracteres claros, bien visibles, indelebles y fáciles de leer por el consumidor en circunstancias de compra y uso, en lugar prominente y en el mismo campo de visión. La información faltante se refiere a los datos siguientes:  Fecha de fabricación, de envasado, de duración mínima y límite de utilización.  Identificación del lote.  Masa escurrida en unidades del Sistema Internacional.  Existencia o no de aditivos alimentarios.

 Ingredientes y/o lista de cada uno de ellos.  Existencia o no de coadyuvantes de elaboración.  Nombre y dirección del fabricante o envasador.  Junto al nombre del alimento, en forma legible a visión normal, las palabras o frases adicionales necesarias para evitar que se induzca a error o engaño al consumidor con respecto a la naturaleza y estado físico auténticos del alimento.  Condiciones especiales para la conservación del alimento.  Número del registro sanitario expedido por la autoridad sanitaria competente.  Si se trata o no de un producto irradiado.  Designaciones de calidad.  Declaración de nutrientes y/o información nutricional. 1.2. Pretensiones El actor solicita las siguientes declaraciones y condenas: 1.2.1. Que se ordene al INVIMA iniciar todos los trámites y acciones tendientes a establecer quién es el fabricante del producto, a sancionar la infracción de las normas sanitarias y a retirarlo del mercado. 1.2.2. Se reconozca a su favor, el incentivo de que trata el artículo 3º de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. La apoderada del INVIMA propuso la excepción que denominó «improcedencia de la acción» por considerar que no existe amenaza o daño a los derechos colectivos invocados por el actor.

Sostuvo que al conceder el registro sanitario RSIAV16M12392 al producto «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» ejerció su función de vigilancia y control previo, concomitante y posterior sobre el producto y su fabricante MAYAGÜEZ S.A. como lo establecen los Decretos 3075 de 1997 y 612

de 2000, que reglamentan el otorgamiento de los registros sanitarios para alimentos. Manifestó que el empaque de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» cumple las exigencias de rotulado previstas en la Norma Técnica Colombiana (NTC) 512-1. 2.2. El apoderado de MAYAGÜEZ S.A. propuso la excepción que denominó «inexistencia del daño, vulneración, amenaza o peligro de los derechos colectivos invocados en la demanda», pues el INVIMA como autoridad responsable del control de los alimentos, mediante Resolución 4061 de 1992 (30 de septiembre) concedió el registro sanitario RSIAV16M12392 al producto «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» por cumplir los requisitos establecidos en la NTC 512-1. Sostuvo que las pretensiones de la demanda carecen de fundamento jurídico y fáctico, pues el actor no probó el perjuicio o amenaza a los derechos colectivos causados por acción u omisión de la Administración.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 7 de septiembre de 2004 con asistencia de la Delegada del Ministerio Público, el apoderado del INVIMA, y el apoderado de MAYAGÜEZ S.A., la cual se declaró fallida por inasistencia del actor.

4. PRUEBAS Se allegaron las siguientes pruebas: 4.1. Tres (3) empaques1 del producto «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ». 4.2. Copia de la Resolución 2002020259 de 2002 (18 de septiembre)2, por la cual

INVIMA concedió la renovación del registro sanitario RSIAV16M12392 al producto «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ», fabricado por MAYAGÜEZ S.A. 1 Folio 22 Cuaderno 2 2 Folio 59 Cuaderno 2 4.3. Copia de la Resolución 2387 de 1999 (12 de agosto)3 expedida por el Ministerio de Salud, «por la cual se oficializa la Norma Técnica Colombiana 5121». 4.4. Copia de la Resolución 6328 de 1984 (18 de mayo)4 expedida por el Ministerio de Salud, mediante la cual «se crea un Comité Provisional y un Comité Asesor para el estudio y aprobación de la publicidad o propaganda de los alimentos o bebidas alcohólicas». 4.5. Copia de la Norma Técnica Colombiana NTC 512-15, mediante la cual ICONTE establece los requisitos de los rótulos de los envases o empaques en que se expenden los productos alimenticios para consumo humano y para hostelería.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, por no hallar demostrado que las demandadas hubiesen incurrido en acción u omisión que vulnere o amenace derechos o intereses colectivos.

Las pruebas demuestran que MAYAGÜEZ S.A., fabricante de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» acreditó ante el INVIMA el cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ley 9ª de 1979 y sus Decretos Reglamentarios 3075 de 1997 y 612 de 2000, razón por la que otorgó al producto

el registro sanitario RSIAV16M12392 por el término de 10 años para su comercialización y distribución en el territorio nacional.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor sostuvo que el INVIMA no demostró haber ejercido sus funciones de vigilancia y control, pues no ha sancionado al fabricante del producto por inobservar la Resolución 2387 de 1999 (12 de agosto), ni ha retirado el producto del mercado nacional.

IV. CONSIDERACIONES 3 Folio 119 Cuaderno 2 4 Folio 120 Cuaderno 2 5 Folio 125-136 Cuaderno 2

El artículo 88 CP dispone: «La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella...» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así: «Los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible». Pretende el actor que se prohíba la comercialización del producto «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ», por considerar que los empaques incumplen las exigencias de rotulado establecidas en la NTC 512-1, al

omitir la información relativa al nombre y dirección del fabricante, información nutricional, registro sanitario, fechas de elaboración y de vencimiento, lo que a su juicio, amenaza los derechos colectivos a la seguridad, la salubridad públicas y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, contemplados en los literales g) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante la acción popular. Por su parte el artículo 78 de la Ley 472 de 1998 establece: «Articulo 78. La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. […].» Ahora bien, el Decreto 3466 de 1982 dispone en el artículo 14 lo siguiente: «Artículo 14.- Toda información que se dé al consumidor acerca de los componentes y propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan al público deberá ser veraz y suficiente. Están prohibidas, por lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no corresponda a la realidad, así como las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la naturaleza, el origen, el modo de fabricación, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las características, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los bienes o servicios ofrecidos.»  El caso concreto

Corresponde a la Sala determinar si la muestra física allegada por el actor del sobre individual de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» en presentación de cinco (5) gramos, y que se comercializa en bolsas de doscientos (200) sobres, cumple con los requisitos de rotulación obligatorios, establecidos en la NTC 512-1. El actor no censura la información de los rótulos de las bolsas en que se empacan las unidades de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ», consistentes en sobre individual de 5 gramos por 5cm², cuestiona las exigencias de rotulado de las unidades individualmente consideradas. Mediante Resolución 2387 de 1999 (12 de agosto) el Ministerio de Salud oficializó la NTC 512-1, cuyo numeral 3º establece como requisitos mínimos para los rótulos de los envases o empaques en que se expenden productos alimenticios para consumo humano y para hostelería, los siguientes: nombre del alimento, lista de ingredientes, contenido neto y masa escurrida, nombre y dirección del fabricante o envasador, país de origen, identificación del lote, marcado de la fecha, instrucciones para conservación, e instrucciones para el uso. El numeral 4º ibidem dispone que el rótulo debe contener obligatoriamente los requisitos adicionales: (i.) el número del registro sanitario expedido por el INVIMA, y (ii.) cualquier alimento que haya sido tratado con radiación ionizante deberá advertirlo por escrito. Observa la Sala que el sobre de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» allegado por el actor, contiene el sello de calidad certificada del

ICONTEC y su contenido neto es de 5 gramos. El tamaño del sobre individual de cinco (5) gramos, aproximadamente de cinco (5) cm², resulta insuficiente para contener las menciones requeridas en el numeral 3º de la NTC 512-1. El hecho de que el sobre individual de «AZÚCAR DOÑA PURA BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» no contenga toda la información establecida en el numeral 3º de la NTC 512-1 no constituye incumplimiento de esta norma, pues debe tenerse en cuenta la excepción contemplada en el numeral 5º ibidem, a cuyo tenor los productos que por su naturaleza o por el tamaño de las unidades en que se expendan no puedan llevar rótulo en el envase, o cuando pese a llevarlo este no pueda contener todos los requisitos establecidos en los numerales anteriores, lo llevarán en el empaque contentivo de dichas unidades. Así lo consideró la Sala en sentencia de 8 de septiembre de 2005 6 al analizar un caso análogo con ocasión de una acción popular interpuesta por el mismo actor, con la siguiente precisión: «Se pone de presente que las exenciones de los requisitos de rotulado obligatorio enunciadas en el numeral 5 de la NTC 512-1, indican que los productos que por su naturaleza o por el tamaño de las unidades como ocurre en este caso en, que se expendan o suministren, no pueden llevar rótulo en el envase, o cuando lo lleven no pueden contener todas las leyendas señaladas en la norma, lo llevarán en el empaque que contenga dichas unidades. De lo expuesto se sigue que la información registrada en los empaques

de «azúcar universal» objeto de esta acción, se encuentra acorde con lo dispuesto en el numeral 3.3.7.1 de la Norma Técnica en mención. De acuerdo con las consideraciones que anteceden, para la Sala es claro que en las anteriores condiciones no puede afirmarse que el producto cuestionado ponga en peligro la salud ni que amenace o vulnere los derechos colectivos invocados en la demanda, no infringió norma sanitaria alguna, así como tampoco las que regulan el rotulado de alimentos, además de que no se puede endilgar responsabilidad alguna a la entidad demandada, como quiera que no ha causado daño a un derecho o interés común con alguna actuación u omisión que les pueda ser atribuida.» La masa escurrida, las instrucciones para su conservación y la declaración de elemento irradiado no son exigibles en los empaques de «AZÚCAR DOÑA PURA 6 Expediente: AP. 2004-00531. Actor: John Freddy Bustos Lombana. M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta BLANCO ESPECIAL MAYAGÜEZ» y, así lo puso de presente la Sala7 al decidir una acción popular instaurada por las mismas omisiones que en el caso presente se alegan como causa de la amenaza a los derechos a la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Precisó: «[…] Sin embargo, como en el rótulo no figura lo referente a la masa escurrida y a las instrucciones para su conservación, es preciso recordar que al tenor de lo dispuesto en el 2.10, ibídem, la masa escurrida se define como “la cantidad de producto sólido una vez se ha retirado el líquido de cobertura”.

De la anterior definición se deduce que no hay lugar a anotar la masa escurrida en el presente caso, pues la bebida gaseosa 7UP es totalmente líquida y sin ningún elemento sólido. Respecto de las indicaciones especiales de conservación del producto se entiende que no resultan necesarias ya que no se requieren para su preservación, aparte de que en uno de los modelos de etiquetas figura una leyenda que advierte consumir el producto antes de la fecha de vencimiento indicada que figura en las tapas. Además, en cuanto a la declaración de alimento irradiado del texto de los numerales 4.2, 4.3, y 4.4 de la NTC 512-1 se desprende que ello se deberá cumplir siempre y cuando el alimento contenga dentro de sus ingredientes un producto o alimento irradiado, lo que no ocurre con la bebida gaseosa 7UP.» Se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 22 de noviembre de 2006. MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE 7 Sentencia de 5 de julio de 2007. M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo. Expediente: AP 20040522. Actor: Luis Carlos Macías Castañeda. Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PLANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.