CE-25000-23-25-000-2004-01626-01(AP)-2007

RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - No procede por existir otras vías judiciales; no requiere agotar vía gubernativa; no hay rechazo in límine o de plano Adicionalmente se resalta que la norma especial que regula las acciones populares no establece causales de improcedencia y, el artículo 10º de la Ley 472 de 1998 dispone que no es necesario el agotamiento de la vía gubernativa para hacer uso de la acción popular, medio idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos (art. 2 ib.). Por estas razones, la Sala estima que al momento de decidirse sobre la admisión de la demanda no es viable su rechazo fundamentado en la existencia de otras vías judiciales o administrativas para obtener lo pretendido, pues se estaría desconociendo la naturaleza de los derechos e intereses colectivos amenazados o conculcados, que sólo es posible determinar luego de agotado el trámite pertinente y al momento de resolverse la controversia planteada. De otra parte, el artículo 20 de la Ley 472 de 1998 dispone que si la demanda reúne los requisitos establecidos en el artículo 18 ibídem, que hagan posible la decisión de mérito a que se refiere el artículo 5° ib., el a quo deberá admitirla, pero si carece de alguno o algunos de aquellas exigencias, procederá a su rechazo si dentro del término legal (3 días) no son corregidos los defectos que el juez señale. Además, los artículos 9º y 10 de la Ley 472 de 1998 prevén que la Acción Popular procede «contra toda acción u omisión de las

autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos» y cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la Administración no será necesario ningún requisito adicional. Esta Sala ha reiterado que «...siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción...»

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-01626-01(AP)

Actor: LUIS CARLOS MONTOYA GONZALEZ

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTRO Referencia: ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 12 de septiembre de 2005, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(Sección Segunda, Subsección D) rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 8 de septiembre de 2005 el ciudadano LUIS CARLOS MONTOYA GONZÁLEZ ejerció Acción Popular contra el Ministerio de Transporte y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil para la protección a los derechos

colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. 1.1. Hechos En el Aeropuerto Internacional El Dorado se construyó, hace más de veinte años, un paso peatonal subterráneo que permite el tránsito de personas, viajeros y funcionarios del aeropuerto. La administración del aeropuerto no ha realizado labores de mantenimiento y reparación a este paso peatonal subterráneo, denotándose una clara negligencia administrativa y omisión injustificada de realizar obras de mantenimiento. El Ministerio de Transporte como entidad encargada de las políticas de manejo eficiente de los sistemas de transporte y sus infraestructuras logísticas y funcionales, ha guardado absoluto silencio sobre el grave estado de abandono de este paso peatonal, permitiendo que se vulneren los derechos cuya protección se solicita. La UAE de Aeronáutica Civil, en su calidad de encargada de vigilar y controlar la ejecución presupuestal del aeropuerto y la adecuada administración, tenencia y mantenimiento de sus instalaciones, muebles, enseres y equipos en general, ha omitido sus deberes, poniendo en riesgo la integridad física y la vida de los usuarios de este paso subterráneo, sin hacer el más mínimo requerimiento o llamado de atención a la administración del aeropuerto. Este paso peatonal se encuentran constituido como un bien de uso público que es frecuentado por las personas que acceden al aeropuerto, quienes pueden resultar gravemente lesionadas en el evento de producirse un desastre con el derrumbamiento de esta estructura; es decir, que se trata de un descuido

administrativo del Estado que genera un factor de peligrosidad masiva que debe ser prevenido y solucionado inmediatamente mediante la implementación de las obras de reparación y mantenimiento de emergencia. De otra parte, los baños públicos del aeropuerto, en especial los del costado sur en el segundo piso, cerca al ingreso de las salas de espera nacionales, se encuentran en mal estado y fueron forrados con plásticos rojo y negro presentando un espectáculo deprimente. 1.2. Pretensiones Solicita que se protejan los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, ordenando a las demandadas que en un término perentorio de treinta (30) días realicen las reparaciones y obras necesarias para el mantenimiento del paso peatonal subterráneo y de los baños públicos del Aeropuerto Internacional El Dorado y cese el peligro. Que se ordene a las demandadas organizar un plan de manejo preventivo, con la respectiva logística y personal adecuado, para atender con la debida precaución esta emergencia. Que se fije el incentivo establecido por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

II. EL AUTO APELADO Por auto de 12 de septiembre de 2005 el Tribunal rechazó la demanda argumentando que al juez de conocimiento no le corresponde interferir en las competencias de los demás órganos del Estado porque se atentaría contra la autonomía de los diferentes órganos del poder público que actúan en forma separada, según el principio contenido en el inciso 3º del artículo 113 de la

Constitución Política. En este caso el interesado puede solicitar al Ministerio de Transporte, a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y a la Administración del Aeropuerto Internacional El Dorado, como entidades a las que se les endilga la violación a los derechos o intereses colectivos o a la entidad administrativa a quien está atribuida la protección de estos derechos, que verifique las eventuales inconsistencias que se presentan en el paso peatonal y en la presentación de los baños y, en caso de ser necesario, tomar las medidas respectivas con miras a la restauración o mantenimiento de estos. Sostuvo el Tribunal que cuando existen acciones o mecanismos legales distintos a la acción popular encaminados a proteger los derechos públicos o de interés general, deben utilizarse estos de preferencia a los constitucionales, con el objeto de no propiciar dualidad de procedimientos que congestionen o desgasten a los derechos públicos, pues la finalidad del legislador al reglamentar las acciones populares en la Ley 472 de 1998 no fue la de desconocer las competencias de los diferentes órganos del Estado. Observó que el demandante no ha acudido a las autoridades correspondientes ni a los órganos de control o entes encargados de la protección de los derechos colectivos invocados, para que asuman el conocimiento del caso y tomen las medidas pertinentes y, por tanto, no puede admitirse que el juez de acción popular deba pronunciarse cuando de las pruebas allegadas al proceso no se demuestra que se hayan iniciado las acciones o actuaciones de control administrativo respectivas. Concluyó que la Acción Popular no fue establecida como mecanismo paralelo a los de control administrativo porque si fuera así, se desarticularía la estructura

funcional del Estado que está inspirada en la colaboración armónica de las ramas del poder público con funciones determinadas y precisas en la Constitución y la ley.

III. LA APELACION Inconforme con la decisión el actor sostiene que en el auto de rechazo el Tribunal no citó con puntualidad los artículos en que se fundamenta sino que sus argumentos son genéricos impidiendo que sean debatidos o desvirtuados.

Sostiene que la Policía fue creada para garantizar la convivencia pacífica y la seguridad pública de los ciudadanos y entre sus funciones se encuentra la de ordenar la demolición de bienes de particulares que amenacen ruina y hacer cesar la posibilidad de un daño a las personas y a sus bienes, más no frente a los bienes de uso público que requieren de un trámite especial y diferente para su demolición. De aceptarse la tesis del Tribunal de poderse ordenar la demolición de bienes de uso público por mandato de una autoridad policiva, es preciso determina qué normas confieren esta competencia a esta autoridad para ejercerla con total seguridad jurídica. Según el artículo 10º de la Ley 472 de 1998 no es necesario interponer previamente los recursos administrativos para interponer la acción popular cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado por la actividad de la Administración y, por tanto, no es acertada la interpretación del Tribunal de que se debe dar aviso a la entidad administrativa sobre la irregularidad que pone en peligro los derechos de la colectividad. Interpretaciones como la del Tribunal vulneran derechos constitucionales como el debido proceso y el de acceder a la administración de justicia de que tratan los artículos 29 y 229 de la Constitución Política.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: El tenor del artículo 88 de la Constitución Política es el siguiente: «La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.» El artículo 2º de la Ley 472 de 1998 dispone: «ARTICULO 2º. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.» La presente acción popular tiene por objeto la protección a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. El Tribunal rechazó la demanda argumentando que el objeto de la acción correspondía a un deber legal de las autoridades administrativas correspondientes y, por tanto, el interesado podía acudir a éstas para que asuman el conocimiento del caso y tomen las medidas pertinentes con miras a la restauración o mantenimiento de los baños y el paso peatonal subterráneo.

La naturaleza, objeto y características de la Acción Popular reclama un procedimiento preferencial, ágil y despojado de formalismos, y su ejercicio está encaminado a hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio a los derechos colectivos y restituir las cosas al estado anterior, en cuanto fuere posible. Adicionalmente se resalta que la norma especial que regula las acciones populares no establece causales de improcedencia y, el artículo 10º de la Ley 472 de 1998 dispone que no es necesario el agotamiento de la vía gubernativa para hacer uso de la acción popular, medio idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos (art. 2 ib.). Por estas razones, la Sala estima que al momento de decidirse sobre la admisión de la demanda no es viable su rechazo fundamentado en la existencia de otras vías judiciales o administrativas para obtener lo pretendido, pues se estaría desconociendo la naturaleza de los derechos e intereses colectivos amenazados o conculcados, que sólo es posible determinar luego de agotado el trámite pertinente y al momento de resolverse la controversia planteada. De otra parte, el artículo 20 de la Ley 472 de 1998 dispone que si la demanda reúne los requisitos establecidos en el artículo 18 ibídem, que hagan posible la decisión de mérito a que se refiere el artículo 5° ib., el a quo deberá admitirla, pero si carece de alguno o algunos de aquellas exigencias, procederá a su rechazo si dentro del término legal (3 días) no son corregidos los defectos que el juez señale. Además, los artículos 9º y 10 de la Ley 472 de 1998 prevén que la Acción Popular

procede «contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos» y cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la Administración no será necesario ningún requisito adicional. Esta Sala ha reiterado que «...siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción...» 1 Visto, entonces, que el actor demanda la protección de derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, es procedente la acción popular y no había lugar a rechazarla, razón por la que se revocará el auto apelado y, en su lugar, se ordenará al Tribunal que, revisados los demás requisitos establecidos en la Ley 472 de 1998, admita la demanda. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: REVÓCASE el auto apelado de 12 de septiembre de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D) y, en su lugar, ORDÉNASE que previo el estudio de los demás requisitos de ley, se proceda a la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. 1 Sentencia de 1º de febrero de 2001, expediente AP-00148, actor FUNDEPÚBLICO, M.P. Gabriel

E. Mendoza Martelo.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 26 de abril de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA