CE-25000-23-25-000-2004-02407-01(AP)-2007

DISCAPACITADOS - Rampas de acceso en edificaciones abiertas al público / EDIFICIOS ABIERTOS AL PUBLICO - Término para adecuar a accesibilidad a discapacitados; 4 años no sujetos a reglamentación del Gobierno / INCENTIVO ECONOMICO - Reconocimiento ante hecho superado o sustracción de materia / RAMPAS PARA DISCAPACITADOS - Plazo de 4 años; contabilización no sujeta a reglamentación El actor insistió en que la actuación de GRANAHORRAR ocurrió por la interposición de la acción popular, pues la construcción de la rampa de acceso fue realizada después del 25 de noviembre de 2004, cuando se le notificó el auto admisorio de la demanda. La entidad demandada no acertó al argumentar que la sucursal ubicada en la carrera 13 N° 52 – 95 fue construida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 361 de 1997, pues los artículos 47 y 52 ibídem impusieron a las entidades abiertas al público la obligación de adecuarlas en los cuatro (4) años siguientes a su entrada en vigencia, los cuales vencieron el once (11) de febrero de 2001. Se demostró que la entidad demandada adecuó la entrada principal de acceso a la sucursal de Chapinero mas de cuatro (4) años después de vencido el plazo otorgado por el artículo 52 de la Ley 361 de 1997 y fue por la acción popular que GRANAHORRAR realizó las adecuación con posterioridad al 25 de noviembre de 2004 cuando se notificó el auto admisorio de la demanda y en fecha anterior al 23 de febrero de 2005 cuando se celebró la audiencia de pacto de cumplimiento. Fuerza es, entonces, concluir que así el

hecho causante de la violación actualmente se hubiese superado entre la contestación de la demanda (25 de noviembre de 2005) y la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento (23 de febrero de 2005), lo cierto es que entre el 11 de febrero de 2001 en que venció el plazo otorgado por el artículo 52 de la Ley 361 de 1997 para efectuar las adecuaciones en edificaciones abiertas al público y el 23 de febrero de 2005 en que se corrigió el desnivel y se habilitó la rampa, existió la vulneración a los derechos colectivos de los usuarios discapacitados a tener acceso a las edificaciones privadas que prestan servicios al público y a gozar de movilidad. Contra lo afirmado por la entidad demandada, la observancia del artículo 47 de la Ley 361 de 1997 no se supeditaba a la expedición de norma reglamentaria, pues su contenido normativo es directamente ejecutable. No se necesitan mayores disquisiciones para hacer inteligible su texto, pues es concluyente y claro al disponer que los propietarios de edificaciones abiertas al público realizarán las construcciones, ampliaciones y reformas tendientes a permitir la accesibilidad de las personas con movilidad reducida. Se modificará el numeral primero de la sentencia apelada en el sentido indicado. Respecto al incentivo, en casos como el presente ha sido criterio reiterado de la Sala que procede reconocerlo cuando se ha demostrado la amenaza a los derechos colectivos que movió a ejercitar la acción popular y el demando adopta las medidas necesarias para hacer cesar el riesgo contingente una vez tiene conocimiento de la notificación del auto admisorio de la demanda,

pues ello demuestra que la interposición de la acción fue decisiva para lograr su eficaz protección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-02407-01(AP)

Actor: GABRIEL ALFONSO PALACIOS PANTOJA

Demandado: GRANAHORRAR Y EL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO

– IDU Referencia: APELACION SENTENCIA (ACCION POPULAR) Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor, contra la sentencia de 3 de junio de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda y negó al actor el incentivo.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 4 de noviembre de 2004, GABRIEL ALFONSO PALACIOS PANTOJA, ejerció acción popular contra GRANAHORRAR BANCO COMERCIAL S.A. – GRANAHORRAR y el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU para reclamar protección a los derechos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a los derechos de los consumidores y usuarios, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

1.1. Hechos En la entrada principal de la sucursal de GRANAHORRAR ubicada en la carrera

13 N° 52 – 95 existe una barrera arquitectónica que impide el libre desplazamiento de las personas con movilidad reducida. Compete al IDU intervenir los andenes y calzadas en Bogotá D.C., para permitir el acceso de las personas con movilidad reducida, en cumplimiento de la normativa urbanística. GRANAHORRAR incumple con las Leyes 12 de 1987 1 y la 361 de 1997 2, y la Resolución 14861 de 1985 del Ministerio de Salud 3, que imponen a las entidades publicas o privadas la obligación de velar por el bienestar de las personas con movilidad reducida, poniendo a su disposición los medios necesarios para lograr su fácil y seguro desplazamiento. 1.2. Pretensiones El actor solicita las siguientes declaraciones y condenas: 1.2.1. Que se ordene a las entidades demandadas realizar las obras de adecuación de la entrada de la sucursal de GRANAHORRAR ubicada en la carrera 13 N° 52 – 95, en un término que no exceda de veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, que garanticen el acceso de las personas con movilidad reducida. 1.2.2. Que se condene en costas a las entidades demandadas. 1.2.3. Que se reconozca a su favor el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. El IDU, a través de apoderada, propuso la «excepción de inexistencia de daño, peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos colectivos»,

sustentada en que en el caso sub-examine no se vislumbra un daño o amenaza a los derechos colectivos invocados. Además, propuso la «excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva» pues al IDU no le compete intervenir inmuebles de propiedad privada. Aseveró que la entidad ha implementado en el corredor de la carrera 13 un sistema de rampas y cintas de referencias que permiten el normal desplazamiento de personas con movilidad reducida, siendo el área perteneciente a GRANAHORRAR la que impide el acceso al establecimiento. 1 «Por la cual se suprimen algunas barreras arquitectónicas y se dictan otras disposiciones» 2 «Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones». 3 «Por la cual se dictan normas para la protección, seguridad, salud y bienestar de las personas en el ambiente y en especial de los minusválidos». 2.2. GRANAHORRAR, a través de apoderado, propuso la «excepción de inexistencia de daño, peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos colectivos», pues la entrada de acceso permite el ingreso de las personas con movilidad reducida en cumplimiento de la Ley 361 de 1997. Señaló que los artículos 57 4 de la Resolución 14861 de 1985 del Ministerio de Salud y 47 de la Ley 361 de 19975 no son aplicables al inmueble, pues el gobierno nacional no ha reglamentado las edificaciones construidas con antes que esta ultima entrara en vigencia. Estimó el inmueble consta de un solo nivel por lo que el artículo 53 ibídem 6

tampoco es aplicable, pues esté regula las edificaciones con varios niveles que carecen de ascensor. Concluyó que compete al IDU ejecutar las obras de intervención del espacio público, según el artículo 9° del Decreto Distrital 980 de 1997 7 modificado por el artículo 1° del Decreto Distrital 759 de 1998 y el artículo 2° del Acuerdo 19 de 1972 8.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO 4 Artículo 57. - Obras nuevas, modificaciones y aplicaciones. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación para toda la obra y edificación nueva, como también para toda modificación y ampliación de las existentes que, de acuerdo con la naturaleza o índole de la obra proyectada, a juicio de la autoridad que la aprueba o autoriza, sea del caso aplicarlo. 5 Artículo 47. - La construcción, ampliación y reforma de los edificios abiertos al público y especialmente de las instalaciones de carácter sanitario, se efectuarán de manera tal que ellos sean accesibles a todos los destinatarios de la presente ley. Con tal fin, el Gobierno dictará las normas técnicas pertinentes, las cuales deberán contener las condiciones mínimas sobre barreras arquitectónicas a las que deben ajustarse los proyectos, así como los procedimientos de inspección y de sanción en caso de incumplimiento de estas disposiciones.

Las instalaciones y edificios ya existentes se adaptarán de manera progresiva, de acuerdo con las disposiciones previstas en el inciso anterior, de tal manera que deberá además contar con pasamanos al menos en uno de sus dos laterales. 6 Artículo 53. - En las edificaciones de varios niveles que no cuenten con ascensor, existirán

rampas con las especificaciones técnicas y de seguridad adecuada, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional o se encuentren vigentes. 7 Artículo 3º.- Modificado Artículo 1° Decreto 759 de 1998, decía así: En concordancia con lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo 19 de 1972, el mantenimiento, rehabilitación, reparación, reconstrucción, pavimentación de zonas de espacio público destinadas a la movilidad, tales como: vías, puentes vehiculares y peatonales, zonas verdes y parques, zonas peatonales, andenes, monumentos públicos, separadores viales y obras complementarias, estarán a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano, así como la recepción e interventoría de las obras realizadas en zonas a desarrollar por urbanizadores o personas que adelanten lotes. 8 Artículo 2º.- El Instituto atenderá la ejecución de obras públicas de desarrollo urbanístico ordenadas dentro del Plan General de Desarrollo y los planes y programas sectoriales, así como las operaciones necesarias para la distribución, asignación y cobro de las contribuciones de valorización y de pavimentación, para la cual tendrá las siguientes funciones:

1. Ejecutar obras de desarrollo urbanístico tales como apertura, ampliación, rectificación y pavimentación de vías públicas, construcción de puentes, plazas cívicas, plazoletas, aparcaderos, parques y zonas verdes con sus instalaciones, servicios y obras complementarias.

Tuvo lugar el 23 de febrero de 2005, con la asistencia del Procurador Cincuenta y Cinco (55) Judicial ante el Tribunal, el actor, la apoderada del IDU, el representante legal y el apoderado de GRANAHORRAR.

La audiencia fue declarada fallida por no existir fórmula de arreglo y se ordenó continuar con el trámite del proceso.

4. PRUEBAS Se allegaron las siguientes pruebas: 4.1. El actor allegó dos (2) fotografías 9 tomadas el veintiuno (21) de agosto de 2004 en que se aprecia el escalón que impide el acceso de las personas con movilidad reducida. 4.2. El apoderado de GRANAHORRAR en la audiencia de pacto de cumplimiento aportó cuatro (4) fotografías 10 en que evidencian que la entrada principal fue acondicionada para permitir el acceso de las personas con movilidad reducida. 4.3. La apoderada de IDU en la audiencia de pacto de cumplimiento anexó dos (2) fotografías 11 en que ilustran el sistema de rampas existentes en el corredor de

la carrera 13 que permite la movilidad de las personas con discapacitadas y minusválidas. 4.4. En respuesta al oficio SBP - 125 librado por el Tribunal, el Departamento Administrativo del Espacio Público, tras en visita técnica administrativa practicada el 23 de abril de 2005 12 a la carrera 13 N° 52 – 95 constató: «[...]

1. Solicitado el boletín de nomenclatura que expide el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, correspondiente a los predios

distinguidos con la nomenclatura Carrera 13 N° 52 – 95, citado en su comunicación, la misma no figura registrada en el sistema de información catastral.

2. FOTOS 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7: Registros fotográficos en los que se verifica

las rampas de acceso al andén sobre la carrera 13, la carrera 14 (Avenida 9 Folio 10 10 Folios 92 a 96 11 Folio 91 12 Folios 107 a 112 Caracas), la calle 53 y la calle 52. También se verificó la rampa de acceso para minusválidos del Banco Granahorrar sobre el andén de la carrera 13. [...]»

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. El actor puso de presente que GRANAHORRAR hizo cesar la vulneración de los derechos colectivos invocados con posterioridad a la notificación del auto admisorio de la demanda surtida el 25 de noviembre de 2004 13 y a la contestación (10 de diciembre de 2004) 14, lo que demuestra que su interposición fue decisiva. 5.2. El apoderado de GRANAHORRAR, propuso la excepción de «Falta de legitimación en la causa por activa», pues el actor no demostró sufrir de movilidad reducida.

Sostuvo que días antes de celebrarse la audiencia de pacto de cumplimiento, la entidad construyó una rampa para permitir el acceso de personas minusválidas y discapacitadas. 5.3. La apoderada del IDU manifestó que la adecuación realizada por GRANAHORRAR permite el acceso de las personas minusválidas y discapacitadas, con lo que cesaron los hechos que dieron origen a la acción popular cesaron.

II. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, mediante sentencia de 3 de junio de 2005, negó las pretensiones de la demanda por haberse satisfecho el objeto pretendido por el actor, pues en la

audiencia de pacto de cumplimiento el apoderado de GRANAHORRAR demostró haber adecuado la entrada al local para permitir el acceso de discapacitados y minusválidos, de tal forma que ya no existe vulneración, peligro o amenaza a los derechos colectivos. Precisó que como la entidad demandada adoptó las medidas necesarias para hacer cesar la presunta vulneración antes de proferir sentencia, procedía acoger las pretensiones ni fijar el incentivo a favor del actor. 13 Folio 36 14 Folio 68 Manifestó que las construcciones realizadas antes de la Ley 361 de 1997 deben adecuarse gradualmente, sin que ello implique una violación de los derechos invocados.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor solicita el reconocimiento del incentivo, pues asegura que la interposición de la acción popular condujo a GRANAHORRAR a cumplir anticipadamente las pretensiones de la demanda.

Insiste en que las fotografías aportadas evidenciaron que el 4 de noviembre de 2004 cuando presentó la acción popular, en la sucursal de Chapinero existían los escalones que impedían el acceso de minusválidos y discapacitados. Pone de presente que en la contestación GRANAHORRAR admitió la existencia del escalón en la entrada de acceso a la entidad y en la audiencia de pacto reconoció haberlo removido. Por ende, considera que el a quo debe amparar los derechos colectivos invocados y reconocer a su favor el incentivo.

IV. LOS ALEGATOS EN LA SEGUNDA INSTANCIA La apoderada del IDU solicita confirmar la sentencia apelada, pues la acción popular deja de existir cuando desaparecen las razones fácticas y jurídicas que la

fundamentaban. Anota que si bien existía vulneración de derechos colectivos al momento de presentar la demanda, esta desapareció antes de celebrarse la audiencia de pacto de cumplimiento. Agrega que cuando el proceso termina de una forma anormal no procede el reconocimiento del incentivo, pues la parte demandada se avino a hacer cesar el hecho causante de la vulneración de los derechos.

V. CONSIDERACIONES Las acciones populares instituidas por el artículo 88 de la Constitución Política, reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como objetivo la protección de los derechos e intereses colectivos cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que desempeñan funciones administrativas. 5.1. Sobre la excepción de falta de legitimación en al causa por activa propuesta por GRANAHORRAR.

El artículo 12 de la ley 472 de 1998 establece: «[...] Articulo 12. Titulares de las acciones. Podrán ejercitar las acciones populares:

1. Toda persona natural o jurídica. [...]» Se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, pues no es cierto que el actor tuviese la carga procesal de demostrar su condición de discapacitado o minusválido. 5.2. El caso concreto En la sentencia apelada el Tribunal denegó el amparo de los derechos colectivos y negó al actor el reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, por considerar que la amenaza de los derechos colectivos cesó al haberse construido la rampa de acceso para personas con movilidad reducida.

El actor insistió en que la actuación de GRANAHORRAR ocurrió por la interposición de la acción popular, pues la construcción de la rampa de acceso fue realizada después del 25 de noviembre de 2004, cuando se le notificó el auto admisorio de la demanda. La entidad demandada no acertó al argumentar que la sucursal ubicada en la carrera 13 N° 52 – 95 fue construida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 361 de 1997, pues los artículos 47 y 52 ibídem impusieron a las entidades abiertas al público la obligación de adecuarlas en los cuatro (4) años siguientes a su entrada en vigencia15, los cuales vencieron el once (11) de febrero de 2001. 15 La Ley 361 de 1997 fue publicada en el Diario Oficial N° 42978 el 11 de febrero de 1997. El artículo 47 ibídem impuso a las edificaciones abiertas al público, la obligación de realizar las construcciones, ampliaciones y reformas tendientes a permitir la accesibilidad de las personas con movilidad reducida, sean éstas temporales o permanentes. Igualmente, el artículo 52 ibidem 16 concedió a las instalaciones abiertas al público de carácter particular un plazo de cuatro (4) años para realizar las adecuaciones contempladas en la Ley 361 de 1997 una vez entrara en vigencia, término que GRANAHORRAR inobservo como lo evidencio el hecho de que siete (7) años después existiese aun la grada en la entrada de la sucursal de Chapinero. En la contestación de 10 de diciembre de 2004 GRANAHORRAR aceptó la existencia del escalón al afirmar:

«[...] Tal como se observa en las fotografías aportadas, para ingresar a la oficina solo existe un escalón de escasa altura, de manera que este pequeño escalón no constituye ningún peligro o amenaza para las personas con discapacidad 17. [...]» Igualmente, en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 23 de febrero de 2005 el apoderado de GRANAHORRAR pese a desmentir la amenaza a los derechos colectivos invocados, allegó cuatro (4) fotografías que ilustraron que en la sucursal de Chapinero se adecuó la entrada principal con una rampa de acceso para personas con discapacidad. Se demostró que la entidad demandada adecuó la entrada principal de acceso a la sucursal de Chapinero mas de cuatro (4) años después de vencido el plazo otorgado por el artículo 52 de la Ley 361 de 1997 y fue por la acción popular que GRANAHORRAR realizó las adecuación con posterioridad al 25 de noviembre de 2004 cuando se notificó el auto admisorio de la demanda y en fecha anterior al 23 de febrero de 2005 cuando se celebró la audiencia de pacto de cumplimiento. 16 Artículo 52. Lo dispuesto en este título y en sus disposiciones reglamentarias, será también de obligatorio cumplimiento para las edificaciones, instalaciones abiertas al público que sean de propiedad particular, quienes dispondrán de un término de cuatro años contados a partir de la vigencia de la presente ley, para realizar las adecuaciones correspondientes. El Gobierno Nacional reglamentará las sanciones de tipo pecuniario e institucional, para aquellos particulares que dentro de dicho término no hubieren cumplido con lo previsto en este título.

17 Folio 70 Fuerza es, entonces, concluir que así el hecho causante de la violación actualmente se hubiese superado entre la contestación de la demanda (25 de noviembre de 2005) y la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento (23 de febrero de 2005), lo cierto es que entre el 11 de febrero de 2001 en que venció el plazo otorgado por el artículo 52 de la Ley 361 de 1997 para efectuar las adecuaciones en edificaciones abiertas al público y el 23 de febrero de 2005 en que se corrigió el desnivel y se habilitó la rampa, existió la vulneración a los derechos colectivos de los usuarios discapacitados a tener acceso a las edificaciones privadas que prestan servicios al público y a gozar de movilidad. Contra lo afirmado por la entidad demandada, la observancia del artículo 47 de la Ley 361 de 1997 no se supeditaba a la expedición de norma reglamentaria, pues su contenido normativo es directamente ejecutable. No se necesitan mayores disquisiciones para hacer inteligible su texto, pues es concluyente y claro al disponer que los propietarios de edificaciones abiertas al público realizarán las construcciones, ampliaciones y reformas tendientes a permitir la accesibilidad de las personas con movilidad reducida. Se modificará el numeral primero de la sentencia apelada en el sentido indicado. Respecto al incentivo, en casos como el presente ha sido criterio reiterado de la Sala que procede reconocerlo cuando se ha demostrado la amenaza a los derechos colectivos que movió a ejercitar la acción popular y el demando adopta las medidas necesarias para hacer cesar el riesgo contingente una vez tiene

conocimiento de la notificación del auto admisorio de la demanda, pues ello demuestra que la interposición de la acción fue decisiva para lograr su eficaz protección.

Ha sostenido esta Sala: «...Por regla general, no debe negarse el reconocimiento o la declaración de que se configuró la violación de un derecho colectivo y de conceder el condigno incentivo, por el hecho de que el responsable de tal situación, una vez notificado de la demanda, mediante la cual se ejercita la acción de que trata la Ley 472 de 1998, realiza todo lo que está de su parte para restablecer las cosas al estado de normalidad que disipe cualquier riesgo para la comunidad que le resulte atribuible. Ello es así por cuanto la actuación del responsable, de todas maneras, sería consecuencia de la actividad del demandante.» Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, declarar que existió violación a los derechos colectivos y conceder a favor del actor el correspondiente incentivo, a cargo de

GRANAHORRAR.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1. REVÓCASE la sentencia de 3 de junio de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, 1.1. DECLÁRASE que existió amenaza de violación de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; a los derechos de los consumidores y usuarios, y a la realización de construcciones, edificaciones

y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 1.2. RECONÓCESE al actor el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes, a cargo de GRANAHORRAR BANCO COMERCIAL S.A. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 8 de noviembre de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO