CE-25000-23-25-000-2004-02418-01(AP)-2009

ACCION POPULAR - Objeto / ACCION POPULAR - Naturaleza / ACCION POPULAR - Al ser autónoma, su procedencia no depende de la existencia de otras acciones / ACCION POPULAR - Procedencia La Carta Política brindó una serie de herramientas jurídicas, principalmente las acciones judiciales de rango constitucional, para que cualquier persona pudiera reclamar, ante los jueces de la república, la efectividad de los derechos individuales o colectivos y dentro de aquéllas encontramos las denominadas acciones populares (artículo 88 C.P.), cuyo propósito es la protección, y preservación material y cierta de los derechos e intereses colectivos, ante la vulneración o amenaza - por acción o por omisión - de que pueden ser objeto por parte de los particulares - ejerzan éstos o no función pública-, o de las autoridades y entidades públicas. Con fundamento en el artículo 88 ibídem, el legislador profirió la ley 472 de 1998, en donde instituyó la acción popular como una de aquellas de naturaleza principal y autónoma, cuyo objetivo es la protección de los derechos e intereses colectivos, en la medida que pretenden evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de que sean objeto los mismos (artículo 2º ley 472 de 1998). Como quiera que la acción es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta pertinente, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la

procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto ella tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados en la demanda. Entonces, si bien podrían existir acciones administrativas o judiciales para juzgar la conducta - activa u omisiva - de las entidades o autoridades públicas, o particulares que cumplen función administrativa en relación con determinados hechos, lo cierto es que su admisión y procedencia no dependerá, en ningún caso, de la interposición o iniciación de aquellas acciones o procedimientos. En ese contexto, es posible que la conducta de alguna persona que lesiona o trasgreda un derecho o interés colectivo pueda ser revisada vía otras acciones constitucionales u ordinarias, principales o subsidiarias, pero, en todos los casos, procederá la acción popular para el juzgamiento de los hechos y conductas que lesionan o amenazan el respectivo derecho colectivo.

NOTA DE RELATORIA: Acerca del reconocimiento constitucional de los derechos colectivos y de las acciones para su efectiva protección: Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica. Sobre la procedencia de la acción popular pese a la existencia de otras acciones: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1º de febrero de 2001, Rad. AP-148 M.P. Gabriel

Eduardo Mendoza M. JUEZ POPULAR - Potestades / JUEZ POPULAR - La Constitución Política lo dota de prerrogativas especiales para la protección efectiva de los derechos colectivos Dada la entidad de los bienes jurídicos que se salvaguardan con la acción popular, el legislador dotó al juez de una gama de amplias potestades con el

propósito de que tuviera verdaderos instrumentos para hacer cesar la vulneración o amenaza en contra de aquéllos, o para retrotraer las cosas al estado anterior a la vulneración realizada. En esa perspectiva, el juez de la acción popular, como juez de rango constitucional, cuenta con una serie de prerrogativas al momento de proferir su decisión, para que, ante la constatación efectiva de una vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo, pueda disponer que se adopten todas las medidas pertinentes y necesarias para la protección de los mismos. Dichas órdenes pueden reflejar obligaciones de hacer, de no hacer, indemnizatorias, de realización de conductas reparatorias o resarcitorias. Lo anterior no significa una invasión a la órbita de competencias de las demás autoridades o entidades públicas, ni concretamente, de las que ejercen función administrativa, ya que se trata, simplemente, del ejercicio claro del poder que se le concede por la Constitución y la ley al juez constitucional, para que, si encuentra acreditada la vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo, proceda a determinar las medidas procedentes y conducentes que deben ser adoptadas para que cese la conducta lesiva.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 34

ACCION POPULAR - Principio de congruencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Acción popular / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN ACCION POPULAR - Aspectos en que se flexibiliza / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN ACCION POPULAR - El juez podrá abordar el estudio de nuevos hechos que vayan apareciendo a lo largo del proceso, si tienen

relación con la causa petendi formulada en la demanda / FALLOS EXTRA O ULTRAPETITA EN POPULAR - Procedencia / IURA NOVIT CURIAProcedencia en acción popular / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN ACCION POPULAR - Fallo sobre hechos que no fueron objeto del debate a lo largo del proceso vulnera el derecho de defensa Si bien es cierto que la acción popular es de naturaleza constitucional, y que los derechos que se pretenden amparar con su interposición son aquellos de tipo colectivo, es decir, que pertenecen en principio a toda la colectividad, y que, por consiguiente, muchos de ellos están igualmente reconocidos directamente por el texto constitucional, no debe perderse de vista que el principio de congruencia opera también en este tipo de procesos. En consecuencia, la jurisprudencia ha reconocido, como lo plantea el apoderado de la sociedad contratista demandada, que en tratándose del principio de congruencia en acciones populares, este postulado y garantía del debido proceso se flexibiliza o relaja, para permitir que el juez no esté necesariamente vinculado en relación con algunos aspectos que podrían sistematizarse de la siguiente forma: i) en relación con las medidas deprecadas en la demanda para proteger los derechos o intereses colectivos vulnerados o amenazados, toda vez que de conformidad con el artículo 34 de la ley 472 de 1998, el juez adoptará cualquier orden de hacer, de no hacer, o decretará el pago de perjuicios, con miras a proteger el núcleo del derecho transgredido, razón por la que, constatada la vulneración o el peligro, el juez cuenta con una amplia gama o haz de posibilidades para decretar todas las

medidas que estime pertinentes para garantizar el amparo efectivo de los derechos e intereses afectados, ii) en cuanto concierne a la posibilidad de amparar derechos colectivos no invocados expresamente en la demanda, siempre y cuando la acusación de su vulneración se desprenda de las circunstancias fácticas narradas en la causa petendi de la demanda, y iii) en relación con hechos que se van presentando a lo largo del proceso, siempre y cuando estén relacionados con los supuestos fácticos establecidos en la demanda. En otros términos, el juez de la acción popular podrá abordar el estudio de nuevos hechos que vayan apareciendo a lo largo del proceso, siempre y cuando aquellos tengan relación con la causa petendi formulada en la demanda. Como se aprecia de los anteriores planteamientos, el juez de la acción popular puede proferir fallos extra o ultrapetita, así como también dar aplicación al principio iura novit curia, para garantizar la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados; no obstante, las anteriores facultades oficiosas del juez constitucional entran en colisión con el principio al debido proceso y el derecho de defensa de las entidades o personas que fungen como demandadas en un proceso de esta estirpe. En esa perspectiva, admitir que el juez de la acción popular falle sobre hechos absolutamente desconocidos y que no fueron objeto del debate a lo largo del proceso, supone sorprender a los demandados, puesto que es precisamente en la sentencia donde aparecerían definidos esos supuestos fácticos que hasta ese momento eran ignorados, por no haber sido, se insiste, materia del debate jurídico y probatorio.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 305 /

LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 34

NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de congruencia en acciones populares: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de abril de 2006, Rad. AP 2004-640, M.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 16 de marzo de 2006, Rad. AP-2003-00239, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sobre la aplicación del principio iura novit curia en acciones populares: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de mayo de 2007, Rad. 2005-10005, M.P. Mauricio

Fajardo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-02418-01(AP)

Actor: MIGUEL ANGEL MORALES RUSSI Y OTRO

Demandando: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, IDU Y OTROS Referencia: ACCION POPULAR - APELACION SENTENCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el Instituto de Desarrollo

Urbano “IDU”, Bogotá D.C., y la sociedad Metrodistrito S.A., contra la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2007, por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que se decidió lo siguiente: “PRIMERO.- De conformidad con los lineamientos expuestos en la parte motiva de este proveído, acceder parcialmente a las

pretensiones de la demanda de acción popular impetrada por los señores MIGUEL ÁNGEL MORALES RUSSI y SAMIR ALFREDO GONZÁLEZ VELÁSQUEZ en contra del Concesionario Metrodistrito S.A., el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” y Bogotá D.C., especialmente para proteger los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de tal forma que en relación con el Puente de Tercer Nivel de la Calle 92, se haga un estudio técnico por parte de los tres (3) ingenieros expertos en obras civiles, escogidos de común acuerdo por el IDU-Transmilenio S.A. y el Concesionario Metrodistrito S.A. (pero remunerados por este último), para que conceptúen si con la construcción de la barrera tipo New Jersey de 1.10 mts de alto, junto con su andén peatonal, se requieren adicionalmente de otras adecuaciones en el puente o no. En consecuencia, Metrodistrito S.A. deberá actuar de conformidad con el estudio técnico antes referido, el cual tendrá que entregarse en un término máximo de seis (6) meses, de tal forma que la totalidad de las obras terminen en un término no mayor de dieciocho (18) meses o en el menor tiempo posible, contando a partir de la ejecutoria de esta sentencia. “SEGUNDO.- En todo caso, el Concesionario METRODISTRITO

S.A., construirá asumiendo la totalidad de los costos requeridos, la barrera de tipo New Jersey y el andén peatonal en el puente de tercer nivel de la Calle 92, contemplados en los diseños iniciales entregados por el IDU, con los cuales según el concepto técnico de la Contraloría de Bogotá –referido en la parte considerativa–, se garantizarán los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas. “TERCERO.- Igualmente el Concesionario Metrodistrito S.A., asumirá la totalidad de los costos secundarios a la construcción de la barrera y el andén peatonal, si se requiere hacer alguna obra adicional, atendiendo el concepto que emitan los técnicos ya referidos. “CUARTO.- Para los efectos anteriores, la Sala considera que deberán ser las autoridades competentes de BOGOTÁ D.C. - ALCALDÍA MAYOR, y el IDU, las que gestionen, coordinen, hagan cumplir e informen a esta Corporación con una periodicidad trimestral a partir de la ejecutoria de esta sentencia, todos los trámites y avances que se hagan en las obras del Puente de la Calle 92 para dar cumplimiento a la decisión aquí impartida. “QUINTO.- Deniéganse las demás pretensiones de la acción. “SEXTO.- Reconózcase a favor de los accionantes… un incentivo único equivalente a la suma de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales, de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la ley 472 de 1998, el cual deberá ser pagado en una cantidad de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales a cada uno de

ellos y en una proporción del setenta por ciento (70%) por el Concesionario Metrodistrito S.A. y el otro treinta por ciento (30%) será cancelado en partes iguales por Bogotá D.C. - Alcaldía Mayor y el IDU, dentro de los treinta (30) días calendario siguientes, contados a partir de al fecha en que quede en firme este proveído. “(…)” (fls. 1657 y 1658 cdno. ppal. 2ª instancia - mayúsculas y negrillas del original).

I. ANTECEDENTES

1. Demanda El 5 de noviembre de 2004, los señores Miguel Ángel Moralesrussi Russi y Samir Alfredo González Velásquez, instauraron acción popular contra las siguientes entidades y autoridades públicas y privadas: i) Instituto de Desarrollo Urbano “IDU”, ii) Transmilenio S.A., iii) Sociedad Concesionaria Metrodistrito S.A.,

conformada por Carlos Alberto Solarte Solarte, Concreto S.A., Consultoría Colombiana S.A., Termotécnica Coindustrial S.A., Organización de Ingeniería Internacional S.A., Grupo Odinsa S.A.; iv) Durán Acero Osorio Abogados Asociados, v) Consorcio Silva Fajardo y Cia. Ltda., integrado por las firmas Silva Fajardo y Cia. Ltda. y Silva Carreño y Asociados S.A.; vi) Silva Carreño y Asociados S.A., y vii) Consorcio Ingecon - Latinconsult, con el fin de que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público (fls 1 a 54 cdno. ppal. No. 1).

Los actores populares formularon las siguientes pretensiones, en el escrito de demanda: “Respetuosamente Honorables Magistrados, solicitamos las siguientes pretensiones a favor del Patrimonio del Distrito Capital, para garantizar la protección a los derechos e intereses colectivos amenazados: “5.1. Se determine el valor real del puente de tercer nivel de la Calle 92, de acuerdo con los diseños, cantidades de obra, y costos reales del contratista METRODISTRITO S.A. “5.2. Liquidado el valor real del puente de tercer nivel de la calle 92, se ordene al IDU - TRANSMILENIO se abstenga de pagar y se deduzca de los primeros pagos previstos en el cronograma de pagos por parte de TRANSMILENIO - IDU la suma de SEIS MIL CUATROCIENTOS DIEZ Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL CIENTO SESENTA Y NUEVE PESOS $6.419.852.169,oo o la que determine ese Honorable Tribunal por considerar una ganancia excesiva y onerosa que lesiona el patrimonio público del Distrito Capital y de los Contribuyentes y lesiona la moral administrativa. “5.3. Adicionalmente, se determine el valor de los interconectares y demás estructuras que se están construyendo por virtud de los contratos 146-03, 179-03 y en los cuales se compruebe la modificación de los diseños iniciales con el fin de optimizar las utilidades con recursos del Estado lesionando el patrimonio del distrito. “5.4. En caso de determinarse que los puentes señalados en la petición 5.3., incurrieron en prácticas similares de sobrecostos

originados en los cambios de los diseños que lesionan el patrimonio público, se ordene el no pago de la diferencia que resultare del valor real de las obras con el valor que sirvió de base para establecer el presupuesto oficial con base en los estudios y diseños de SEDIC S.A. “5.5. Ordenar al IDU - TRANSMILENIO que determine el valor real de los contratos celebrados para la construcción y adecuación de las obras de TRANSMILENIO, de acuerdo a los diseños que elaboraron los contratistas y que modificaron financieramente el valor real de la contratación, con el fin de que la ciudadanía en un acto de transparencia contractual conozca cuál es el valor verdadero de las obras que reiteramos puede estar sobreestimado en aproximadamente doscientos cuarenta y tres millones que lesionan el patrimonio público. “5.6. Se llame como parte a la Contraloría de Bogotá, Distrito Capital, con el fin de que en ejercicio de su función fiscalizadora revise los estudios técnicos y los cálculos financieros del valor real de las obras y de los contratos con el objetivo de proteger los recursos del IDU - TRANSMILENIO que son recursos públicos.” (fls. 43 y 44 cdno. ppal. 1º - negrillas y mayúsculas del original). Como fundamentos fácticos se expusieron, en síntesis, los siguientes: 1.1. Con el documento Conpes 3093 de 15 de noviembre de 2000, se determinó la construcción de las obras de adecuación de las troncales Transmilenio. 1.2. Para efectuar los estudios y diseños de las obras de adecuación que sirvieron

de base para determinar las especificaciones técnicas y el presupuesto aproximado del valor de las obras, se abrió el concurso público IDU-CM-GTM028-2001 el cual fue adjudicado el 8 de marzo de 2002 según la Resolución No.805 a la empresa consultora Consorcio Silva Fajardo Cia. Ltda., Silva Carreño & Asociados S.A. - Sedic S.A., por un valor inicial de $4.566.478.746,oo 1.3. El 22 de marzo de 2002, se suscribió el contrato entre el IDU - Transmilenio S.A. y el Consorcio antes mencionado. 1.4. De acuerdo a los presupuestos el valor sobre el cual se licitó y se va a pagar la construcción del puente de la 92, inmerso en la remuneración principal del contrato sería de $19.015.734.733. 1.5. Adicionalmente, con el fin de elaborar íntegramente los pliegos de condiciones que fijarían las condiciones para licitar las obras de adecuación, era indispensable diseñar el modelo jurídico y financiero que regularía la contratación. Se abrió la convocatoria pública IDU-CD-DG-012-2002 y el 13 de junio de 2002, se adjudicó el contrato No. 280 de 2002 por $246.735.016,oo 1.6. El 10 de febrero de 2002, la Dirección General del IDU con memorando DG000-6837 recomienda la adjudicación del contrato a la empresa Durán & Osorio Abogados Asociados, para continuar con la ejecución del objeto contractual No. 280/2002 y el 19 de febrero de 2003 se suscribió el negocio jurídico No. 11/2003

entre el IDU y la firma Durán & Osorio Abogados Asociados, por valor de $696.000.000, el presupuesto inicial no fue suficiente y el convencio debió ser adicionado en $348.000.000. Además, se pactó una comisión de éxito por la adjudicación de los siete contratos de concesión que se determinó en $1.459.633.643. En resumen, el valor total de la estructuración legal y financiera fue de $2.873.736.176,oo. 1.8. La estructuración legal y financiera desplegada por Durán & Osorio Abogados determinó ejecutar las obras con siete contratos de concesión. Para desarrollar el objeto contractual de cada uno de ellos, los concesionarios debían conseguir los recursos para ejecutar las obras de construcción entre el 2004 y 2005 y recibirían el pago por las actividades realizadas entre los años 2004 y 2011. Los términos de los acuerdos establecieron realizar los pagos bajo las modalidades de precio global y de precios unitarios 1.9. Se elaboraron en su integridad los pliegos que fijarían las reglas para licitar y contratar las obras de adecuación de la troncal Transmilenio - NQS tramo II comprendido entre la calle 92 y la calle 68. 1.10. Se abrió la licitación pública IDU-LP-DTC-086-2002, mediante Resolución 12249 del 12 de diciembre de 2002, con el fin de escoger al contratista para la celebración del contrato de concesión para la construcción del sector Norte, perteneciente al sistema Transmilenio - NQS. 1.11. Es claro que el valor del contrato fue determinado sobre la base de las

especificaciones técnicas, contenidas en los diseños elaborados por SEDIC S.A. y las condiciones administrativas, financieras y jurídicas señaladas por DURÁN & OSORIO. 1.12. Para iniciar las obras se profirió la instrucción de inicio de la etapa de preconstrucción. Para el cambio de diseños en el contrato se estableció la obligación que tenía el concesionario de presentar sus propios estudios y diseños. 1.13. En la etapa de preconstrucción, es decir, entre julio y diciembre de 2003, el Concesionario Sociedad Metrodistrito S.A., modifica los diseños recibidos por el IDU como parte integral del contrato suscrito para la construcción del puente de la calle 92. 1.14. Al comparar los diseños iniciales del consultor SEDIC y los diseños modificados por Metrodistrito S.A., se constata una diferencia económica de $6.419.852.169,oo. 1.15. De otro lado, el ahorro de los $6.419.852.169,oo en los costos de construcción del puente de tercer nivel permite al concesionario una menor inversión de su capital propio en el proyecto, que le representará una ganancia adicional de $11.724 millones al final del contrato de concesión. 1.16. Sobre la base de lo expuesto es ostensible que el concesionario cambió los diseños de tal manera que el puente de la calle 92 resultó en una estructura menos pesada que afecta de forma irracional los cálculos y presupuestos de los diseños iniciales sobre los cuales se formuló la estimación inicial del valor. Lo que deber quedar claro ante la ciudadanía es ¿por qué razón el consorcio SEDIC S.A.

efectuó unos cálculos en una estructura y unos diseños sobredimensionados en la realidad o sobrecalculados en la realidad?, lo que finalmente se tradujo en un menor valor real del puente, circunstancia que lesiona el patrimonio público.

2. Posición de la defensa En el auto admisorio de la demanda, de once de noviembre de 2004 (fls. 380 a 384 cdno. ppal. 1º), se dispuso la notificación de la misma a las entidades

demandadas y, además, se ordenó la citación de Bogotá D.C. - Alcaldía Mayor, así como de la Contraloría General de la Nación. Inconforme con la decisión anterior, la apoderada judicial de la Sociedad Concesionaria Metrodistrito S.A., interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación para solicitar fueran desvinculados del proceso las personas jurídicas y naturales socios de la misma, según los lineamientos de responsabilidad de las sociedades anónimas establecidos en el Código de Comercio y normas complementarias. En providencia del 22 de febrero de 2005, se revocó parcialmente el auto recurrido para admitir la demanda única y exclusivamente respecto del: i) Instituto de Desarrollo Urbano “IDU”; ii) Transmilenio S.A.; iii) Consorcio Silva Fajardo y Compañía Ltda.; iv) Silva Carreño y Asociados S.A.; iv) Durán & Osorio Abogados Asociados, y v) Consorcio Metrodistrito S.A. Como terceros citados al proceso se mantuvo la vinculación del Distrito Capital, así como de la Contraloría Distrital de Bogotá (fls. 1278 a 1281 cdno. ppal. 3º).

Vencido el término del traslado, la posición esgrimida por las entidades demandadas que contestaron la demanda, se precisa a continuación: 2.1. Bogotá D.C. - Alcaldía Mayor Intervino a través de apoderado judicial, para oponerse a las pretensiones de la demanda (fls. 1064 a 1078 cdno. ppal. 3º). Las razones de la defensa se resumen en lo siguiente: 2.1.1. La demanda ha sido construida sobre la premisa de un posible detrimento patrimonial basada en información que nunca fue solicitada por los actores al IDU, la cual tal y como esa entidad lo comunicó ha estado en reserva durante los procesos precontractual y contractual; en esa información sobre la que se desconoce su idoneidad, se realiza igualmente una proyección financiera basada en cifras obtenidas por los demandantes sin que se precise el elemento técnico que dio origen a la misma, así como unos valores que desconoce el IDU. 2.1.2. El ordenamiento jurídico colombiano establece el derecho al debido proceso en toda actuación judicial, razón por la que carece de sustento que se pretenda disfrazadamente la nulidad de los contratos o procesos licitatorios por un mecanismo no habilitado para ello, a partir de una demanda en la que no se ha demostrado el daño ni los demás elementos de la responsabilidad. 2.2. Metrodistrito S.A. La Sociedad Concesionaria Metrodistrito S.A., contestó la demanda para controvetir las súplicas elevadas, con base en el razonamiento que se desarrolla a continuación (fls. 1098 a 1120 cdno. ppal. 3º):

2.2.1. La sociedad Metrodistrito S.A. no participó en manera alguna en el proceso de concepción, en los estudios previos de prefactibilidad y factibilidad, en los procesos de concertación con la comunidad, en los estudios de impacto ambiental y en la estructuración económica, técnica o jurídica del proyecto, ni en la ordenación y gestión de la consecución de los recursos económicos requeridos para su desarrollo, ni en establecer las formas de remuneración del contrato, ni tenían dentro del giro ordinario de sus negocios la planeación, control, y manejo de los recursos públicos. 2.2.2. Al celebrarse el contrato de concesión No. 106 de 2003, la concesionaria Metrodistrito –persona jurídica diferente a sus socios–, actuó ceñida al principio de buena fe contenido en el artículo 83 de la Constitución Política. 2.2.3. La sociedad ha ejecutado el contrato en cumplimiento de todos los documentos contractuales, legales y técnicos que se entregaron al inicio del mismo, en estricto cumplimiento de los estudios, diseños y planos aprobados y entregados por el IDU. 2.2.4. No existe relación de causalidad entre los juicios de valor o afirmaciones efectuadas en la demanda, con los presuntos daños o vulneraciones a los derechos colectivos, toda vez que se refieren a circunstancias fuera de su arbitrio y que obedecen a decisiones administrativas de necesidad y de utilidad pública, que fueron tomadas de manera previa y directamente por la administración distrital. 2.2.5. El argumento principal de la acción popular se orienta a que el concesionario, presuntamente, al haber “optimizado” (término erróneo empleado

por los actores) los diseños elaborados con anterioridad al proceso de selección de un contratista consultor del IDU, logró un ahorro que no comparte con la entidad estatal, lo que vulnera los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. No puede señalarse que existe una violación a los principios de la contratación estatal, a la moralidad administrativa o al patrimonio público, por la simple razón de que según los actores, un contrato a precio global, pese a ser válido, no atiende el interés público. 2.2.6. Evidentemente, en la acción popular incoada no existe referencia alguna a la existencia de una conducta transgresora del ordenamiento jurídico, pues la actuación de la administración pública estuvo ajustada a derecho, como lo reconocen los demandantes en el texto de la demanda. 2.3. Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” El mandatario judicial de esta entidad pública desarrolló los argumentos de defensa en los términos que se exponen a continuación (fls. 426 a 456 cdno. ppal. 2º): 2.3.1. Los estudios y diseños elaborados por el IDU a efectos de ejecutar la fase licitatoria no son infundados, por el contrario tienen sustento no sólo en la necesidad de la obra sino en las cantidades y proyecciones estimadas para una inversión de tal magnitud, teniendo en cuenta los elementos a utilizar y los precios oficiales elaborados por la entidad. No se puede hablar de que los mismos hayan establecido una diferencia económica lesiva para el erario, pues está claro que semejante afirmación se realizó sobre el papel y en forma meramente hipotética, ya que de todos es

conocido que el presupuesto de un proyecto o de un contrato, por lo general sufre aumentos, toda vez que una cosa es planificar y otra ejecutar, y con la primera de las afirmaciones lo que hace la entidad es aproximar sumas sobre los datos y experiencia que se tiene, pero otra cosa muy distinta es materializar determinado proyecto. 2.3.2. No es admisible que sobre la base de unos planos y de unos costos aproximados se pueda concluir, tan fácilmente como lo hacen los demandantes, que haya una diferencia económica entre lo planificado y lo realmente ejecutado, máxime si se tiene en cuenta que la obra se encuentra en ejecución. De otro lado, se debe tener en cuenta que la construcción del puente de la calle 92 es apenas un ítem de las grandes y cuantiosas obras que integran el contrato de concesión No. 106 de 2003, razón por la que podría contra argumentarse, con la misma facilidad de los actores, que el ahorro que supuestamente está percibiendo el concesionario lo puede estar invirtiendo en la ejecución de otra de las tantas obras y ejecuciones que componen el citado negocio jurídico. Es por esta razón que se pactó el contrato de concesión a precio global, sin que esto signifique vulneración alguna a los derechos colectivos precisados en la demanda. 2.3.3. Como de todos es conocido, el valor final de una obra resulta influenciado por muchas variables las cuales no pueden observarse sino hasta el momento mismo en que se culmine el contrato. Es importante recordar que para este tipo de contratos no sólo el contratista garantiza un resultado en la etapa de construcción, sino además garantiza el mantenimiento por un lapso de 5 años una

vez terminada la ejecución. 2.4. Transmilenio S.A. Intervino a través de apoderado judicial, para oponerse a las pretensiones de la demanda (fls. 941 a 960 cdno. ppal. 2º). Los argumentos de defensa son, en síntesis, los siguientes: 2.4.1. Transmilenio actúa en forma rogada y a solicitud del IDU, compareciendo a cada proceso contractual como pagador de las obligaciones adquiridas por aquél; dentro del marco reglamentario que distribuye funciones y el acuerdo suscrito entre el IDU y Transmilenio S.A., no se le asigna a este último la responsabilidad por la vigilancia y control sobre las actuaciones del primero. 2.4.2. La demanda hace cuestionamientos relacionados con los modelos financieros y jurídicos de la licitación y sus efectos sobre el contrato de concesión, realizados con esquemas financieros estructurados por los demandantes, encaminados a cu