CE-25000-23-25-000-2004-02864-01(0128-09)-2010

DIFERENCIA SALARIAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010).

Radicación número: 25000-23-25-000-2004-02864-01(0128-09)

Actor: JULIO RAMON AREVALO CHAVEZ Demandado: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 17 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las súplicas de la demandada incoada por JULIO

RAMON AREVALO CHAVEZ contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad del Oficio No. 000285 de 12 de abril de 2004, proferido por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas por medio del cual le negó al demandante el reconocimiento y pago de los mayores valores por concepto de vacaciones y primas semestral, vacaciones y navidad de 2003 y el sobresueldo por dedicación exclusiva de 2002 aduciendo la inaplicación de los Acuerdos 003 de 1973, 022 y 024 de 1989 y 046 de 1990, y de la Resolución No. 009 de 2003, todos proferidos por el Consejo Superior de la Universidad; y la nulidad parcial de la Resolución No. 433 de 17 de diciembre de

2003, expedida por el Director Administrativo del ente universitario a través del cual le concedió vacaciones desconociendo lo previsto en el numeral 4 del artículo 48 del Acuerdo 03 de 1973 del Consejo Superior de la Universidad. Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar al ente universitario demandado a reconocerle y pagarle las diferencias salariales y prestacionales por los siguientes conceptos:

1. Prima de vacaciones $2.553.499.oo

2. Sueldo de vacaciones $2.088.717.oo

3. Prima de navidad $2.634.049.oo

4. Seis días hábiles de vacaciones no disfrutadas $ 921.895.80

Ordenar la reliquidación de los demás factores salariales y prestacionales derivados del incremento salarial de las sumas anteriores; pagarle el sobresueldo equivalente al 25% de la asignación por los meses de octubre a diciembre de 2002 para un total de $1.661.472.75; actualizar las sumas que resulten adeudadas aplicando el índice de precios al consumidor, pagarle intereses moratorios y darle cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Fundamenta sus pretensiones en los siguientes hechos: El actor presta sus servicios en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas desde 1983, siendo docente de tiempo completo desde 1986. En octubre de 2002 “se dispuso la dedicación exclusiva del demandante” para adelantar la Coordinación Académica de la Unidad de Extensión de la Facultad de Ciencias de la Educación, por tal razón le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 10 del Acuerdo 026 de 23 de diciembre de 1993 según el

cual los docentes que se encuentran en tal situación tienen derecho al pago de una asignación mensual adicional del 25% de su salario. El Acuerdo 011 de noviembre de 2002, ratificó el Acuerdo 03 de 1973 dejando incólumes los derechos adquiridos bajo ésta preceptiva, entre ellos, la asignación básica adicional del 25% por dedicación exclusiva. Además de lo anterior, la dedicación exclusiva del actor inició en octubre de 2002 y el Acuerdo 011 fue expedido en noviembre de ese año, es decir, que no puede quitársele la asignación adicional cuando está desarrollando las tares especiales que merecen una mayor remuneración y constituir un derecho adquirido. El actor solicitó la revocatoria de la dedicación exclusiva sin dejar la Coordinación Académica, pero el ente Universitario no le ha dado respuesta, es decir, que el sobresueldo se sigue causando. El 24 de marzo de 2004, el demandante solicitó el reconocimiento y pago del sobresueldo del 25% de su salario por el 2002, que fue negado mediante el Oficio acusado. En relación con las vacaciones, el artículo 48, numeral 4, del Acuerdo 003 de 1973, expedido por el Consejo Universitario establece que tienen derecho a treinta días hábiles de vacaciones remuneradas que se podrán dividir en dos periodos a juicio del Decano, sin embargo, el ente universitario le dio aplicación al Decreto 80 de 1980, argumentando que el actor no se acogió a ninguna de las normas vigentes y por tal razón le concedió 15 días calendario y tres días hábiles de vacaciones, entre el 24 de junio y el 11 de julio de 2003.

Mediante la Resolución No. 433 de 17 de diciembre de 2003, demandada en la presente acción, la Universidad le otorgó vacaciones al actor del 24 de diciembre de 2003 al 9 de enero de 2004, es decir por 11 días hábiles, pues del 2 al 9 de enero, el ente universitario se encuentra cerrado, siendo días inhábiles. El Acuerdo 22 de 1989, previó que las primas de vacaciones y navidad serían de 27 y 49 días hábiles, respectivamente, siendo ésta última aumentada a 50 días a través del Acuerdo 046 de 1990. A pesar de existir normas especiales sobre la materia, la Universidad al momento de liquidar las vacaciones aplicó el Decreto 1045 de 1978, pagándole sólo 15 días, quitándole así 15 días, para completar los 30 que consagra la norma especial. La solicitud de reliquidación de las prestaciones fue resuelta a través del oficio acusado indicando que las normas aplicables son los Decretos 1279 de 2002 para quienes se acogieron a éste y 1042 y 1045 de 1978, para quienes no se acogieron a ningún régimen, desconociendo así los derechos adquiridos del actor quien conservó las normas especiales proferidas por la Universidad. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 25, 53, 69 y 238; Ley 6 de 1945, artículo 29; Ley 6 de 1946, artículo único; Ley 4 de 1992, artículos 2 y 12; Ley 30 de 1992,

artículos 77 y 78; Decreto 1444 de 1992, artículo 50; Decreto 55 de 1994, artículo 2; Decreto 55 de 1995, artículo 2; Decreto 15 de 1996, artículo 1; Decreto 66 de 1997, artículo 2; Decreto 74 de 1998, artículo 2; Decreto 052 de 1999, artículo 2; Decreto 2728 de 2000, artículo 2; Decreto 2912 de 2001, artículo 1; Decreto 3557 de 2003, artículo 4 y Código Contencioso Administrativo, artículo 66. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El ente Universitario propuso la excepción de caducidad en la acción y se opuso a las pretensiones de la demanda (fl. 96). Manifestó que el término de caducidad debe contarse a partir del Oficio No. 762 de 5 de junio de 2003 porque fue éste el que dispuso la inaplicación de los Acuerdos Universitarios que establecían prestaciones extralegales. La respuesta de 12 de abril de 2004, es consecuencia del acto que inaplicó los Acuerdos, es decir que lo pretendido por el actor era revivir los términos dado que el acto administrativo que debió ser impugnado fue el Oficio 762 de 5 de junio de 2003. La entidad demandada no tenía la facultad legal para establecer el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos porque tal competencia está radicada constitucionalmente en el Congreso de la República, es decir, que los actos expedidos por el Consejo Superior Universitario nunca produjeron efectos y no consolidaron derechos adquiridos.

Tampoco es posible atender a la autonomía universitaria establecida en la Ley 30 de 1992, para convalidar disposiciones expedidas por los entes universitarios con el fin de regular el régimen salarial y prestacional, porque la misma ley limita dicha autonomía al marco legal y constitucional. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda (fls. 474 a 483). Respecto a la excepción propuesta manifestó que no se configura porque si bien es cierto el acto que inaplicó los Acuerdos fue expedido el 5 de junio de 2003, también lo es que el actor provocó el pronunciamiento de la administración respecto del pago de sus diferencias laborales, que por supuesto no fue objeto de estudio en el primer acto. Además, no existe prueba de que el actor haya pretendido revivir términos porque sólo hay una petición de reconocimiento de diferencias salariales que es la demandada en la presente acción. Desde el Acto Legislativo 1 de 1968, la facultad de regular el sistema prestacional de los empleados públicos de cualquier orden es exclusiva del Congreso y así se mantuvo en la Constitución Política de 1991 que en el artículo 150, le atribuyó expresamente al legislativo dicha atribución sin la posibilidad de delegarla a las Corporaciones Públicas territoriales ni menos que éstas se las arroguen. Lo anterior evidencia que los Acuerdos expedidos por el Consejo Superior Universitario, que sirven de fundamento para reclamar las diferencias salariales y prestacionales, no se ajustan a la Constitución porque ni antes ni después de 1991, las Corporaciones Públicas han tenido competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de sus empleados.

El hecho de que el ente universitario persista en el pago de prestaciones extralegales no constituye una fuente de derechos para el demandante máxime si se tiene en cuenta que dichos pagos rebosan los límites de las prestaciones laborales establecidas por la ley para los empleados públicos. En relación con la autonomía universitaria, citó apartes de la sentencia C-053 de 4 de marzo de 1998, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, en la que se concluyó que ésta libertad está limitada en materia prestacional y salarial por las normas que expida el Congreso de la República y el Gobierno Nacional al fijar el régimen docente. No se desconocen derechos adquiridos cuando los mismos se fundamentan en situaciones ilegales o contrarias al ordenamiento jurídico como lo es que se cancele durante varios años salarios y prestaciones que exceden los parámetros fijados por el legislador. EL RECURSO El demandante interpuso recurso de apelación (fl. 495). El A quo reconoció que existen Acuerdos expedidos por el Consejo Superior Universitario en virtud de los cuales se le pagaron los salarios y prestaciones hasta el 2004, cuando en forma unilateral el ente universitario los inaplicó. Como los Acuerdos proferidos por el ente universitario sólo fueron suspendidos por la Jurisdicción Contenciosa con posterioridad a los períodos que se reclaman en la presente acción, deben ser aplicados en el sub lite máxime si se tiene en cuenta que fueron convalidados por los Decretos que se citan en la demanda. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a

decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES Problema jurídico Consiste en determinar si el señor Julio Ramón Arevalo Chávez tiene derecho a que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas le reconozca y pague las diferencias salariales y prestaciones causadas en 2002 a 2004, por concepto de vacaciones, sobresueldo y primas de vacaciones y navidad como consecuencia de la aplicación de los Acuerdo Nos. 003 de 1973, 022 y 024 de 1989 y 046 de 1990, y de la Resolución No. 009 de 2003, expedidos por el Consejo Universitario. Actos acusados

1. Oficio No. 0285 de 12 de abril de 2004, expedido por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por el cual resolvió la petición de pago de diferencias salariales presentada por el actor indicándole lo siguiente

(fl.8): “…

3. Se reitera que para el pago de Prestaciones Sociales y Salarios de personal docente, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, se atiene a lo consagrado en normas de Rango Legal y

Constitucional. …”. Explicó los argumentos en los que el ente universitario sustentó la inaplicación de los Acuerdos que establecían prestaciones extralegales concluyendo que los mismos contrarían el artículo 150 de la Constitución Política porque sólo el Congreso de la República es quien tiene la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

2. Resolución No. 433 de 17 de diciembre de 2003, expedida por el Director

Administrativo de la Universidad, por medio de la cual concedió el disfrute de vacaciones a un personal docente entre el que se encontraba el actor, por el período 2003-2004, entre el 24 de diciembre de 2003 y el 9 de enero de 2004, para un total de 11 días hábiles. Para tal efecto tuvo en cuenta lo dispuesto en la Ley 80 de 1980 (fl.17) Lo probado en el proceso Con la certificación expedida por la División de Recursos Humanos de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, quedó acreditado que el demandante se vinculó a esa entidad el 17 de abril de 1983 con efectos fiscales a partir del 1 de febrero de ese año, en el cargo de profesor de hora cátedra. Desde el 13 de agosto de 1986 fue nombrado como profesor de tiempo completo, adscrito al Centro de Formación Especialización Docente y a la fecha de expedición de la certificación, 30 de noviembre de 2005, ocupaba el cargo de profesor de tiempo completo categoría titular (fl.443). Mediante petición radicada en la Universidad el 24 de marzo de 2004, el demandante solicitó copia de los actos administrativos por medio de los cuales se le reconocieron las primas semestral, vacaciones y navidad y el sueldo de vacaciones, vacaciones y sobresueldo por dedicación exclusiva y las normas aplicadas para su liquidación; la reliquidación de tales emolumentos con base en los Acuerdos expedidos por el Consejo Universitario y el fundamento jurídico que usó el Rector para arrogarse la facultad de inaplicar las disposiciones universitarias (fl.3).

ANÁLISIS DE LA SALA Naturaleza Jurídica de la Universidad Francisco José de Caldas y autonomía Universitaria La Universidad Distrital Francisco José de Caldas es una institución estatal de educación superior del orden Distrital, creada por Acuerdo No. 10 de 5 de febrero de 1948, expedido por el Concejo de Bogotá (fl.113). El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria que se traduce en comportamientos administrativos de gestión tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y directivas, su tenor literal es el siguiente: “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitara mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.”. Esta autonomía significa que la institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le permite al reconocerle la calidad de Universidad. La llamada autonomía universitaria debe entenderse como la capacidad de disponer conforme a la misma Constitución y a la Ley, de un margen de manejo y organización que le permite al ente universitario dirigir sus destinos con arreglo a sus propios objetivos, pero siempre bajo la dirección del Estado. Por mandato expreso del artículo 62 de la Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, todos los funcionarios que tenían facultad de nombrar y remover empleados administrativos no podían determinar condiciones

de acceso al servicio público, de jubilación, retiro o despido, diferentes a las establecidas en las normas que expedía el Congreso. La Constitución Política de 1991, en el artículo 150, numeral 19, ordinal e), mantuvo dicha atribución de la siguiente manera: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ...19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: ... e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. ...”. Para el caso en estudio es evidente que la autonomía universitaria no incluye la facultad de reglamentar el régimen salarial y prestacional de sus empleados dado que tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de la Constitución Política, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales, departamentales o distritales, que regulen la materia. Régimen prestacional establecido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas El Consejo Superior de la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, en ejercicio de las facultades legales y estatutarias, ante la necesidad de hacer efectiva la unificación del régimen salarial de los empleados públicos al servicio de la Universidad y atendiendo la ratificación del Convenio Laboral suscrito entre la Administración y las Asociaciones ADE y ADUD, expidió el Acuerdo No. 22 de 28

de junio de 1989, por medio del cual “se dictan unas disposiciones sobre el régimen salarial y prestacional del personal docente”, disponiendo en el artículo 2 lo siguiente (fl.320): “A partir de la vigencia del presente Acuerdo el número de días que se pagará en las primas que corresponden al personal docente serán: a. Prima semestral: 45 días b. Prima de Vacaciones: 27 días hábiles c. Prima de Navidad: 49 días PARÁGRAFO: Se consideran días hábiles los no feriados de Lunes a Viernes.”. El Consejo Superior de la Universidad, mediante Acuerdo 046 de 20 de noviembre de 1990, aprobó en todas sus partes el Convenio Laboral sobre solicitudes respetuosas suscrito con las Asociaciones de profesores ADE y ADUD el 28 de septiembre de 1990, determinando en la Cláusula Cuarta, que a partir del 1 de enero de 1990 las primas del personal docentes serían así (fl.322): “… PRIMA SEMESTRAL 47 días calendario PRIMA DE NAVIDAD 50 días calendario …”. En relación con la dedicación exclusiva, el Consejo Superior Universitario en el Acuerdo No. 026 de 23 de diciembre de 1993, que contiene el estatuto del profesor de la Universidad Distrital, dispuso en el artículo 10 los casos en los que procede dicho nombramiento y el derecho, para quienes se encuentren en tal situación, de percibir una asignación mensual adicional del 25% de su salario (fl.231). Régimen relativo a los profesores de las Universidades La Ley 30 de 1992, por medio de la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en su artículo 77 preceptúa:

“Artículo 77. El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4a de 1992, los Decretos Reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.”. A su vez, la Ley 4 de 1992 en el artículo 12 determina lo siguiente: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.”. El artículo 10 ibidem, establece: "Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.”. De lo anterior se concluye que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas está en la obligación de sujetarse a la normatividad que regula el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y no acudir a normas expedidas por esa misma entidad para reconocer prestaciones que desbordan los límites impuestos por el Legislador, como lo pretende el demandante. Ahora bien, en relación con los Decretos citados en el acápite de normas demandadas y que son proferidos por el Gobierno Nacional anualmente en atención de lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, observa la Sala lo siguiente: Ninguno de estos Decretos le permite a los entes Universitarios establecer un régimen salarial y prestacional distinto al que fija el Congreso y desarrolla el Gobierno Nacional. Así el Decreto 1444 de 1992, que fijó el régimen salarial y

prestacional de los empleados de las Universidades1, determinó en el artículo 50 lo siguiente: “Los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional, excepto los de la Universidad Nacional de Colombia, vinculados a la fecha de expedición del presente Decreto, continuarán 1 Derogado por el artículo 61 del Decreto 2912 de 2001 que fija el régimen salarial y prestacional de los docentes de las universidades estatales u oficial del orden nacional, departamental, municipal o distrital, gozando del régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 1991. …”. El régimen salarial y prestacional al que hace referencia la norma anterior no es otro que el dispuesto en la Ley 30 de 1992, que derogó expresamente el fijado en el Decreto Ley 80 de 1980, que a su vez determinaba la forma de liquidar algunas de las prestaciones sociales de los docentes. A su vez, el Decreto 2912 de 31 de diciembre de 2001, fijó “el régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades Estatales u Oficiales del Orden Nacional, Departamental, Municipal y Distrital” derogó el decreto 1414 de 1992 y establece la forma de liquidación de algunas de las prestaciones sociales de los docentes, entre ellas, las vacaciones, primas de servicios, navidad y bonificación por servicios, determinando en el artículo 49 lo siguiente: “A los empleados públicos docentes de las universidades estatales u oficiales del orden nacional, departamental, municipal y distrital se les continúan reconociendo las demás prestaciones sociales establecidas para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del

Poder Público, en los mismos términos y condiciones fijados en las leyes vigentes con anterioridad al día tres (3) de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992)”. Teniendo en cuenta lo anterior, concluye la Sala que no hay norma que convalide las disposiciones dictadas por las Instituciones Universitarias en materia prestacional; por el contrario, antes de la entrada en vigencia de las Leyes 4 y 30 de 1992, regía el Decreto Ley 80 de 1980, que fijaba el régimen salarial y prestacional aplicable a los docentes de las Universidades y, en lo no regulado, se debe atender lo establecido para los empleados de la Rama Ejecutiva del poder público por remisión expresa del artículo 49 del Decreto 2912 de 2001. Por las razones expuestas, el fallo apelado que negó las súplicas de la demanda amerita ser confirmado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA Confirmase la sentencia de 17 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Julio Ramón Arévalo Chávez contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ

Relatoría: JORM/Lmr.