CE-25000-23-25-000-2004-03292-01(0380-09)-2011

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Título: CE-25000-23-25-000-2004-03292-01(0380-09)-2011
Autor: Consejo de Estado
Categoría: Jurisprudencia
Área del derecho: Administrativo
Año: 2011

DOCENTE - Ascenso de escalafón / ASCENSO DE ESCALAFON - Diferencia de salario / MAYOR VALOR PAGADO - Reintegro / INEPTA DEMANDASolamente demanda el acto que resuelve el recurso de apelación / ACTO PRINCIPAL Y DEFINITIVO - No demandado / IMPEDIMENTO PROCESAL - No permite asumir el conocimiento En esta medida tal y como lo precisó el juez de primera instancia, la actora no ejerció en debida forma la acción ordinaria que hoy nos ocupa, dado que a pesar de que el recurso de reposición en sede gubernativa no es obligatorio, cuando se interpone y se tramita, el acto que contiene su decisión ya sea confirmando o modificando el primigenio, debe demandarse pero de manera conjunta con el recurrido. Lo anterior, porque tal y como lo señala el tribunal, no puede efectuarse estudio de fondo de un acto que resuelve un recurso y no efectuar estudio del acto principal, porque en el evento de que fuera necesario anular el acto demandado, el acto principal y que decide de manera definitiva una situación particular, permanecería vigente. Es por lo anterior que el artículo 138 del C. C. A., obliga a demandar el acto definitivo y los actos o el acto que resuelve los recursos que se interpusieron en sede gubernativa. Es decir, se exige la individualización de los actos cuya legalidad se controvierte, porque es la manera como puede realizarse un verdadero estudio del contenido de los mismos, en cuanto constituyen una unidad. En el presente caso ocurre lo contrario, la demanda está dirigida contra el acto que resolvió el recurso y no contra el acto definitivo y que está constituido por la Resolución No. 2711 que le ordena a la educadora reintegrar una suma de

dinero por concepto de los mayores valores pagados por el ascenso en el escalafón docente que fue revocado directamente por la administración con su consentimiento. Este acto demandado, esto es, la Resolución No. 4075 de 2003 al haber confirmado la Resolución No. 2711 de 2003, debió ser demandado de manera conjunta, en cuanto el acto principal y definitivo que afecta la situación particular de la servidora, es la resolución que le impuso la acreencia a su cargo. Así las cosas, no puede esta Sala efectuar un estudio de fondo del asunto al configurarse la inepta demanda que como impedimento procesal no permite asumir el conocimiento del asunto.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil once (2011).

Radicación número: 25000-23-25-000-2004-03292-01(0380-09)

Actor: LUZ MILA LOZADA RODRIGUEZ

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C. - SECRETARIA DE EDUCACION DE BOGOTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda - Subsección “A” el 21 de agosto de 2008, que declaró probada la ineptitud de la demanda y se inhibió de emitir pronunciamiento de

fondo (Fol. 127 a 135). ANTECEDENTES La demanda. La señora Luz Mila Lozada Rodríguez por intermedio de apoderado, acude ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., en procura de que se declare la nulidad de la Resolución No. 4075 del 22 de diciembre de 2003 que le ordenó a la docente demandante reintegrar a la Secretaría de Educación de Bogotá, la suma de $15.115.592.00 m/cte, por los mayores valores pagados entre las categorías 10 y 13 del escalafón docente y el cruce de cuentas por el ascenso al grado 11, durante el período comprendido entre el 30 de agosto de 1996 y el 15 de abril de 2001. A título de restablecimiento solicitó la demandante que se declare que la demandante no está obligada a consignar la suma de $15.115.592.00, a la Secretaría de Educación a título de reintegro por mayores valores recibidos. Como sustentos fácticos informa la demanda que la señora Luz Mila Lozada Rodríguez se desempeñó como docente distrital y en tal calidad solicitó ascenso en el escalafón que le fue reconocido y pagado el mayor valor correspondiente. Que estando devengando este derecho económico, la entidad decide con el consentimiento de la docente, revocar el acto de ascenso al encontrar que se basó en documentos apócrifos. Refiere que revocado el acto de ascenso en el escalafón nacional docente, la administración emite acto administrativo ordenándole reintegrar el mayor valor

pagado y recibido, pero sin tener en cuenta que la revocatoria no tiene efectos retroactivos. Normas Violadas y concepto de violación. En la demanda se aducen como vulnerados los artículos 29 y 83 constitucionales, porque, a juicio de la demandante, no se le dio la oportunidad de controvertir la resolución que efectúo la subdirección de nómina de la Secretaría de Educación Distrital ordenándole devolver los dineros recibidos. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda - Subsección “A” mediante providencia del 21 de agosto de 2008 declaró probada de oficio la ineptitud de la demanda y se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo. Precisó el juez de primera instancia que si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen, y que para el caso en particular se puede concluir que el único acto demandado fue la Resolución No. 4075 del 22 de diciembre de 2003 a través de la cual la entidad resuelve el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la Resolución No. 2711 del 17 de septiembre de 2003, por lo tanto, ha debido demandarse también esta última resolución mencionada a través de la cual la entidad dispone el reintegro de una suma de dinero por concepto de los mayores valores pagados en el ascenso en el escalafón docente. Lo anterior, porque, según el tribunal, la Resolución No. 2711 es el acto definitivo que generó la inconformidad de la accionante. Concluye la sentencia afirmando que la omisión de demandar el acto definitivo, impide que se emita un pronunciamiento de

fondo porque si se llegara a declarar la nulidad del acto que se acusa y que resolvió un recurso, quedaría incólume el acto principal lo que impediría el restablecimiento del derecho solicitado. EL RECURSO Y SUS FUNDAMENTOS La recurrente a folios 148 a 152 solicita se revoque la sentencia por considerar que fue expedida sin ningún fundamento legal, doctrinario ni jurisprudencial, y con desconocimiento del debido proceso dado que, la Resolución No. 2711 de 2003, contrario a lo que afirma el juez de primera instancia, sí fue demandada. A renglón seguido señala que en el evento de que se considere que la Resolución No. 2711 no fue demandada, efectúa la siguiente petición especial: “(…) se demanda la Resolución No. 2711 del 17 de septiembre de 2003 por lo cual solicito muy respetuosamente a los Honorables Magistrados proferir las declaraciones y condenas en las que se declare anular la Resolución No. 2711 del 17 de septiembre de 2003, por encontrarse viciada de nulidad, por haber sido proferida por funcionarios incompetentes, conforme al artículo 122 de nuestra Constitución Política (…)” ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante. A folios 163 a 171 bajo los mismos argumentos consignados en la demanda y en el escrito de sustentación del recurso, solicita se revoque la sentencia y se anulen los actos demandados. La parte demandada en escrito anexo a los folios 157 a 162 del expediente, solicita se confirme el fallo impugnado, para lo cual argumenta que el ascenso en el

escalafón docente otorgado a la demandante tuvo como fundamento documentos apócrifos. Agrega que no existe vulneración al debido proceso como lo afirma la actora, porque se le notificó la situación desde el momento en que se advirtió la irregularidad y no hizo ningún esfuerzo por demostrar la veracidad de la documentación. Señala que la institución de la cual provienen las certificaciones para el ascenso, niega cualquier vínculo con la demandante. Advierte la apoderada de la entidad que la Resolución No. 2304 del 28 de mayo de 2002 por la cual se revocan las Resoluciones Nos. 05900 del 30 de agosto de 1996, 1019 del 17 de abril de 1998 y 5174 del 25 de junio de 1999, que otorgaron ascensos, no fue demandada en su oportunidad y por tanto, se trata de un acto que está en firme. Reitera textualmente que: “(…) no puede solicitarse y menos ordenarse la nulidad de un acto administrativo, cuando los mismos fueron proferidos conforme a la normatividad vigente y, no son producto de un error de la Entidad, sino consecuencia de la obtención de un mayor valor pagado, gracias a una información inexacta del actor de la demanda, la que fue sustentada en documentos ilegales, lo que ha generado un detrimento para el Estado, en cuando se ha pagado una mayor cantidad de dinero sin que existan méritos para la obtención del salario devengado (…)”. CONSIDERACIONES Problema jurídico. En los términos del recurso de apelación interpuesto deberá la Sala precisar en primer término, si la demanda se dirigió contra el acto que le

suspendió a la actora el pago del mayor valor por ascenso en el escalafón docente. En caso de que la respuesta sea positiva, determinar si los actos demandados fueron expedidos respetando el debido proceso y en tal virtud debe mantenerse su legalidad. Del contenido de los actos demandados. En la demanda se solicita la nulidad de la Resolución No. 4075 del 22 de diciembre de 2003 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 2711 del 17 de septiembre de 2003”. En la parte considerativa se expuso por la administración: “(…) mediante Resolución No. 2711 del 17 de septiembre de 2003, se ordenó a la docente LOZADA RODRÍGUEZ LUZ MILA, (…) reintegrar a favor de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., la suma de QUINCE MILLONES CIENTO QUINCE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS M/CTE ($15.115.592,00) por concepto de los mayores valores pagados a la referida docente entre las categorías diez (10) y trece (13) y el cruce de cuentas por ascenso al grado once (11) del Escalafón Nacional Docente, durante el período comprendido entre el 30 de agosto de 1996 y el 15 de abril de 2001, en razón a que mediante Resolución No. 2304 del 28 de mayo de 2002, fueron revocadas las Resoluciones Nos. 05900 del 30 de agosto de 1996, la No. 1019 del 17 de abril de 1998 y la No. 5174 del 25 de junio de 1999, mediante las cuales se ascendió a la educadora

LOZADA RODRÍGUEZ LUZ MILA, (…) a los grados once (11), doce (12) y trece (13) del Escalafón Nacional Docente (…) Que la Resolución No. 2304 del 28 de mayo de 2002, mediante la cual fueron revocadas las Resoluciones Nos. (…) mediante las cuales se ascendió a la educadora LOZADA RODRÍGUEZ LUZ MILA (…), se encuentra debidamente ejecutoriada y en firme, por tanto no corresponde en esta instancia referirse a las argumentaciones del recurrente sobre su contenido. (…) Que conforme a lo anterior, al ser revocadas las Resoluciones Nos. (…), teniendo en cuenta que el efecto y la consecuencia de dicha revocatoria es volver las cosas al estado en que se encontraban antes de que fueran proferidas, es decir como si no hubiesen existido, se hace necesario que el docente reintegre a la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., las sumas de dinero devengadas con fundamento en actos administrativos proferidos sin un justo título que ya no existen dentro del mundo jurídico. (Fol. 9 a 12) Al folio 20 del expediente obra escrito de corrección de la demanda en el que la actora reitera que la demanda la dirige contra la Resolución No. 4075 del 22 de diciembre de 2003 que resolvió el recurso interpuesto contra la Resolución No. 2711 del 17 de septiembre de 2003. Esta Resolución No. 2711 del 17 septiembre de 2003 anexa al folio 4 del expediente, suscrita por la Secretaria de Educación Distrital, ordena a la docente Luz Mila Lozada

Rodríguez, reintegrar a favor de la Secretaría de Educación de Bogotá, la suma de $15.115.592.00 por concepto de los mayores valores que se le pagaron entre las categorías 10 y 13 y el cruce de cuentas por el ascenso al grado 11 del escalafón nacional docente. El reintegro así ordenado según los considerandos de la Resolución No. 2711 de 2003, obedeció a que la administración previamente y mediante la Resolución No. 2304 de mayo de 2002 debidamente ejecutoriada, revocó las resoluciones a través de las cuales se ascendió a la educadora a los grados 11, 12 y 13 del Escalafón Nacional Docente. La motivación textual de la orden de reintegro es la que sigue: “(…) las Resoluciones revocadas produjeron efectos sobre el valor de la asignación básica, los factores salariales y las prestaciones sociales de la docente, entre el 30 de agosto de 1996 y el 15 de abril de 2001. Que la Subdirección de nómina de la Secretaría de Educación Distrital realizó la liquidación por los mayores valores pagados a la referida docente entre las categorías diez (10) y trece (13) del Escalafón Nacional Docente, por el período comprendido entre el 30 de agosto de 1996 y el 15 de abril de 2001. Que mediante Resolución No. 5192 del 11 de septiembre de 2002, se ascendió a la docente al grado once (11) del Escalafón Nacional Docente, con efectos fiscales a partir del 31 de julio de 2000, la cual quedó ejecutoriada el 29 de noviembre de 2002.

Que de acuerdo con la liquidación realizada por la Subdirección de nómina, remitida a la Unidad de Escalafón Docente mediante oficio No. 424-I-002064 del 5 de febrero de 2003, la cual hace parte integrante de esta Resolución, la suma que debe reintegrar la docente por concepto de mayores valores pagados entre las categorías (…) asciende a la QUINCE MILLONES CIENTO

QUINCE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS (…)”.

Que (…) la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., como autoridad administrativa, debe obrar con arreglo a los principios de economía y eficiencia, velando porque la ejecución del presupuesto se lleve a cabo teniendo en cuenta lo dispuesto en el estatuto orgánico del presupuesto para el Distrito Capital y así mismo adelantar las actuaciones gubernativas y jurisdiccionales que eviten o resarzan un eventual detrimento del patrimonio público (…) (Fol. 4 a 5). En el artículo cuarto de la parte resolutiva de este acto administrativo se le informó a la señora Luz Mila Lozada Rodríguez, que podía interponer el recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a la notificación personal o a la desfijación del edicto (Fol. 5). Fue en ejercicio de este derecho a recurrir la decisión que le era contraria a sus intereses, que interpuso ante el mismo funcionario que emitió el acto, el recurso de reposición que le fue resuelto a través de la Resolución No. 4075 del 22 de diciembre de 2003 y que constituye el objeto de la demanda. En esta medida tal y como lo precisó el juez de primera instancia, la actora no ejerció

en debida forma la acción ordinaria que hoy nos ocupa, dado que a pesar de que el recurso de reposición en sede gubernativa no es obligatorio, cuando se interpone y se tramita, el acto que contiene su decisión ya sea confirmando o modificando el primigenio, debe demandarse pero de manera conjunta con el recurrido. Lo anterior, porque tal y como lo señala el tribunal, no puede efectuarse estudio de fondo de un acto que resuelve un recurso y no efectuar estudio del acto principal, porque en el evento de que fuera necesario anular el acto demandado, el acto principal y que decide de manera definitiva una situación particular, permanecería vigente. Es por lo anterior que el artículo 138 del C. C. A., obliga a demandar el acto definitivo y los actos o el acto que resuelve los recursos que se interpusieron en sede gubernativa. Es decir, se exige la individualización de los actos cuya legalidad se controvierte, porque es la manera como puede realizarse un verdadero estudio del contenido de los mismos, en cuanto constituyen una unidad. En el presente caso ocurre lo contrario, la demanda está dirigida contra el acto que resolvió el recurso y no contra el acto definitivo y que está constituido por la Resolución No. 2711 que le ordena a la educadora reintegrar una suma de dinero por concepto de los mayores valores pagados por el ascenso en el escalafón docente que fue revocado directamente por la administración con su consentimiento. Este acto demandado, esto es, la Resolución No. 4075 de 2003 al haber confirmado la Resolución No. 2711 de 2003, debió ser demandado de manera conjunta, en cuanto el acto principal y definitivo que afecta la situación particular de la servidora,

es la resolución que le impuso la acreencia a su cargo. Así las cosas, no puede esta Sala efectuar un estudio de fondo del asunto al configurarse la inepta demanda que como impedimento procesal no permite asumir el conocimiento del asunto. En este orden de ideas, la sentencia deberá ser confirmada en su integridad, no sin antes advertirle a la recurrente que no puede pretender en esta instancia incluir una nueva pretensión para que se estudie de fondo su pedimento, sin que ello implique vulneración del debido proceso y del derecho de defensa que como parte procesal, le asiste a la entidad demandada. Sobre el punto puede citarse reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, en el cual se concluyó lo que sigue: “(…) la Sala prohíja la providencias anteriores, ya que la parte actora omitió demandar la Resolución núm. 001 de 13 de enero de 2003, expedida por la Secretaría de Planeación, Obras Públicas y Valorización Municipal del Municipio de Puerto Colombia (Atlántico), mediante la cual se decide el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante, en cuya parte resolutiva, se dice: “ARTÍCULO PRIMERO: Niéguese el recurso de reposición presentado por el señor ANTONIO MENDOZA FABREGAS, contra la Resolución núm. 074 de fecha diciembre 27 de 2002 y concédase el recurso de apelación ante el Despacho del señor Alcalde Municipal” (folios 34 a 36 del Cuaderno del Tribunal). Así las cosas, la sociedad demandante debió demandar todos y cada uno de los actos de la vía gubernativa, de conformidad con la norma analizada, incluido el que resolvió el recurso de reposición,

sin embargo, omitió hacerlo. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar se abstendrá de realizar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, profiriendo un fallo inhibitorio, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia (…)1 Finalmente agrega la Sala que la demanda es el marco que le sirve al juez para decidir la controversia y el hecho de hacerse mención en ella de un acto sin que de forma expresa se haya demandado, aunque tenga relación directa con el asunto sometido a conocimiento de la jurisdicción, no es suficiente para que se proceda a su estudio. 1 Consejo de Estado Sección Primera. C.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia del 14 de julio de 2011No. Interno 2003-00909. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE en su integridad la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda-Subsección “A” el 21 de agosto de 2008 en cuanto se inhibió de efectuar estudio de fondo al configurarse el impedimento procesal de inepta demanda.