CE-25000-23-25-000-2004-0670-01(AC)-2004

DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Violación. No dar trámite a recursos de ley / PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Naturaleza del acto que suspende su pago. Recursos / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Recursos. No concederlos configura violación del derecho al debido proceso / SUSPENSIÓN DEL PAGO DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Naturaleza del acto. Trámite. Recursos / MINISTERIO DE DEFENSA - Naturaleza del acto que suspende pago de pensión de jubilación. Recursos Para la Sala no queda duda que las decisiones administrativas por medio de las cuales el Ministerio de Defensa resolvió las peticiones formuladas por la demandante en el sentido de no acceder a la continuación del pago de las mesadas pensionales, no constituyen actos de trámite o preparatorios o de impulso procesal sino, por el contrario, son medidas definitivas. Evidentemente, aquellos son verdaderos actos administrativos definitivos que ponen fin a actuaciones administrativas. Así, al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas proceden los recursos de reposición y apelación. Obviamente, el primero ante el mismo funcionario que tomó la decisión y, el segundo, ante el superior jerárquico. De acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Defensa, mediante oficio 11406 “le fue informado a la señora Catalina Rojas Abello, que sería suspendida de la nómina de pensionados del Ministerio de Defensa Nacional a partir del mes de agosto del mismo año”. En la contestación de la demanda, el Coordinador de Grupo de

Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional manifestó que “de acuerdo con lo consagrado en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de actos de trámite, contra los mismos no procede recurso alguno, razón por la cual no era viable dar trámite a la reposición, ni mucho menos a la apelación impetrada por parte del apoderado de la tutelante”. La entidad demandada no dio trámite a los recursos interpuestos por la señora Rojas Abello por considerarlos improcedentes, a pesar de que el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo los consagra, como regla general, contra los actos que ponen fin a una actuación administrativa. En consecuencia, la omisión de dar trámite a los recursos de reposición y apelación interpuestos por la demandante violó el derecho fundamental al debido proceso de la demandante. Por las razones expuestas en precedencia se concluye que las pretensiones de la demanda deben prosperar. Por lo tanto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se ordenará al Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional que tramite, de acuerdo con la ley, los recursos de reposición y apelación que la señora Catalina Rojas Abello interpuso contra el acto administrativo que resolvió mantener una decisión anterior de revocar el pago de la pensión reconocida a la señora Catalina Rojas Abello mediante Resolución número 2009 del 18 de agosto de 1982.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de mayo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25000-23-25-000-2004-0670-01(AC)

Actor: CATALINA ROJAS ABELLO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Procede la Sala a decidir la impugnación propuesta contra la sentencia del 21 de abril de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda presentada, mediante apoderada, por la señora Catalina Rojas Abello, en ejercicio de la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES La señora Catalina Rojas Abello, mediante apoderada, ejerció la acción de tutela contra el Ministerio de Defensa Nacional, con el objeto de que se le proteja el derecho fundamental al debido proceso. Al efecto, pretende que se ordene “al Área de Pensionados del Ministerio de Defensa Nacional que resuelva, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de reposición que interpuso el apoderado de la señora Rojas Abello, contra el acto administrativo 14503MDDAPS-069, es decir, pronunciándose sobre cada aspecto planteado en el recurso y, que de ser adversa la decisión a la señora Catalina Rojas Abello, remita la actuación al superior (señor Ministro de Defensa), para el trámite del recurso de apelación”.

B. HECHOS Como fundamento de la tutela la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1º. Mediante Resolución número 2009 del 18 de agosto de 1982, el Ministerio

de Defensa Nacional le reconoció la pensión. No obstante, desde agosto de 2000 no recibe el pago de las mesadas pensionales, por lo que, en ejercicio del derecho de petición, solicitó dicho pago. 2º. Con el acto administrativo número 14503 MDDAPS069 del 4 de diciembre de 2003, el Área de Pensionados del Ministerio de Defensa Nacional respondió la petición. Contra esa decisión se interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación 3º. Mediante acto administrativo número 01095 MDDAPS69 del 12 de febrero de 2004, el Área de Pensionados del Ministerio de Defensa Nacional, de un lado, denegó el recurso de reposición, en tanto que la decisión objeto de recurso “se ajustaba a la realidad y a lo dispuesto por la ley” y, de otro, no concedió el recurso de apelación, en tanto que no existía actuación administrativa que adelantar. 4º. El acto administrativo número 01095 MDDAPS69 del 12 de febrero de 2004 constituye una vía de hecho, por dos motivos. El primero, porque al resolver el recurso de reposición se abstuvo de estudiar todos los motivos planteados, tal y como lo ordena el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo. El segundo, porque no remitió la actuación al superior jerárquico, tal y como lo prevé la ley.

2. CONTESTACIÓN El Ministerio de Defensa Nacional intervino en el proceso para solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda. Al efecto, manifestó, en resumen, lo siguiente: 1º. Mediante Oficio número 11406 MDLPP-069 del 26 de octubre de 2000, el

Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa informó a las hijas célibes del personal militar fallecido que, conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-588 de 1992, el beneficio económico legal sólo se otorga a quienes dependían económicamente del fallecido y no goza de posibilidades para atender por sí misma su congrua subsistencia (artículo 252 del Decreto 1211 de 1990). 2º. Se pudo establecer que la señora Rojas Abello devenga pensión por parte de la Caja Vial de Pensión Social. Entonces, es evidente que la demandante cuenta con otros recursos para su subsistencia, por lo que se procedió a excluir de la nómina de pensionados. 3º. El Ministerio atendió todas las peticiones elevadas por la demandante, pues mediante oficios números 938 y 1939 MDLPS-069 de enero 31 y marzo 01 de 2001, respectivamente, resolvió oportunamente y de fondo las solicitudes. 4º. De acuerdo con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, contra los actos de trámite no procede recurso alguno, razón por la cual “no era viable dar trámite a la reposición, ni mucho menos a la apelación impetrada por parte del apoderado de la tutela”. Luego, esa entidad no vulneró ningún derecho fundamental. 5º. La demandante cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir su derecho y no se le causa ningún perjuicio irremediable.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 21 de abril de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, denegó las pretensiones de la

demanda. Para sustentar sus decisiones, el Tribunal sostuvo, en resumen, lo siguiente: 1º. Contra las decisiones adoptadas en la vía gubernativa procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, esa acción contencioso administrativa procede para que la demandante cuestione las decisiones que negaron el pago de las mesadas pensionales 2º. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, situación ésta “que en manera alguna se vislumbra en este caso”.

4. LA IMPUGNACION La demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Sustentó el recurso de apelación en escrito allegado al expediente cuando éste se encontraba al despacho del Magistrado Ponente, en consideración con los argumentos que se resumen a continuación: 1º. La omisión de trámite del recurso de reposición y en subsidio el de apelación violó el derecho al debido proceso, por cuanto el Ministerio de Defensa no adelantó la actuación en la forma prevista en los artículos 50, 56 y 59 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, por disposición de esta última norma, los recursos en la vía gubernativa deben ser motivados en sus aspectos de hecho y de derecho, pues no sólo les permite conocer las razones fácticas y jurídicas de la decisión, sino también ejercer el control jurisdiccional de los mismos.

2º. La acción contencioso administrativa no es idónea para proteger los derechos de la demandante, pues cuenta con más de 74 años y, “necesita, por tanto, tener la posibilidad de que en un término no muy dilatado se le defina su situación como pensionada”. 3º. La ausencia de motivación expresa en la decisión de no tramitar los recursos hace ineficaz la suspensión provisional del acto administrativo. Incluso, “en parte alguna se dice en dicho acto que se revoca la resolución por la cual se le reconoció pensión de jubilación a la señora Rojas Abello. Y no podría decirlo porque no se cumplieron los presupuestos del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo para una decisión con tal alcance”. 4º. En sentencia T-165 de 2001, la Corte Constitucional dejó en claro que el verdadero alcance de la sentencia C-588 de 1992 “ha sido distorsionado”, pues es necesario adelantar una actuación administrativa para suspender el pago de una pensión reconocida. Pese a ello, “mediante ese conjunto de actos evasivos, en los que en apariencia sólo se ha remitido a la señora Rojas Abello copia del aviso de haber sido ‘suspendida de nómina’, se ha violado flagrantemente el derecho fundamental al debido proceso”

II. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, comoquiera que los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000 disponen que este

recurso procede contra las decisiones de primera instancia proferidas por los Tribunales cuando conocen de las acciones de tutela interpuestas contra autoridades del orden nacional. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer de las acciones de tutela. La demandante pretende la protección del derecho al debido proceso, el cual considera vulnerado porque el Ministerio de Defensa no tramitó el recurso de reposición y en subsidio el de apelación que interpuso contra la decisión de esa entidad de negar el pago de la pensión reconocida a la señora Rojas Abello hace más de 10 años. Cabe advertir que la solicitud de tutela se circunscribe a cuestionar la decisión de no dar trámite a los recursos interpuestos y no, precisamente, de la decisión de extinguir el derecho a la pensión o del acto que resolvió suspender el pago de dichas mesadas. Por ese hecho, la Sala se limitará a estudiar, en primer lugar, si la ausencia de trámite de los recursos interpuestos contra el acto administrativo, vulneró el debido proceso de la demandante. Si ello se encuentra demostrado, en segundo lugar, analizará si procede la acción de tutela para ordenar que se dé trámite a esos recursos. El artículo 86 de la Carta Política establece que las personas pueden interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. De consiguiente, este instrumento procesal solamente procede cuando se trata de proteger derechos

fundamentales, por lo que la Sala debe analizar si, en el presente caso, se invoca la protección de derechos de esta naturaleza constitucional. Por su parte, el artículo 29 de la Constitución dispone que “el debido proceso se aplicará en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Eso significa que el trámite de las actuaciones administrativas debe ajustarse a la ritualidad del proceso debido establecido en la Constitución, la ley o el reglamento, pues su incumplimiento puede generar la afectación del derecho fundamental consagrado en la norma superior en referencia. Así, una de las manifestaciones más importantes del derecho fundamental al debido proceso en el Estado Social de Derecho, es el derecho que tiene toda persona a defenderse de las decisiones administrativas que modifican, extinguen o alteran sus derechos, para lo cual puede aportar pruebas, contradecir las que se alleguen en su contra e impugnar las decisiones que lo afecten. De consiguiente, la efectividad del derecho de defensa depende de la oportunidad procesal, el respeto por la forma y el procedimiento y, especialmente relevante para el caso objeto de estudio, el derecho a controvertir decisiones de la administración que se adopten en su contra y a que el superior jerárquico la estudie cuando la ley lo permita. De esta manera, es fácil concluir que el artículo 29 superior garantiza el derecho de las personas a que las decisiones administrativas que afectan sus derechos o modifican las situaciones individuales sean el resultado de un proceso debido. En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dejado en claro que hace parte del núcleo esencial del derecho de defensa el derecho que tiene una persona afectada con una decisión administrativa a que, de acuerdo con la ley, el

superior jerárquico la revise. Al respecto, esa Corporación dijo: “La indefensión se produce cuando se priva al ciudadano de la posibilidad de impetrar la protección judicial, de sus derechos, o la de realizar dentro de dicho proceso, las adecuadas pruebas, o cuando se le crea un obstáculo que dificulte la actividad probatoria, o cuando se le niega una justa legal facultad de que su negocio sea conocido en segunda instancia. La indefensión en la negativa a conceder un recurso consiste en un perjuicio real y efectivo en los intereses del afectado por esa omisión judicial que impiden dentro del proceso la actuación del ad-quem, siendo este un obstáculo que dificulta el acceso a la justicia y el estado de indefensión se presenta si se obstaculiza la posibilidad de recurrir de hecho. Pero si no se recurrió, ya por desidia o por descuido, no se puede afirmar válidamente que se ubicó al litigante en estado de indefensión”1. Así las cosas, se concluye que la omisión de trámite de los recursos de reposición y apelación cuando la ley lo autoriza constituye una clara violación del derecho fundamental al debido proceso. Incluso, tal y como lo advirtió la Corte Constitucional en reciente fallo, “Al margen de la discusión acerca de si existe 1 Sentencia T-416 de 1998 base legal para disponer administrativamente la suspensión del pago de una pensión, lo cierto es que, si en criterio de la Administración, estaba en entredicho el derecho del beneficiario a recibir la pensión, debía, necesariamente, vincularlo a una actuación administrativa en la que, de manera previa a cualquier decisión, se le garantizase su derecho de defensa”2.

Ahora bien, para la Sala no queda duda que las decisiones administrativas por medio de las cuales el Ministerio de Defensa resolvió las peticiones formuladas por la demandante en el sentido de no acceder a la continuación del pago de las mesadas pensionales, no constituyen actos de trámite o preparatorios o de impulso procesal sino, por el contrario, son medidas definitivas. Evidentemente, aquellos son verdaderos actos administrativos definitivos que ponen fin a actuaciones administrativas. Así, al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas proceden los recursos de reposición y apelación. Obviamente, el primero ante el mismo funcionario que tomó la decisión y, el segundo, ante el superior jerárquico. Ocurre que, de acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Defensa, mediante Oficio número 11406 MDLPP-069 del 26 de septiembre de 2000, “le fue informado a la señora Catalina Rojas Abello, que sería suspendida de la nómina de pensionados del Ministerio de Defensa Nacional a partir del mes de agosto del mismo año” (folio 8). Con ocasión de las solicitudes, en ejercicio del derecho de petición, que presentó la demandante, esa decisión fue reiterada mediante oficios números 0938 MDLPP-069 del 31 de enero de 2001 y 1939 MDLPS-069 del 1 de marzo de 2001 (folio 8). Posteriormente, la señora Rojas Abello interpuso los recursos de reposición y apelación. Pero, mediante oficio número 1095 MDDAPS-069 del 12 de febrero de

2004, el Coordinador de Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional dijo que, en razón a que la suspensión del pago de la pensión “se ajusta a la realidad y a lo dispuesto por la ley”, “se concluye que no existe actuación administrativa alguna que adelantar por parte de esta dependencia, ajustándose a derecho las diferentes actuaciones que se han surtido” (folio 19). 2 Sentencia T-433 del 16 de abril de 2004. En la contestación de la demanda, el Coordinador de Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional manifestó que “de acuerdo con lo consagrado en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de actos de trámite, contra los mismos no procede recurso alguno, razón por la cual no era viable dar trámite a la reposición, ni mucho menos a la apelación impetrada por parte del apoderado de la tutelante” (folio 26). Lo anterior evidencia, entonces, que efectivamente la entidad demandada no dio trámite a los recursos interpuestos por la señora Rojas Abello por considerarlos improcedentes, a pesar de que el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo los consagra, como regla general, contra los actos que ponen fin a una actuación administrativa. En consecuencia, y de acuerdo con lo expuesto en precedencia, la omisión de dar trámite a los recursos de reposición y apelación interpuestos por la demandante violó el derecho fundamental al debido proceso de la demandante. Por las razones expuestas en precedencia se concluye que las pretensiones de la demanda deben prosperar. Por lo tanto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se ordenará al Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales del

Ministerio de Defensa Nacional que tramite, de acuerdo con la ley, los recursos de reposición y apelación que la señora Catalina Rojas Abello interpuso contra el acto administrativo que resolvió mantener una decisión anterior de revocar el pago de la pensión reconocida a la señora Catalina Rojas Abello mediante Resolución número 2009 del 18 de agosto de 1982. III.- LA DECISION En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º. Revócase la sentencia dictada el 21 de abril de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En su lugar, concédase el amparo del derecho fundamental al debido proceso a la señora Catalina Rojas Abello. 2º. Ordénase al Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, dé el tramite señalado en la ley a los recursos de reposición y apelación que la señora Catalina Rojas Abello interpuso contra el acto administrativo que resolvió mantener una decisión anterior de revocar el pago de la pensión a ella reconocida. 3º. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidenta Ausente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General