CE-25000-23-25-000-2004-08852-01(1313-08)-2011

SOBRESUELDO - Ordenanza 13 de 1947 / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL - Competencia / COMPETENCIA PARA FIJAR SALARIO - El Congreso o el legislador extraordinario / SALARIOS Y PRESTACIONES ORDENADO POR INSTRUMENTOS DE CARACTER TERRITORIALBeneficiarios A partir de la Reforma de 1968, es evidente que para la fijación de salarios y prestaciones de los empleados públicos, hubo una reforma sustancial, de manera que, las competencias de los órganos de dirección de los entes territoriales se le limitó esta potestad a determinar “las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo.” En criterio de la Sala, la competencia del ente territorial no iba más allá de simplemente fijar las escalas salariales y esto no incluía la potestad de crear factores o elementos constitutivos del salario, pues esta función estaba reservada al legislador. Lo antes dicho, además, porque con la reforma constitucional aludida, el Constituyente quiso limitar la potestad de los entes territoriales para buscar cada vez más la realización de uno de los pilares fundamentales del derecho laboral que consistía en que, a trabajo igual salario igual, preceptiva que empezó a tener fuerza constitucional a partir de esa reforma del Estado de 1968, de manera que, en todo el sector público, se equiparan los elementos o factores destinados a remunerar al trabajador. En suma, quienes se beneficiaban de factores o elementos salariales ordenados por instrumentos de carácter territorial o inclusive, quienes alcancen a devengarlos por el hecho de que el legislador no hubiese regulado el tema, tienen derecho a conservarlos, pero,

quienes se vinculen bajo el nuevo régimen, se someten a las nuevas condiciones salariales y prestacionales que regule el competente. En nuestro caso, si un empleado estaba vinculado antes de la reforma Constitucional de 1968, a él se le continúa aplicando el régimen que venía gozando o el nuevo sí le es igual o más favorable, y no puede haber, en ningún caso, una desmejora salarial. En cambio, el nuevo empleado, entendido como vinculado después del año 1968, se somete a las regulaciones que señale el competente para fijar salarios o los factores que lo conforman, que en este caso es el previsto por el legislador.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE 1886 / CONSTITUCION POLITICA DE 1991 / ACTO LEGISLATIVO 100 DE 1968

SOBRESUELDO - Ordenanza 13 de 1947 / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA - Crea mediante ordenanza un sobresueldo del 20 por ciento del salario devengado / SOBRESUELDO - Fijado en la ordenanza 13 de 1947, no beneficia a los empleados vinculados después de 1968 / SOBRESUELDO - Derogatoria tácita Es evidente que, al proferirse esta Ordenanza y al regular lo relacionado con sueldos, era vigente y aplicable y, como tal, los derechos adquiridos bajo su imperio, deben respetarse conforme a los postulados del derecho laboral entonces vigente y a lo previsto en el artículo 48 de nuestra actual Carta Política. Sin embargo, en criterio de la Sala, como ya se indicó arriba, esta clase de normas sufrieron una derogatoria tácita, porque el legislador reguló de manera completa

los salarios y prestaciones de los empleados del sector salud, y en especial al fijar los salarios. Es decir que la remuneración salarial estaba en proceso de ser unificada, bajo la escala salarial fijada para el orden nacional, por ello, resulta improcedente reconocer emolumentos previstos en la Ordenanza a los empleados que prestan sus servicios en ese ente territorial, máxime cuando se vincularon después de 1968. Para que exista derogatoria de las normas creadas por un nuevo competente no es necesario derogar expresamente actos administrativos que en materia salarial hubieran proferido, en nuestro caso, la Asamblea Departamental, sino con el mero ejercicio de sus competencias regulatorias deja por fuera cualquier disposición que le sea contraria, de manera que el sobresueldo previsto en la Ordenanza 013 de 1947 tuvo una derogatoria tácita con la expedición de la norma que fijó el cuanto salarial de cada empleo, proferido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992 y en concordancia con lo dispuesto por la Ley 60 de 1993 y en especial por el Decreto 439 de 1995.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil once (2011).

Radicación número: 25000-23-25-000-2004-08852-01(1313-08)

Actor: MANUEL ISIDRO SANCHEZ GUERRERO

Demandado: HOSPITAL SAN RAFAEL DE PACHO - CUNDINAMARCA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 21 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda formulada por el señor Manuel Isidro Sánchez Guerrero contra el

Hospital San Rafael del Municipio de Pacho (Cundinamarca). LA DEMANDA MANUEL ISIDRO SÁNCHEZ GUERRERO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó declarar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la nulidad de: - El acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo por la falta de contestación por parte de la entidad demandada a la petición presentada por el actor el 16 de junio de 2004. - La inaplicabilidad de las Circulares 032 y 056 de noviembre de 2002 mediante las cuales el Secretario de Salud Departamental orienta para que se dejen de cancelar las sumas reclamadas por los derechos vulnerados. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: - Ordenar pagarle los salarios, prestaciones e incrementos desde el 1º de septiembre de 2002 hasta la fecha en que se haya restablecido el derecho reclamado. - Vincular al Departamento de Cundinamarca para que solidariamente, responda por el pago de la condena señalada en razón a la responsabilidad directa que tiene en la expedición de los actos

administrativos cuyos efectos jurídicos ocasionaron la cesación del pago de los derechos reclamados. - Que las sumas que resulten condenadas sean debidamente indexadas tal como lo dispone el artículo 178 del C.C.A al igual que los intereses moratorios que ordena el artículo 177 del C.C.A. Las pretensiones tienen apoyo en los hechos que enseguida se compendian: El actor labora para el Hospital San Rafael del Municipio de Pacho (Cundinamarca) en el cargo de Almacenista Auxiliar, entidad descentralizado adscrita a la Dirección Departamental de Seguridad Social en Salud. La Secretaria de Salud de Cundinamarca con fundamento en el Decreto 1919 de 2002, expidió las Circulares Nos. 0032 y 0056 de 28 y 29 de noviembre de 2002 donde orientaba a los organismos que integran la red de salud Departamental sobre el cese de los pagos laborales que se venían cancelando periódicamente, tales como sobresueldo, prima de antigüedad, auxilio de alimentación y transporte, vacaciones y prima de vacaciones, prima anual de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, bienestar social, cesantías y dotaciones, pues no tenían un origen legal conforme lo señalaba el Decreto 1919 ibídem. El Decreto 1919 de 2002, no prescribe sobre salarios, es decir, no extingue, no crea, no modifica, no disminuye ni incrementa salarios; es más, en su artículo 2 da y exige un tratamiento diferente para los empleados de la salud del nivel territorial. El demandante se unió a una petición inicial presentada el día 16 de diciembre de 2003 por algunos empleados del Hospital San Rafael; también formuló solicitudes

los días 13 de enero y 16 de junio de 2004 solicitando cancelación de los emolumentos retenidos o en los cuales se produjo cesación de pago; la presunción de legalidad de los actos que los otorgaron; la inaplicación del Decreto 1919 de 2002 a los salarios; la protección especial que este Decreto otorgaba a los funcionarios de la salud y, la extralimitación de las funciones de los organismos demandados. El Hospital San Rafael y la Secretaria de Salud de Cundinamarca no respondieron la petición presentada el día 16 de junio de 2004, operando el silencio administrativo negativo. Los actos administrativos creadores de los derechos reclamados fueron expedidos por autoridades legalmente constituidas, facultadas por la Constitución y la ley y por lo tanto eran de obligatorio cumplimiento. Estos actos eran: - Las Ordenanzas 013 de 1947 que creó un sobresueldo hasta del 20% a quienes cumplieran 20 años de servicios con el Departamento y 2ª de 1956. - Los Decretos 1231 y 3179 de 1975, 3627 de 1976, 3310 de 1978, 3993 de 1982, 2682 de 1983, 2004 de 2001, 1728 de 2001. - Las Resoluciones Nos. 4153 de 1994, 1501 y 1502 de 1983, 3150 de 1986, 4253 de 1994, 1264 de 1984, 4344 de 1993, 3029 de 1995, 3338 de 1988, 3521 de 1988, 2000 de 1996, 1584 de 1997, 1842 de 1998.

• Acuerdos Laborales 09 de 1990 (prima de antigüedad); 003 de 1994 (auxilios de alimentación y trasporte). - Circular 016 de 2002. “El Secretario Jurídico del Despacho del Gobernador de Cundinamarca el día 24 de junio de 2003, consideró que se deberían reconsiderar las recomendaciones y que se revocaran.” (sic) En noviembre del mismo año, se solicitó al Gobernador y al Secretario de Salud de Cundinamarca, conservar las sumas pretendidas por los reclamantes como pasivos exigibles, mientras se resolvían sus reclamaciones.

LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas el demandante cita las siguientes: La Constitución Nacional, en los artículos 2º, 6º, 25, 29, 53, 58, 238. La Ley 10ª de 1990, en los artículos 17 y 30. La Ley 100 de 1993, en el artículo 195. El Código Contencioso Administrativo, en los artículos 28, 62, 64, 66, 69, 73, 152 subrogado por el Decreto 2304, artículo 31. Decretos Leyes 056 de 1975, 654 de 1974, 350, 356, 526, 670 y 694 de 1975; 1919 de 2002. Las Ordenanzas Nº 013 de 1947 y 2ª de 1956. Los Decretos Departamentales 1231 y 3179 de 1975, 3627 de 1976, 3310 de 1978, 3993 de 1982, 2682 de 1983, 2004 de 2001, 1728 de 2001.

Las Resoluciones Nos. 4153 de 1994, 1501 y 1502 de 1983, 3150 de 1986, 4253 de 1994, 1264 de 1984, 4344 de 1993, 3029 de 1995, 3338 de 1988, 3521 de 1988, 2000 de 1996, 1584 de 1997, 1842 de 1998. Acuerdos Laborales 09 de 1990 y 003 de 1994. Circular 016 de 2002. Sustenta su concepto de violación en los siguientes argumentos: Hubo violación del Decreto 1919 de 2002 y de la Ley 10 de 1990 ya que la primera norma citada, en su artículo 2, ordena que sean respetados los derechos salariales y prestacionales que antes de su expedición tenían los empleados de la salud del nivel territorial, con el único propósito de dejar incólumes sus derechos. Se violan artículos constitucionales que contemplan la garantía de los derechos adquiridos pues la administración ordenó cesar los pagos que habían sido reconocidos por las leyes vigentes. Según el ordenamiento jurídico, se admite como principio general la revocabilidad de los actos administrativos conforme al artículo 69 del C.C.A. Empero, existe una restricción para aquellos actos que hayan generado derechos a favor de los individuos fundamentada en el artículo 73 del C.C.A. que impone al operador jurídico la obligación de solicitar al interesado su consentimiento expreso y escrito, como requisito previo, para revocar estos actos administrativos. Para que la administración pueda despojar a los administrados válidamente de los derechos que ella misma le hubiere reconocido en el pasado, debe existir ilicitud o

fraudulencia en los actos que dieron origen a tales derechos y también debe dársele un traslado al interesado para que exprese sus opiniones. En este proceso, ninguna de las dos circunstancias se dieron, el actor no obtuvo sus derechos al amparo del fraude, ni recibió comunicación alguna donde se le indicara que sus derechos iban a ser arrebatados. Cuando de una actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que puedan ser afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma (artículo 28 del C.C.A.); al actor, que era titular de un conjunto de derechos laborales, tras la actuación equivocada de la administración en la interpretación del Decreto 1919 de 2002 lo dejó sin estos derechos, sin previo aviso ni comunicación alguna. Consideró que todos los decretos, ordenanzas y resoluciones, gozaban de presunción de legalidad, puesto que no habían sido anulados ni suspendidos ni perdido su fuerza ejecutoria y que, además, dejaron a salvo los derechos laborales del actor por vía de consagrar la continuidad de su régimen laboral específico. Citó sentencias del Consejo de Estado de 16 de julio de 2002, M.P. Dra. Margarita Olaya Forero y C-835 de 2003 de la Corte Constitucional que coinciden en afirmar que se requiere ilicitud y fraudulencia para que la Administración pueda válidamente, despojar a los administrados de derechos que ante ella misma, les había reconocido. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), se opuso a las

pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 59-74): En lo atinente al régimen prestacional de los servidores públicos, en todos sus órdenes, se tiene que a partir del Acto Legislativo 01 de 1968 que reformó la Constitución Nacional de 1886, el legislador se reservó la competencia en esta materia. Por lo tanto, las prestaciones sociales de los entes territoriales, son las contenidas en leyes expedidas por el Congreso de la República; aquellas que no provengan de una de estas fuentes formales del derecho, son inconstitucionales debiéndose inaplicar invocando la excepción de inconstitucionalidad, señalada en el artículo 215 de la Constitución Política de 1886 y en el artículo 4 de la Constitución Política de 1991. No pueden considerarse como derechos adquiridos las prestaciones que fueron reconocidas por un órgano que no tenía la competencia para hacerlo. Los actos administrativos y acuerdos laborales, creadores de las prestaciones sociales y salariales extralegales, violan el principio constitucional a la igualdad, pues favorecen a un grupo de empleados públicos al servicio de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, frente a los demás empleados públicos del orden nacional, es decir que con el otorgamiento de dichos beneficios que desbordan el marco de la Constitución y la ley, se violó el principio rector universal de la igualdad. La fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de cualquier orden, es competencia del Gobierno Nacional tal como lo ordena la Constitución de 1991 y la Ley 4ª de 1992. Ni en la Constitución de 1886 ni en la

actual se facultó a las Asambleas Departamentales o a los Secretarios de Despachos para crear prestaciones sociales a favor de los empleados de los entes territoriales. Propuso las excepciones de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los actos administrativos base de las pretensiones por ser contrarios a la Constitución y la Ley; falta de poder suficiente para demandar las Circulares 032 y 056 de noviembre de 2002 y, falta de procedibilidad de la acción por no agotamiento de la vía gubernativa, pues el acto objeto de la litis no está resolviendo ningún recurso para agotar esta vía respecto de la negativa a la petición del actor presentada el “20 de mayo de 2004” (sic). El Departamento de Cundinamarca, a través de apoderada, se opuso a todas las pretensiones de la demanda: (Fls. 97-114). Presentó los mismos argumentos de la Secretaría de Salud, e indicó, además, que se debía tener en cuenta el Concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, de 13 de diciembre de 2004, Radicado No. 1518, Ref: Escalas de Remuneración, Actor: Director del Departamento Administrativo de la Función Pública de donde concluyó que la potestad dada a los entes territoriales para establecer las escalas de remuneración de las diferentes categorías de empleos, no comprendía la atribución de establecer factores salariales. Sobre este tema, la Corte Constitucional se refirió en sentencia C-510 de 1999. El Departamento de Cundinamarca, propuso excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva por considerar que el llamado a ser demandado era el

Hospital San Rafael, del Municipio de Pacho (Cundinamarca), entidad adscrita al Servicio Seccional de Cundinamarca, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa; e, inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los actos administrativos base de las pretensiones por ser contrarios a la Constitución y la Ley. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, declaró no probadas las excepciones propuestas y negó las pretensiones de la demanda, teniendo como fundamento los siguientes planteamientos (fl. 197-205): Indicó que el sustento de los factores solicitados eran normas de orden Departamental, es decir, que si bien existen factores del mismo nombre de orden legal, no se habían solicitado. Aún en vigencia de la Constitución de 1886, se señaló que la competencia para determinar el régimen prestacional de los servidores públicos estaba en cabeza del Congreso Nacional, de manera que las autoridades territoriales no podían ejercer dicha facultad y menos aún, continuar aplicando dichas normas. Igual situación se presentó con la expedición de la Constitución de 1991, donde se consagró que era el Congreso de la República quien debía dictar los objetivos y criterios que observaría el Gobierno Nacional, para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Cualquier disposición expedida por las autoridades territoriales en este sentido, se inaplicaría, de oficio, por ser normas inferiores contrarias a la Constitución. Si bien pueden existir disposiciones territoriales que modifiquen el régimen

prestacional de los empleados, estas normas no son válidas, correspondiendo a la administración, de oficio, inaplicarlas pues, están incursas en varias causales de ilegalidad, como era la falta de competencia, vicio que anula toda la actuación, y si la actuación es ilegal, son también ilegales sus efectos. Concluyó que los actos acusados se encontraban ajustados a las normas Constitucionales y legales sobre la materia pues dejaron de aplicar disposiciones territoriales, sin que con ello se haya afectado de manera ilegal, derechos de los empleados públicos al servicio del Departamento. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor, por medio de apoderado, presentó recurso de apelación contra la anterior sentencia, con base en los siguientes argumentos (fls. 207-214): Consideró que el a quo y la entidad demandada ignoraron e interpretaron erróneamente las normas, pues el Decreto 1919 de 2002 regulaba sólo prestaciones sociales y no factores salariales que era lo solicitado por él. Siendo así, cómo se pueden afectar los factores reclamados fundamentándose en las disposiciones contenidas en el mencionado Decreto, cuando regula aspectos jurídicos diferentes a los que se reclaman. El Consejo de Estado ha sostenido que los aspectos formales deben fallarse a la luz de las normas vigentes en el momento en que se expidió la disposición habilitante, entonces, si la Constitución de 1886 facultaba a los entes territoriales para crear emolumentos salariales, estos son válidos y por lo tanto se deben pagar. En otras palabras, el quinquenio y la prima de antigüedad, entre otros

factores salariales reclamados, se crearon observando la normatividad aplicable para esa época, no habiendo razón alguna para dejarlos de pagar por parte de la entidad demandada. El Tribunal, para negar las pretensiones de la demanda, se apoyó en el artículo 1 del Decreto 1919 de 2002 que era de aplicación general para todos los empleados públicos y dejó de aplicar el artículo 2º del mismo decreto que era de aplicación excepcional para los empleados de la salud y que además, salvaguardaba los intereses y derechos de los funcionarios de la salud. Tampoco tuvo en cuenta que el Decreto 1045 de 1978 legalizó las prestaciones reconocidas con anterioridad a ese decreto y que la Ley 10 de 1990, junto con su reglamentario 1399 del mismo año, respetaron los derechos salariales y prestacionales de los servidores de la salud del nivel territorial sin poner condición alguna lo que hace que con su proceder, el a quo, desconozca un mandato de Ley. Si en gracia de discusión se aceptara que la administración no estaba facultada para establecer los salarios, estos se presumían legales hasta que un Juez lo decretara; obrar de otra manera es aceptar que cualquier funcionario público por vía de hecho pueda suspender derechos y dejar sin efectos actos administrativos hasta que un Juez le legalice su actuación. Reiteró que la Constitución de 1886 permitía a la administración establecer escalas salariales y que fue bajo ese mandato Constitucional que se habían otorgado dichos derechos; más tarde, a través del Decreto 1045 de 1978 y el artículo 17 de la Ley 10 de 1992 convalidó estas prestaciones al prohibir su

disminución salarial; y por último, el artículo 195-5 de la Ley 100 de 1993 reprodujo dicha prohibición. De acuerdo a lo dicho, los actos administrativos originarios en la controversia, quedaron subsumidos en las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993; siendo así, la excepción de inconstitucionalidad alegada estaría dirigida a dichas leyes y como lo que se discute es un vicio de incompetencia, el argumento se desvanece, pues estas normas fueron expedidas por el Congreso de la República. Mediante sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional señaló que la carga de la prueba, en casos como éste, se invertía, debiendo respetar la entidad demandada los derechos laborales de sus empleados, mientras la jurisdicción contenciosa administrativa se pronunciaba sobre las demandas instauradas en contra de los actos administrativos que reconocían los emolumentos salariales reclamados. Concluyó que el Acuerdo 44 de 1961 y los Acuerdos posteriores le dieron el carácter de salario al quinquenio reclamado y no como lo expresó el a quo. CONSIDERACIONES Problema Jurídico El problema jurídico por resolver, consiste en establecer si al actor le asiste el derecho para recibir el beneficio salarial contemplado en la Ordenanza Nº 013 de 1947, el cual contempla un incremento salarial del 20% para los empleados departamentales por haber laborado al servicio del Departamento de Cundinamarca durante 20 años, igualmente, se deberá establecer la vigencia y aplicabilidad de otros factores salariales y prestaciones sociales reclamadas con apoyo en normas territoriales.

Hechos probados Mediante la Ordenanza Nº 013 de 1947 se consagró un beneficio para los empleados departamentales de Cundinamarca, consistente en incrementar el monto salarial en un 20% por haber prestado durante 20 años o más sus servicios al departamento. El actor fue nombrado por Resolución No. 241 de 6 de agosto de 1980 en el Hospital San Rafael del Municipio de Pacho (Cundinamarca) en el cargo de Almacenista Auxiliar (fl. 26). Copia de las Circulares Nos. 0032 y 0056 de 28 y 29 de noviembre de 2002, obran de folios 17 a 19 donde se orientaba a los organismos que integran la red de salud Departamental sobre el cese de los pagos laborales que se venían cancelando periódicamente, tales como sobresueldo, prima de antigüedad, auxilio de alimentación y transporte, vacaciones y prima de vacaciones, prima anual de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, bienestar social, cesantías y dotaciones, pues no tenían un origen legal conforme lo señalaba el Decreto 1919 de 2002. Copia del Decreto Departamental 1728 de 10 de octubre de 2001, obra a folio 129 donde se establecen los límites salariales y prestacionales de los servidores públicos del Departamento. En el cuaderno 2 del expediente, obran decretos y resoluciones que dieron origen a los derechos reclamados. Excepciones Las entidades demandadas propusieron las excepciones de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los actos administrativos base de las pretensiones por ser contrarios a la Constitución y la Ley, las cuales se desestiman por corresponder a

aspectos de fondo que se dilucidarán más adelante. El Departamento de Cundinamarca, propuso excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva por considerar que el llamado a ser demandado era el Hospital San Rafael, del Municipio de Pacho (Cundinamarca), entidad adscrita al Servicio Seccional de Cundinamarca, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, esta excepción también se desestima pues en caso de que salgan avantes las pretensiones, la Sala precisará cuál es el ente que debe responder por la condena. La ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) propuso las excepciones de falta de poder suficiente para demandar las Circulares 032 y 056 de noviembre de 2002; y ausencia del requisito de procedibilidad de la acción, por no agotamiento de la vía gubernativa, pues el acto objeto de la litis no está resolviendo ningún recurso para agotar esta vía respecto de la negativa a la petición del actor, presentada el “20 de mayo de 2004” (sic). La Sala declarará no probadas las excepciones propuestas en el primer caso porque en el proceso no se acusaron las circulares 032 y 0560020, sino que, simplemente, se está pidiendo su inaplicación por inconstitucionalidad, para lo que no requiere de poder general o especial; y, con respecto a la segunda excepción encuentra, conforme al artículo 135 del C.C.A., la primera petición también agota la vía gubernativa y posibilita acudir a esta jurisdicción. En consecuencia, se declararán no probadas las excepciones propuestas. Análisis del asunto

La Sala, como ya se anunció, resolverá el problema jurídico planteado, bajo el siguiente orden: 1) Competencia para fijar salarios y prestaciones en vigencia de la Constitución Política de 1886 y sus diferentes reformas.; 2) Competencia para fijar salarios y prestaciones en vigencia de la Constitución Política de 1991; 3) Análisis deductivo de la aplicación de las normas relacionadas con la competencia para fijar salarios y prestaciones; 4) De la expedición y vigencia del Decreto 1919 de 2002 y 5) Solución al caso concreto. 1) Competencia para fijar salarios y prestaciones en vigencia de la Constitución Política de 1886 y sus diferentes reformas. La Constitución Política de 1886, en su texto original, confería al Congreso, en su artículo 76, numeral 7°, la facultad de “Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus dotaciones.”, en el numeral 3°, la de “conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales” autorización ésta que se reitera en el artículo 187 ibídem, cuando señalaba que “Las Asambleas Departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso.” Posteriormente, el Acto Legislativo No. 3 de 1910, facultó a las Asambleas para fijar “...el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”, facultad ratificada por la Ley 4ª de 19131. En el Acto Legislativo No. 1 de 1945, se reiteró la autorización para que el Congreso confiriera atribuciones especiales a las Asambleas

Departamentales, para que éstas últimas fijaran de manera directa, el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos. (artículo 186 numeral 5 Acto Legislativo 1945). Teniendo en cuenta lo anterior, las Asambleas Departamentales tenían competencia para fijar los sueldos de sus empleados. 1 Artículo 97 ordinal 25. Fijar los sueldos de los empleados del departamento que sean de cargo del Tesoro Departamental”. Con posterioridad, se expidió el Acto Legislativo No. 1 de 1968, que modificó, entre otros, los artículos 762, 1203 y 1874 de la Constitución de 1886, introduciendo dos nuevos conceptos: el de escalas de remuneración y el de emolumentos, el primero, debía ser establecido por el Congreso a nivel nacional, por las Asambleas a nivel Departamental y por los Concejos en el orden local; mientras que el segundo, le correspondía al Presidente de la República y al Gobernador, respectivamente. Por su parte, en dicha reforma se estableció que el régimen prestacional de los empleados del orden nacional, era de competencia única y exclusiva del Congreso (ordinal 9 del artículo 76). Obsérvese cómo, desde la reforma constitucional de 1968, se empezaba a orientar una competencia no solo individual y excluyente, sino compartida y concurrente en materia salarial5 pues, tanto el Presidente de la República como los Gobernadores, podían fijar los emolumentos de los empleados de sus dependencias, siempre con sujeción a las leyes o normas expedidas por el Congreso y las Asambleas. Veamos las disposiciones que así lo indicaban: “Artículo 11 del Acto Legislativo No. 1 del 12 de diciembre de 1968.

El artículo 76 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde al Congreso hacer las Leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (…)

9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos, y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración 2 Modificado por el Artículo 11, que establece las competencias del Congreso. 3 Modificado por el Artículo 41, que fija las competencias del Presidente. 4 Modificado por el Artículo 57, que consagra las competencias de las Asambleas Departamentales. 5 Teniendo en cuenta que el régimen prestacional, como se dijo, correspondía al Congreso de la República. correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales;

(…)” “Artículo 57 del Acto Legislativo No. 1 del 12 de diciembre de 1968. El artículo 187 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas. (…)

5. Det