CE-25000-23-25-000-2004-0989-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Pretensiones están dirigidas a ordenar un cumplimiento normativo en forma generalizada / COMPARENDONaturaleza jurídica. No constituye plena prueba de la infracción de tránsito / TRANSPORTE TERRESTRE - Trámite para imposición de sanciones. Naturaleza de la orden de comparendo La Ley 769 de 2002 contiene el Código Nacional de Tránsito Terrestre, el cual indicó los principios que rigen el transporte terrestre, definió los conceptos que se utilizan en ésa materia, determinó cuáles eran las autoridades y organismos de tránsito y su competencia, señaló las normas de comportamiento que debían observar conductores y peatones, así como también estableció el uso y clasificación de las vías, las señales de tránsito, las sanciones por incumplimiento de las normas de tránsito y sus respectivas sanciones de acuerdo con su gravedad. Es particularmente importante resaltar que la ley en comento estableció en forma detallada y precisa el procedimiento a seguir para la imposición del comparendo por la comisión de una contravención tanto para particulares como para el transporte público, determinó los recursos procedentes contra las decisiones de las autoridades de tránsito, definió en capítulo separado el mismo procedimiento cuando se tratara de sanciones especiales, y preceptuó la forma de ejecución de las sanciones y su destinación, entre otros aspectos. Así las cosas, es claro que existe una regulación íntegra en materia de tránsito y transporte terrestre, que debe ser atendida por conductores, peatones y autoridades de

tránsito. Al actor le asiste razón en cuanto a que la ley prevé como necesario que en el trámite administrativo que se surta para declarar infractores de las normas de tránsito e imponer las respectivas sanciones, las autoridades de tránsito deban llegar al convencimiento de la comisión de la contravención a través de las pruebas que sean practicadas para ello. Sin embargo, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, puesto que el actor pretende que a la entidad demandada se ordene el cumplimiento de las normas en forma generalizada, lo cual implicaría tener por demostrado que aquélla ha omitido en todos los casos la etapa probatoria antes de declarar infracciones e imponer sanciones. En síntesis, aún cuando como lo expuso el actor la etapa probatoria es obligatoria en los trámites administrativos que adelantan las inspecciones de tránsito para declarar infracciones a las normas de tránsito e imponer las respectivas sanciones, se denegarán las pretensiones de la demanda, pues están dirigidas a ordenar un cumplimiento normativo en forma generalizada, lo cual significaría tener por plenamente acreditado que la norma invocada sí ha sido vulnerada en todos los trámites administrativos adelantados por la entidad demandada, lo que, a su vez, haría necesario conocer todos y cada uno de los procesos que sobre el particular ha adelantado la entidad demandada y los que conoce en la actualidad, situación que no acaece en el sub lite. Por consiguiente, la Sala revocará la decisión impugnada para, en lugar de ello, denegar las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-0989-01(ACU)

Actor: CARLOS ENRIQUE CAMPILLO PARRA

Demandado: SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTA D.C.

Se decide la impugnación interpuesta por el demandado contra la sentencia del 1º de junio de 2004 proferida por la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual decidió lo siguiente: “1.- Accédase a la acción de cumplimiento y en consecuencia se ordena al Señor Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. dar aplicación inmediata a lo establecido en los artículos 2º, 135 inciso 5º y 162 de la ley 769 de 2002 y artículos 286, 287 y 235 del Código de Procedimiento Penal teniendo en cuenta los razonamientos de la parte motiva de esta providencia de manera estricta, de tal forma que no se vuelva a dar valor de prueba o plena prueba al comparendo, que se observe el debido proceso y el derecho de defensa y que se haga el esfuerzo administrativo probatorio utilizando los medios probatorios existentes para establecer sin duda alguna la comisión de la infracción y luego si (sic) se sancione al responsable. La Secretaría de Tránsito de Bogotá D.C. debe en el plazo máximo de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de ejecutoria

de esta sentencia tomar las medidas pertinentes para observar estrictamente la ley y con el mismo propósito dar las instrucciones respectivas como autoridad rectora del tránsito en el Distrito Capital, a las demás autoridades que intervienen en el trámite contravencional tendiente a establecer infracciones y sanciones de transito (sic).” (fl. 131).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 27 de abril de 2004 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 50 a 62), el señor Carlos Enrique Campillo Parra, obrando en su propio nombre, instauró acción de cumplimiento contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá - Inspecciones Distritales de Tránsito, con el objeto de que se les ordene el cumplimiento de lo reglado en los artículos 2º, 135 y 162 de la Ley 769 de 2002, así como también en los artículos 235, 286 y 287 del Código de Procedimiento Penal, en el sentido de surtir la etapa probatoria dentro de los trámites administrativos que se adelantan para declarar a los infractores de las normas de tránsito e imponer las respectivas sanciones.

Para fundamentar sus pretensiones, el actor expuso los siguientes hechos: a) La Corte Constitucional, en sentencia C-530 de 2003, determinó que el levantamiento de un comparendo no podía asimilarse a la imposición de una sanción, pues se trataba de una simple orden formal de notificación para que el presunto infractor se presentara ante la autoridad de tránsito y, con base en ésa declaración, practicar las pruebas necesarias.

b) Los inspectores dependientes de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá han desconocido “de manera grosera y burda” lo resuelto en la mencionada sentencia, puesto que otorgan al comparendo el carácter de plena prueba, sin serlo, por lo que dejan de pronunciarse respecto de las solicitadas por los presuntos infractores, y seguidamente profieren la resolución de sanción. c) Entre los casos en que la entidad demandada ha desconocido las normas invocadas en la demanda, el actor citó el trámite adelantado con ocasión del comparendo No. 19288727, dentro del cual la inspección No. 11 Distrital profirió la Resolución No. 11-11797, sin haber practicado ninguna prueba para ratificar las circunstancias de la infracción, como el testimonio del agente o las fotografías del lugar, y fundamentando la decisión únicamente en el comparendo, lo cual considera violatorio del derecho al debido proceso y del principio de legalidad.

2. Contestación de la demanda

El apoderado de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. se pronunció frente a los hechos y pretensiones de la demanda (fls. 68 a 75), señalando para el efecto que las inspecciones de tránsito adelantan el procedimiento contravencional contra los infractores de las normas de tránsito, de acuerdo con el trámite establecido por el artículo 135 de la Ley 769 de 2002. En relación con el comparendo, manifestó que éste cumple una doble función: de una parte, “es una orden formal de comparecencia de carácter policivo que se hace al presunto infractor de una norma de tránsito, para que concurra a una

audiencia ante la autoridad competente…” y, de otra, “cumple las veces de notificación personal”. También anotó, que lejos de incumplir las disposiciones aplicables al trámite de ésa clase de procesos, lo que sucede en estos casos es que los conductores no quieren asumir la responsabilidad por sus infracciones, y que por el contrario, pretenden librarse de las sanciones económicas a las que hay lugar.

3. La providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 126 a 130), accedió a la acción de cumplimiento instaurada y,

en consecuencia, ordenó a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. dar aplicación a los artículos 2º, 135 inciso 5º y 162 de la Ley 769 de 2002, así como también a los artículos 286, 287 y 235 del Código de Procedimiento Penal, en el sentido de no otorgar el valor de plena prueba al comparendo y establecer la comisión de la infracción y la determinación del responsable con base en los medios probatorios existentes, para lo cual debería tomar las “medidas pertinentes” dentro del término de 10 días. El a quo arribó a tal decisión con base en la sentencia C-530 de 2003 de la Corte Constitucional, según la cual el comparendo no puede ser tomado como plena prueba de una infracción de tránsito, sino como una notificación, y de los documentos allegados al expediente evidenció que la entidad demandada lo había interpretado en forma contraria a aquélla sentencia en varias de sus decisiones.

Al respecto, anotó que: “El testimonio del agente de transito (sic) en la audiencia para la cual se cita al presunto infractor si (sic) puede convertirse en prueba de la infracción en la medida que el ciudadano no concurra en forma injustificada y no controvierta el testimonio del agente de transito (sic) en la audiencia respectiva o en los tramites (sic) posteriores. La autoridad de tránsito debe agotar los trámites tendientes a comprobar la infracción aunque sea con el solo testimonio del agente en firme, es decir no controvertido en todo el trámite contravencional, porque si asiste el ciudadano y solicita pruebas, aquéllas que sean procedentes deben practicarse en ejercicio del derecho de defensa.” (fl. 129).

4. La impugnación La entidad demandada impugnó el fallo de instancia (fls. 134 a 139), para lo cual manifestó que: “no es que los Inspectores de Tránsito se abstengan de practicar pruebas, sino que los juicios de la sana crítica permiten al funcionario que instruye y decide, observar que material de prueba es conducente y pertinente”, razón por la cual señaló que aquéllos pueden prescindir de la etapa probatoria. De otra parte, aseguró que la sentencia impugnada carecía de fundamento probatorio y que no señaló una norma incumplida en concreto.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se

modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1.

Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º ) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. Las normas objeto de la solicitud de cumplimiento

El actor pretende que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. cumpla las siguientes disposiciones: a) Ley 769 de 2002. “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” “ARTICULO 2o. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: “(…) “Comparendo: Orden formal de notificación para que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una infracción.” “(…)

“ARTICULO 135. PROCEDIMIENTO. Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento siguiente para imponer el comparendo: “Ordenará detener la marcha del vehículo y le extenderá al conductor la orden de comparendo en la que ordenará al infractor presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los tres (3) días hábiles siguientes. Al conductor se le entregará copia de la orden de comparendo. “Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada en este tiempo, la multa será aumentada hasta por el doble de su valor, en cuyo caso deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la infracción.2 “La orden de comparendo deberá estar firmada por el conductor, siempre y cuando ello sea posible. Si el conductor se niega a firmar o a presentar la licencia, firmará por él un testigo. Contra el informe del agente de tránsito firmado por un testigo solamente procede la tacha de falsedad. “El Ministerio de Transporte determinará las características del formulario de comparendo único nacional, así como su sistema de reparto. En éste se indicará al conductor que tendrá derecho a nombrar un apoderado si así lo desea y que en la audiencia, para la que se le cite, se decretarán o practicarán las pruebas que solicite. El comparendo deberá además proveer el espacio para consignar la dirección del inculpado o del testigo que lo haya suscrito por éste. “PARAGRAFO 1o. La autoridad de tránsito entregará al funcionario competente o a la entidad que aquella encargue para su recaudo, dentro de las doce (12) horas

siguientes, la copia de la orden de comparendo, so pena de incurrir en causal de mala conducta. “Cuando se trate de agentes de policía de carreteras, la entrega de esta copia se hará por conducto del comandante de la ruta o del comandante director del servicio. “PARAGRAFO 2o. Los organismos de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las multas. “(…) “ARTICULO 162. COMPATIBILIDAD Y ANALOGIA. Las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, Código Penal, Código de Procedimiento Penal y Código de Procedimiento Civil, serán aplicables a las situaciones no reguladas por el presente código, en cuanto no fueren incompatibles y no hubiere norma prevista para el caso en análisis.” (Subrayado corresponde al inciso destacado por el actor en la demanda). b) Código de Procedimiento Penal “Artículo 235. Rechazo de las pruebas. Se inadmitirán las pruebas que no conduzcan a establecer la verdad sobre los hechos materia del proceso o las que hayan sido obtenidas en forma ilegal. El funcionario judicial rechazará mediante providencia interlocutoria la práctica de las legalmente prohibidas o ineficaces, las que versen sobre hechos notoriamente impertinentes y las manifestaciones superfluas. “Artículo 286. Prueba del hecho indicador. El hecho indicador debe estar probado. 2 Inciso declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-530 de 2003. “Artículo 287. Apreciación. El funcionario apreciará los indicios en conjunto

teniendo en cuenta su gravedad, concordancia y convergencia, y su relación con los medios de prueba que obren en la actuación procesal.”

4. El caso concreto

La Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. solicita que se revoque la decisión de instancia, por cuanto considera que la misma no tuvo respaldo probatorio, además de que desconoció que puede prescindirse de la etapa probatoria en los trámites administrativos de imposición de sanciones a los infractores de las normas de tránsito. El a quo estimó que la entidad demandada estaba desconociendo lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de 2003, en el sentido de que el comparendo era una orden formal de notificación para que el presunto infractor pueda ejercer su derecho de defensa en una audiencia, y que no podía asimilarse a la imposición de una sanción. Con base en las pruebas aportadas al expediente encontró que la autoridad de tránsito del distrito capital prescindía de la etapa probatoria y declaraba a los infractores e imponía las sanciones fundamentándose únicamente en el comparendo. La Sala revocará la decisión impugnada, por las razones que se expondrán a continuación: La Ley 769 de 2002 contiene el Código Nacional de Tránsito Terrestre, el cual indicó los principios que rigen el transporte terrestre, definió los conceptos que se utilizan en ésa materia, determinó cuáles eran las autoridades y organismos de tránsito y su competencia, señaló las normas de comportamiento que debían

observar conductores y peatones, así como también estableció el uso y clasificación de las vías, las señales de tránsito, las sanciones por incumplimiento de las normas de tránsito y sus respectivas sanciones de acuerdo con su gravedad. Es particularmente importante resaltar que la ley en comento estableció en forma detallada y precisa el procedimiento a seguir para la imposición del comparendo por la comisión de una contravención tanto para particulares como para el transporte público, determinó los recursos procedentes contra las decisiones de las autoridades de tránsito, definió en capítulo separado el mismo procedimiento cuando se tratara de sanciones especiales, y preceptuó la forma de ejecución de las sanciones y su destinación, entre otros aspectos. Así las cosas, es claro que existe una regulación íntegra en materia de tránsito y transporte terrestre, que debe ser atendida por conductores, peatones y autoridades de tránsito. A lo largo del texto de la ley en referencia, se observa que las disposiciones propenden a garantizar el derecho de defensa del supuesto infractor, puesto que en todos los casos se advierte sobre la práctica de pruebas para efectos de determinar con claridad la infracción cometida. Así, por ejemplo, el artículo 135 indica que el conductor a quien se extienda el comparendo tendrá derecho a que en la audiencia para la que sea citado se decreten o practiquen las pruebas que solicite; el artículo 136 que regula la actuación de imposición de comparendo para transporte publico, señala que el inculpado que rechace la comisión de la infracción deberá comparecer en audiencia pública donde se decretarán pruebas solicitadas o de oficio; el artículo

158 que consagra el procedimiento para regular las actuaciones especiales, indica que habrá un período probatorio por un término máximo de 15 días; entre otras disposiciones. Conforme con lo expuesto, al actor le asiste razón en cuanto a que la ley prevé como necesario que en el trámite administrativo que se surta para declarar infractores de las normas de tránsito e imponer las respectivas sanciones, las autoridades de tránsito deban llegar al convencimiento de la comisión de la contravención a través de las pruebas que sean practicadas para ello, máxime teniendo en cuenta lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de 2003, que definió el comparendo como “una orden formal de notificación” para que el presunto contraventor se presente ante la autoridad de tránsito para ejercer su derecho de defensa, y precisó que el mismo no constituía plena prueba de la infracción. Sin embargo, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, puesto que el actor pretende que a la entidad demandada se ordene el cumplimiento de las normas en forma generalizada, lo cual implicaría tener por demostrado que aquélla ha omitido en todos los casos la etapa probatoria antes de declarar infracciones e imponer sanciones. Si bien es cierto que con la demanda fueron aportados documentos relacionados con unos cuantos trámites, de ellos no puede concluirse que ésa situación se esté presentando en la totalidad de los procesos que adelantan las inspecciones de tránsito. Además, si lo que pretendiera el actor fuera exponer una situación propia o ajena en particular, la acción sería improcedente, pues la ley previó un procedimiento

administrativo que debe seguirse en tratándose de infracciones a las normas de tránsito, por lo que las irregularidades que éstas cometan durante el trámite deben ser subsanadas en los trámites respectivos a través del ejercicio de los recursos y en los términos que señaló la misma ley, y en caso en que la decisión de la administración continúe siendo contraria a los intereses del infractor luego de resolverse los recursos, éste puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En síntesis, aún cuando como lo expuso el actor la etapa probatoria es obligatoria en los trámites administrativos que adelantan las inspecciones de tránsito para declarar infracciones a las normas de tránsito e imponer las respectivas sanciones, se denegarán las pretensiones de la demanda, pues están dirigidas a ordenar un cumplimiento normativo en forma generalizada, lo cual significaría tener por plenamente acreditado que la norma invocada sí ha sido vulnerada en todos los trámites administrativos adelantados por la entidad demandada, lo que, a su vez, haría necesario conocer todos y cada uno de los procesos que sobre el particular ha adelantado la entidad demandada y los que conoce en la actualidad, situación que no acaece en el sub lite. Por consiguiente, la Sala revocará la decisión impugnada para, en lugar de ello, denegar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia del 1º de junio de 2004 proferida por la Sección

Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar: DENIEGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por Carlos Enrique Campillo Parra contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA