CE-25000-23-25-000-2004-1691-01(AC)-2004

MINIMO VITAL - No se afecta por descuentos de pensión por pagos en exceso / REVOCACION DE PENSION - Invulneración del mínimo vital / DISMINUCION DE MESADA PENSIONAL POR PAGO EN EXCESO - Invulneración del mínimo vital En el caso sub examine, no se advierte la violación del derecho al mínimo vital de la actora, evento en el cual sí sería procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, en la medida en que un examen real de la situación planteada descarta esa posibilidad, máxime si se tiene en cuenta que la cuota mensual que se le descuenta de la mesada pensional por parte de la entidad demandada -para obtener el reintegro de las sumas de dinero pagadas demás a la demandanteno supera el 50% de la mesada pensional que viene disfrutando ésta. En efecto, a folio 19 obra el recibo de pago del mes de julio de 2004, aportado con la solicitud de tutela, en el que consta que la actora recibía como mesada pensional la suma de $1’832.840.31, pero con el descuento ordenado mediante la Resolución 000683 de 2 de julio de 2004, que aquí se cuestiona, percibe $916.420.31, esto es, el 50% del valor de la misma, que valga decir supera dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Ahora, si bien es cierto que al expediente se allegaron certificaciones que dan cuenta de que la actora es deudora de sendos créditos con los Bancos Davivienda y Popular, en virtud de los cuales paga cuotas mensuales por valor de $964.000.oo y $505.760.oo, respectivamente, que ascienden a la suma de $1’469.760.oo, tal circunstancia no la

coloca, necesariamente, en la situación de ser considerada como carente de respaldo económico suficiente para ubicarla como víctima de la transgresión de su mínimo vital, sobre todo si se tiene en cuenta que normalmente las entidades crediticias suelen cerciorarse de que los usuarios del sistema financiero cuenten con suficiente respaldo económico para determinar su capacidad de endeudamiento en las condiciones en las que se halla la demandante. De manera que la prueba de la afectación del mínimo vital en su caso debe ser valorada con sumo rigor en la medida en que no podría aceptarse que en situaciones como la aquí dilucidada los pensionados sujetos de descuentos por indebida liquidación de su jubilación recurran a adquirir créditos de manera indiscriminada para evitar ser objeto de dichas medidas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-1691-01(AC)

Actor: MIRIAM ROSA DE LAS SALAS REALES

Demandado: MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL - GRUPO INTERNO DE

TRABAJO PARA LA GESTION DEL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE

COLOMBIA Referencia: ACCION DE TUTELA Se decide la impugnación oportunamente interpuesta por la actora contra el fallo de 26 de agosto de 2004, proferido por la Sección Tercera -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la acción de tutela impetrada.

I.- LA SOLICITUD DE TUTELA I.1.- MIRIAM ROSA DE LAS SALAS REALES, obrando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de tutela, presentó demanda contra el Ministerio de Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, por estimar que se le violaron sus derechos constitucionales fundamentales consagrados en los artículos 29, 43 de la Constitución Política y 10° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, al incurrirse en vías de hecho por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional con la expedición de la Resolución núm. 683 de 2 de julio de 2004 “POR LA CUAL SE LE DA APLICACIÓN A UNA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, SALA DE DESCONGESTIÓN LABORAL; SE REVOCA UNA RESOLUCIÓN Y SE ORDENA EL REINTEGRO DE UN VALOR PAGADO DE MÁS”, proferida por el ente acusado. I.2.- Las aducidas violaciones las infiere la actora, en síntesis, de lo siguiente: 1º: Afirma que en el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla adelantó proceso ordinario laboral contra el extinto Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia “Foncolpuertos”, el que fue resuelto a su favor mediante fallo de 3 de diciembre de 1997, providencia que quedó debidamente ejecutoriada, y se le dio cumplimiento mediante la Resolución núm. 2226 de 12 de junio de 1998 del citado Fondo. 2º: Indica que siete años después, a través de la Resolución núm. 683 de 2 de julio

de 2004, el Ministerio de la Protección Social decidió revocar parcialmente el acto antes citado y le ordenó devolver la suma de 45’300.000.oo, disminuyendo el valor de su pensión en un 50%. 3º: Agrega que es mujer cabeza de familia desde hace 18 años, fecha en la cual enviudó, por lo que es la encargada de la manutención de su hogar asumiendo gastos tales como la educación, salud y vivienda, ésta última adquirida mediante un préstamo hecho en el Banco Davivienda, obligación que se novó por encontrarse en mora, extendiéndose en un plazo de 48 meses. 4º: Expone que adquirió un préstamo de libre inversión con el Banco Popular por la suma de $14’381.504,oo, el que viene cancelando mediante descuentos directos de nómina de pensionados de FOPEP en cuotas mensuales de $505.760.oo. 5°: Considera que solo es viable hacer uso de la figura de revocatoria contemplada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, cuando exista una conducta dolosa, por lo que, a su juicio, procede la acción de tutela contra los actos administrativos de revocatoria cuando el reconocimiento de la acreencia laboral no comporta una acción delictiva, o existe una violación flagrante y evidente del debido proceso administrativo, o que su restablecimiento no se pueda hacer por otro mecanismo judicial, o que la decisión administrativa refleje de manera evidente la particular, caprichosa e irrazonable voluntad de la autoridad administrativa y que además se desconozca flagrantemente la cosa juzgada constitucional. 6°: Añade que la acción es procedente, en primer lugar, porque la Resolución núm.

683 de 2 de julio de 2004, es un acto de ejecución ante el cual no procede la vía gubernativa y, en segundo lugar, porque en el presente caso no es viable demandar el acto por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues como lo ha sostenido el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado, la jurisdicción competente para conocer de dicho asunto es la ordinaria laboral, la cual es bastante lenta y demasiado onerosa para su capacidad económica. 7°: Agrega que se le desconoció el derecho al debido proceso, por cuanto no se tuvieron en cuenta las disposiciones contempladas en los artículos 28, 30 y 34 del Libro I del Código Contencioso Administrativo, toda vez que cuando la Administración inicia oficiosamente una actuación, debe comunicarle a las personas que puedan verse afectadas con sus determinaciones; que así mismo se debe tener en cuenta el principio de imparcialidad, el derecho de los administrados de pedir pruebas, aportar informes y contradecir las existentes durante la vía gubernativa. En virtud de lo anterior, solicita el amparo de los derechos que invoca como vulnerados ordenando a la Administración que “inicie nuevamente la actuación administrativa por medio de la cual pretende revocar la resolución administrativa núm. 683 de 2 de julio de 2004”, con la respectiva comunicación y en estricto cumplimiento del debido proceso administrativo, así como también se conceda el amparo constitucional en aras de evitar un perjuicio irremediable, inaplicando el artículo 2° de la Resolución 683 de 2004, reanudándose el pago de la pensión en forma completa hasta tanto no exista una decisión judicial en la que se le compruebe

una conducta dolosa. I.3.- Contestación de la demanda El Coordinador de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, mediante escrito visible a folios 97 a 101, solicita no acceder al amparo impetrado por la actora, en síntesis, por lo siguiente: Explica que la Resolución núm. 000683 de 2 de julio de 2004, fue proferida en cumplimiento de la sentencia de segunda instancia dictada por la Sala Laboral de Descongestión Superior de Bogotá el día 31 de enero de 2002, la cual determinó que en la sentencia de primer grado, no se debió reconocer las sumas de dinero pagadas a la actora, por lo que la Administración estaba obligada a aplicar dicho mandato judicial en firme, es decir, a reversar el acto administrativo que se dictó por el suprimido Foncolpuertos. Señala que no puede esgrimirse la vulneración al debido proceso al ordenarse el reintegro de los dineros indebidamente pagados a la actora, puesto que el acto en cuestión fue comunicado, de manera que al haberse agotado la vía gubernativa, la actora cuenta con la vía ordinaria judicial para demandar dicho acto. Sostiene que la acción de tutela no procede como mecanismo transitorio, por cuanto no existe un perjuicio irremediable, ya que a la actora no se le extinguió ni se le suspendió la prestación económica que venía recibiendo, solo se ajustó el monto de la prestación económica y ordenó devolver lo pagado a su favor, para lo cual, efectivamente estaba recibiendo para el año en curso la suma de $1’832.840.31, es

decir, más de cinco salarios mínimos legales mensuales, por lo que es difícil admitir que se encuentra enfrentada a un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que el servicio de salud lo sufraga en su totalidad la Nación en cabeza del Ministerio de la Protección Social. Agrega que el acto cuestionado, tal y como se mencionó en su parte motiva, se encuentra a salvo de la facultad prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Resalta que la providencia de primer grado no se encontraba en firme, justamente por no haberse surtido el trámite de la consulta, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la codificación laboral y menos cuando dicho paso es de obligatorio cumplimiento en virtud de la sentencia SU-962 de 1999, emanada de la Corte Constitucional. II.- EL FALLO IMPUGNADO El juez de primera instancia negó la acción impetrada, aduciendo, en síntesis, que la acción de tutela resulta improcedente cuando existe otro medio de defensa judicial, en virtud del artículo 6, numeral 1, del Decreto Ley 2591 de 1991. Adujo que en el sub lite la actora tiene a su alcance la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A., a fin de que por dicha vía se declare la nulidad de la Resolución núm. 683 de 2 de julio de 2004, expedida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y, en consecuencia, puede obtener el restablecimiento del derecho que estime vulnerado. Concluye aduciendo que la acción de tutela tampoco procede como mecanismo

transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto revisadas todas y cada una de las piezas procesales que obran en el expediente, no se encuentra elemento alguno en el que se pueda colegir tal supuesto. III-. LA IMPUGNACION La actora adujo, como motivo de inconformidad, en síntesis, lo siguiente: Sostiene que tal y como lo ha manifestado la Corte Constitucional, es viable interponer la acción de tutela contra actos administrativos particulares, cuando en su expedición se afecta el núcleo esencial del debido proceso. Así mismo, reitera que la jurisdicción competente para conocer de los asuntos jurídicos relacionados con la extinta Empresa Puertos de Colombia es la ordinaria, en la que no es posible solicitar la suspensión provisional del acto administrativo creado por la demandada para descontar de forma directa unos dineros que recibió de dicha empresa por mandato de un Juez de la República. Estima que si bien es cierto que hubo decaimiento de los actos administrativos, por cuanto fue revocada una providencia judicial en primera instancia, la autoridad demandada se excedió al ordenar descontar de manera directa de su mesada pensional unos dineros recibidos de una entidad estatal de buena fe y dentro del contexto de la confianza legítima, por lo que no se está frente a un acto administrativo de ejecución, sino frente a una actuación que debe iniciarse de manera oficiosa, imponiendo así la obligación a la accionada de garantizar el debido proceso administrativo. Agrega que sí existen pruebas en el expediente en las que se evidencia que la acción es procedente como medida transitoria, por cuanto está demostrado que es

una mujer cabeza de familia, cuyo único ingreso es la pensión y que se encuentra ad portas de perder su vivienda. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Observa la Sala que la inconformidad de la actora se sustenta, en síntesis, en que se le vulneró el derecho al debido proceso por parte del Ministerio de la Protección Social –Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia-, al haber proferido la Resolución núm. 000683 de 2 de julio de 2004, “POR LA CUAL SE LE DA APLICACIÓN A UNA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTA, SALA DE DESCONGESTIÓN LABORAL; SE REVOCA UNA RESOLUCIÓN Y SE ORDENA EL REINTEGRO DE UN VALOR PAGADO DE MÁS”, a través de la cual se revocó la Resolución núm. 2226 de 12 de junio de 1998 y se ordenó descontarle por nómina -de la mesada pensional que recibe49 cuotas mensuales por la suma de $916.420,16 y una de $395.412,41 para completar la suma de $45’300.000.oo, que le fueron pagados en cumplimiento de la sentencia del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla de 3 de diciembre de 1997, revocada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Descongestión Laboral, mediante sentencia de 31 de enero de 2002, sin que se le hubiere permitido interponer recurso alguno contra dicho acto. Por lo anterior, solicita que a través de la acción de tutela se ordene a la entidad

demandada iniciar nuevamente la actuación administrativa que dio origen a la Resolución núm.683 de 2 de julio de 2004, se le notifique personalmente la decisión que se llegare a tomar; “de manera concurrente” pide que se inaplique el artículo 2° de la Resolución núm. 683 de 2 de julio de 2004 y se le reanude el pago de la pensión en forma completa hasta que mediante proceso judicial se demuestre que actuó dolosamente. Como es sabido la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para perseguir el reconocimiento y pago de acreencias laborales, pues es claro que para ello existe otro medio de defensa judicial en el procedimiento ordinario. No obstante lo anterior, el artículo 86 Constitucional contempla una excepción frente a tales casos, consistente en la viabilidad de la tutela, aún existiendo otro mecanismo judicial, si se afronta la inminencia de un perjuicio irremediable que amerite inmediata protección, evento en el cual la orden impartida por el juez constitucional apenas puede tener vigencia transitoria, mientras decide el ordinario, con miras a evitar que un daño pueda configurarse. En el caso sub examine, no se advierte la violación del derecho al mínimo vital de la actora, evento en el cual sí sería procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, en la medida en que un examen real de la situación planteada descarta esa posibilidad, máxime si se tiene en cuenta que la cuota mensual que se le descuenta de la mesada pensional por parte de la entidad demandada -para obtener el reintegro de las sumas de dinero pagadas demás a la demandanteno supera el 50% de la mesada

pensional que viene disfrutando ésta. En efecto, a folio 19 obra el recibo de pago del mes de julio de 2004, aportado con la solicitud de tutela, en el que consta que la actora recibía como mesada pensional la suma de $1’832.840.31, pero con el descuento ordenado mediante la Resolución núm. 000683 de 2 de julio de 2004, que aquí se cuestiona, percibe $916.420.31, esto es, el 50% del valor de la misma, que valga decir supera dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Ahora, si bien es cierto que al expediente se allegaron certificaciones que dan cuenta de que la actora es deudora de sendos créditos con los Bancos Davivienda y Popular, en virtud de los cuales paga cuotas mensuales por valor de $964.000.oo y $505.760.oo, respectivamente, que ascienden a la suma de $1’469.760.oo, tal circunstancia no la coloca, necesariamente, en la situación de ser considerada como carente de respaldo económico suficiente para ubicarla como víctima de la transgresión de su mínimo vital, sobre todo si se tiene en cuenta que normalmente las entidades crediticias suelen cerciorarse de que los usuarios del sistema financiero cuenten con suficiente respaldo económico para determinar su capacidad de endeudamiento en las condiciones en las que se halla la demandante. De manera que la prueba de la afectación del mínimo vital en su caso debe ser valorada con sumo rigor en la medida en que no podría aceptarse que en situaciones como la aquí dilucidada los pensionados sujetos de descuentos por indebida liquidación de su jubilación recurran a adquirir créditos de manera

indiscriminada para evitar ser objeto de dichas medidas. Valorada la prueba aducida por la demandante con el señalado criterio, se reitera, no hay lugar a concluir que se haya conculcado el referido mínimo vital que sería la circunstancia que habilitaría la concesión de la tutela en las condiciones señaladas. En este orden de ideas, y al no estar en presencia de un perjuicio irremediable, la Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFÍRMASE el fallo impugnado. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y REMÍTASE COPIA AL TRIBUNAL

DE ORIGEN. CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de octubre de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO