CE-25000-23-25-000-2005-00277-01(AP)-2011

CAMARAS DE COMERCIO - No representan judicialmente a los comerciantes / ACCION POPULAR - Legitimación en la causa De la lectura de los artículos 86 del Código de Comercio y 10 del Decreto 898 de 2002, se desprende que la Cámara de Comercio no se encuentra legitimada para representar judicialmente a los comerciantes inscritos ante ella, razón por la cual la Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por tal organismo.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 86 / DECRETO 878

DE 2002 - ARTICULO 10

PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL MOVIL - Regulación. Prohibición para vehículos particulares El acuerdo 01 de 1998 dio la posibilidad de que los vehículos particulares portaran publicidad, ya sea fijada, es decir, mediante elementos anexos al vehículo o, adherida, como lo son las calcomanías y demás, siempre y cuando cumplieran las condiciones exigidas en el artículo 15 de dicho Acuerdo. Posteriormente, el Concejo expidió el Acuerdo 012 de 2000, advirtiendo en el artículo 5° literal e, que este tipo de publicidad solo puede ser utilizada en vehículos particulares siempre y cuando anuncien los productos o servicios del objeto social de la empresa a la cual pertenece. El Decreto 959 de 2000 unificó la reglamentación acerca de publicidad móvil exterior en el artículo 11 literal e, el cual quedó en el mismo sentido del artículo 5 literal e del Acuerdo 12 del 2000, y el artículo 15 recoge lo dispuesto por el artículo 15 del Acuerdo 1 de 1998. Por su parte, el Decreto 506 de 2003, que reglamenta los Acuerdos 1 de 1998 y 12 de

2000, con el fin de establecer con claridad los derechos y obligaciones de los usuarios, consagró en el artículo 10 las condiciones para la instalación de las vallas, autorizó la utilización de publicidad exterior para el transporte público, entendido como taxis, buses, busetas y colectivos siempre y cuando cumplan con los requerimientos exigidos en el numeral 10.5.1 y, ratificó la prohibición del uso de publicidad en vehículos particulares establecida en el artículo 5 Lit. e del Acuerdo 12 de 2000 y el artículo 11 Lit. e del Decreto 959 de 2000.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 01 DE 1998 / DECRETO 959 DE 2000 / ACUERDO 012 DE 2000 / DECRETO 506 DE 2003

ACCION POPULAR - Carga de la prueba / CARGA DE LA PRUEBA - Acción popular Por su parte, la actora aportó unas fotografías obrantes a folios 7 al 10 en las que se evidencian varios vehículos con publicidad exterior visual, de las cuales no se puede establecer claramente la fecha en que fueron tomadas con el fin de determinar la reglamentación aplicable, además es de tenerse en cuenta que para esclarecer si existió o no una vulneración, no es suficiente una fotografía, ya que las normas existentes sobre publicidad exterior visual móvil requieren una valoración precisa de los requisitos establecidos para circulación, los cuales no pueden deducirse prima facie en una fotografía, amén de que no hay prueba en el expediente que desvirtúe lo afirmado por las entidades accionadas, carga probatoria esta que desde luego corresponde a la actora. Cabe resaltar que, en

cuanto a la carga de la prueba en las acciones populares, la Sala ha sido reiterativa en señalar que ésta recae en la actora, salvo que por razones de carácter económico o técnico le sea imposible cumplir con dicha carga, razones que en el presente caso no fueron alegadas ni mucho menos demostradas.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la carga de la prueba en Acción Popular: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 18 de abril de 2007, Radicación 2004 –

00425.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D. C., tres (3) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00277-01(AP)

Actor: ASOCIACION DE PARTICIPACION CIUDADANA ANTICORRUPCION

COLOMBIA DEMOCRATICA Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA Y OTROS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 21 de abril de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó el amparo de los derechos invocados como vulnerados.

I.- ANTECEDENTES.

I.1La Demanda. La Asociación de Participación Ciudadana Anticorrupción Colombia Democrática, por medio de su representante legal, presentó acción popular contra el Distrito Capital de Bogotá, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, el

Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA, Transmilenio S.A. y Vallas Técnicas S.A., en defensa de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al medio ambiente sano y de los derechos de los consumidores y usuarios. I.2. Hechos. La accionante adujo que presentó derecho de petición el 15 de marzo de 2002 al Director del DAMA, mediante el cual puso en conocimiento que hay vehículos que circulan en las vías de la ciudad portando vallas publicitarias, videos, equipos de sonido, megáfonos y bailarinas o modelos que entregan productos con el fin de publicitarlos. El DAMA dio respuesta mediante oficio de 9 de abril de 2002, en la que manifestó que no tenía registro de autorizaciones de este tipo de publicidad, antes bien, se ha negado de forma sistemática el registro de estos de elementos, además, que viene realizando operativos de desmonte y sanción. Pese a lo anterior, la accionante puso de presente que a finales del año 2004 y comienzos del 2005, ha realizado recorridos por diferentes avenidas de la ciudad, encontrando en un gran número de camiones y tracto-mulas transformados en publicidad móvil, de igual forma, ocurre con las bicicletas, motos, carros particulares, taxis con publicidad en el techo, camiones con modelos e impulsadoras haciendo propaganda, etc., en los cuales se observa, en su gran mayoría, que cuentan con licencia expedida por el DAMA. Manifestó que por lo anterior, mediante escrito de 8 de junio de 2004, informó a la Secretaría de Tránsito y Transporte dicha situación, la cual vulnera los derechos

colectivos al medio ambiente. La Secretaría dio respuesta mediante oficio de 28 de junio de 2004, en la que señaló unas normas para vehículos de carga pesada, lo cual no tiene relación con el objeto de la petición. En idénticas condiciones que el anterior escrito, radicó petición el 8 de julio de 2004 ante el Ministerio de Transporte, quien mediante oficio de 21 de julio de 2004 consignó las normas que regulan dicho tema, las cuales determinan las prohibiciones y límites de vehículos con publicidad móvil y su control por parte de los respectivos Alcaldes. De igual forma, informaron al Ggerente de Transmilenio S.A. que sus vehículos utilizan publicidad móvil que vulnera los derechos colectivos de los ciudadanos. Frente a ello, mediante escrito de 3 de septiembre de 2004, el Director de Operaciones de la empresa Transmilenio S.A. manifestó que la publicidad de sus buses está determinada en la concesión de contratos del sistema, de igual forma, adujo que el sistema de transporte masivo reglamenta y fija las pautas y políticas para la publicidad en los buses alimentadores y troncales. Con la anterior respuesta, la accionante considera que la empresa Transmilenio S.A. se extralimitó en sus funciones debido a que no es su responsabilidad establecer las políticas y pautas de la publicidad móvil, pues de esta forma, transgrede la orbita constitucional que corresponde al DAMA y al Ministerio del Medio Ambiente. Consideró que con la omisión de las entidades accionadas, se permite que circulen vehículos con publicidad móvil que altera el paisaje de la ciudad, afecta

las condiciones de vida del transeúnte, ahuyenta las aves, incrementa los basurales publicitarios que aleja el turismo y, además, causa estrés, dolor de cabeza, distracciones peligrosas, accidentes de tránsito y problemas ecológicos. I.3. Pretensiones. Solicitó que se protejan los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados, ordenando a la Secretaría de Tránsito y Transporte, al Alcalde Mayor de Bogotá, al DAMA y a las demás autoridades responsables, que tomen las medidas necesarias y suficientes, para que ni ellos ni las empresas privadas, empleen el uso de vallas móviles por las calles. También, solicitó que se ordene a la Secretaría de Tránsito y al DAMA retener y sancionar a los vehículos que incurran en la mentada infracción. De otra parte, pidió que la publicidad de los buses de Transmilenio sea retirada, en consecuencia, se ordene a la Secretaría de Tránsito y Transporte, al Alcalde Mayor de Bogotá, al DAMA y a las demás autoridades responsables, que tomen las medidas necesarias y suficientes para que se estudie la viabilidad de conceder o no la licencia ambiental para la empresa Transmilenio S.A. I.4. Defensa. La Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá advirtió que no ha vulnerado los derechos colectivos alegados por la actora, antes bien, se encarga de velar por una mejor calidad de vida de los ciudadanos. Señaló que en virtud de los artículos 14 de la Resolución 002444 del Ministerio de

Transporte y 131 de la Ley 769 de 2002, el conductor del vehículo que circule con propaganda, publicidad o adhesivos en sus vidrios que obstaculice la visibilidad o, que emplee equipos de sonido a volúmenes que incomoden a los pasajeros de un vehículo de servicio público, serán sancionados con multas equivalentes a 8 salarios mínimos legales mensuales y por esto, por medio de la Policía Metropolitana desde mayo de 2003 viene realizando controles, con un resultado de 36.495 comparendos. Advirtió que los vehículos de servicio público, deben llevar en la parte exterior el nombre de la empresa a la cual pertenecen, una identificación interna o número de orden, un escudo sobre los colores autorizados y un letrero “como conduzco”, lo cual es obligatorio y no constituye publicidad. Puso de presente, que según las estadísticas de accidentalidad, no se registran accidentes cuya causa sea un vehículo portando publicidad exterior e interior o que transite con un volumen alto en su sonido. La Alcaldía Mayor de Bogotá arguyó que la publicidad de carácter informativo de algunos buses articulados no puede ser entendidos como publicidad exterior visual, conforme a lo señalado por el artículo 1° de la Ley 140 de 1994, dado que esta incluye información sobre la utilización del sistema y de interés general que eventualmente puede estar acompañada de publicidad comercial. Adujo que la actora pretende dar el mismo tratamiento a la publicidad en vehículos de servicio público, al de la publicidad interna de los buses articulados y alimentadores del sistema de Transmilenio, sin tener en cuenta que el capitulo 3° numeral 10 del Decreto 506 de 2003, que modificó el Decreto 959 de 2000,

señala que la publicidad exterior visual en vehículos automotores debe registrarse ante el DAMA que en caso de vehículos de servicio público como taxis, buses, busetas y colectivos, cuya edad sea inferior a 5 años, pueden portar vallas en las capotas, siempre y cuando se instalen sobre un aditamento resistente a los fenómenos naturales, también debe integrarse visualmente al elemento portante, “en forma paralela a los costados del vehículo y que su tamaño no supere el 50% del área de la capota, ni tenga una altura superior a (60) centímetros.” La anterior publicidad se encuentra prohibida en otros vehículos, los cuales solo podrán anunciar productos o servicios del objeto social de la empresa a la cual pertenece el vehículo, en cuyo caso no se encuentra permitido instalar publicidad visual exterior simultáneamente en el techo y en los costados del vehículo, ni afectar más de 2 caras o laterales. Así pues, señaló que la publicidad interna de los buses articulados y alimentadores de Transmilenio no puede compararse con lo anteriormente descrito, ya que ello se encuentra en la parte interna de los vehículos y ajustada al artículo 16 del Decreto 831 de 1999. Por otra parte, la Resolución No. 2444 de 2003 en sus artículos 10 y siguientes, reglamentó el uso de vallas y avisos en vehículos automotores, es decir que la utilización de vehículos para publicidad sí se encuentra permitida y además estos pueden portar pasajeros cuando el automotor no está en movimiento. Consideró que las acusaciones de la actora son apreciaciones de carácter subjetivo sin ningún sustento normativo, lo cual indica, que no ha demostrado cuál

es el hecho generador de la vulneración de los derechos colectivos. Adujo que no existe vulneración a los derechos colectivos alegados por la actora, y si se han presentado vulneraciones, no son por parte del DAMA ni de la Secretaría de Tránsito, sino que provendrían de los anunciantes, máxime si se tiene en cuenta que éstas entidades son organismos de control que carecen de omnipresencia u omnipotencia para sancionar a todos los infractores. Señaló que la actora no ha solicitado a la Administración que solucione la problemática presentada, ni tampoco ha demostrado una omisión sino que únicamente realiza una serie de observaciones a una actividad regulada. El Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente - DAMA, puso de presente que no ha incurrido en ninguna omisión en lo relacionado con la circulación de vehículos con publicidad móvil, pues esto no está dentro de sus competencias, debido a que no es la llamada a tomar medidas necesarias para impedir el uso y la circulación de publicidad móvil mediante la utilización de modelos y en general, toda vez que esto es de competencia de otras autoridades. Señaló que publicidad exterior y la contaminación visual, se encuentran regulados por el Decreto 959 de 2000 y la Ley 140 de 1994. El mencionado Decreto, dispone el procedimiento para el registro de la publicidad exterior, el cual, desde febrero de 1998 hasta julio de 2000, era adelantado ante las Alcaldías Locales y posteriormente en virtud del Acuerdo 12 de 2000, dicho trámite se realiza ante el DAMA. Propuso las excepciones que denominó “Ausencia de Derecho Colectivo Vulnerado”, “Ausencia de Responsabilidad del DAMA” e “Improcedencia de la

Acción Popular”. La Empresa de Transporte del Tercer Milenio Transmilenio S.A., aseguró que no instala ni contrata ningún tipo de publicidad al interior de los buses articulados ni alimentadores. Adujo que los buses son de propiedad privada y no de Transmilenio S.A., es decir, que estos espacios son un área privada abierta al público, mas no es espacio público. Arguyó que los avisos instalados al interior del vehículo, solo son observados por quienes se encuentran dentro del mismo y no por los transeúntes fuera de éste, por ello la circunstancia de hecho no se adecua a los supuestos señalados en la reglamentación de publicidad móvil de vehículos alegada por la actora, máxime si se tiene en cuenta, que ningún automotor del sistema de Transmilenio porta vallas de publicidad móvil exterior. Arguyó que las afirmaciones de la actora son subjetivas y su inconformidad no radica únicamente en el hecho de la existencia de la publicidad, sino en ciertas campañas publicitarias adelantadas por empresas privadas, razón por la cual, la presente acción popular se instauró ante la jurisdicción equivocada, con indebida acumulación y formulación de pretensiones. Añadió que la actora desconoce el Sistema de Transporte Masivo, por ello, hace un recuento acerca de cómo la Empresa nació a la vida jurídica y señaló que los vehículos troncales y alimentadores, son de propiedad de los concesionarios y cualquier “ingreso colateral legítimo” de su explotación, es responsabilidad del concesionario, pese a esto, la Empresa, en su condición de titular del sistema de transporte, reglamentó y fijo las pautas y políticas para la publicidad en los buses

alimentadores y troncales dentro del sistema Transmilenio mediante las Resoluciones 119, 139, 180 y 181 de 2002. Propuso las excepciones que denominó “Pleito Pendiente”, pues en relación con el mismo punto y bajo los mismos derechos colectivos, cursa una acción popular en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B con radicado No. 2004-01243 cuya actora es la Fundación Colombiana Projusticia “FUNCOLPROJE” contra la Alcaldía Mayor de Bogotá y otros. También propuso la excepción de “No Existencia de la Acción u Omisión Invocada en la Demanda como Soporte de la misma” y cualquier otra que se pruebe dentro del proceso. VALLAS TECNICAS - VALTEC S.A., afirmó que en la actualidad no cuenta con vehículos de publicidad móvil, debido a que en un principio, la Ley 140 de 1994 desarrolló la publicidad exterior como un medio masivo de comunicación, cuya reglamentación corresponde a los Concejos Municipales y Distritales; fue así, como el Concejo de Bogotá expidió el Acuerdo No. 1 de 1998 con vigencia de 2 años, el cual, en su artículo 15, creó la figura de publicidad móvil con unas características especiales y autorizaba a los particulares a desarrollar la actividad publicitaria, por ello, la Empresa junto con otras que no fueron vinculadas a la acción, compraron unos vehículos que cumplían con las condiciones normativas, por su parte solicitó el permiso al DAMA de los vehículos con placas BGD 231, BGD 232 y BGW 238, el cual fue concedido.

Señaló que posteriormente, el Concejo de Bogotá, mediante Acuerdo 012 de 2000, reglamentó nuevamente dicha publicidad y compiló las normas del Acuerdo 01 de 1998 que no fueron derogadas y las del 012 de 2000 en el Decreto 959 de 2000, en el que se reguló la publicidad móvil en los artículos 11 y 15, este último contenía la autorización otorgada por el Acuerdo 01 de 1998 y el artículo 11 expresaba lo siguiente: “EN VEHÍCULOS AUTOMOTORES: Se prohíbe fijar, pintar o adherir publicidad exterior visual en vehículos salvo la que anuncia productos o servicios en desarrollo del objeto social de la empresa que utiliza el vehículo para el transporte o locomoción de los productos o la prestación de servicios. Lo anterior no aplica para vehículo de transporte publico que utilice combustibles exceptuados del control de emisiones contaminantes o de una edad inferior a 5 años con referencia al año modelo, siempre y cuando no contravenga las normas de tránsito de igual o superior jerarquía y en las condiciones que se señalan a continuación: En las capotas de los vehículos autorizase la colocación de publicidad exterior visual, siempre y cuando se instale sobre un aditamento resistente a los fenómenos naturales, de forma tal que se integre visualmente al elemento portante, en forma paralela y que su tamaño no supere el 50% del área de la capota ni tenga una altura superior a sesenta centímetros. En los costados laterales y posterior de buses de servicio público con no más de 10 años de antigüedad de su año modelo original, se podrá pintar publicidad visual siempre y cuando se haga en pintura resistente a la intemperie y no reflectora. En

todos los casos la publicidad deberá estar impresa y ocupar un área no superior al 15% de la superficie del lado donde se instale. En todo caso, aquellos vehículos que a la fecha de publicación del presente acuerdo cuenten con el correspondiente registro ante el DAMA para portar publicidad exterior móvil, contarán con un año de plazo desde la fecha de otorgamiento del citado registro, para convertirse a combustibles exceptuados de control de emisiones contaminantes o para desinstalar dicha publicidad.” Que visto lo anterior, se presenta una contradicción entre dos normas, lo cual se resuelve de acuerdo con el principio de que se prefiere a la posterior sobre la anterior, es decir que, la norma aplicable es el artículo 15; sin embargo el DAMA dio aplicación al artículo 11, es decir, que queda prohibida la publicidad móvil exterior siempre y cuando se den las condiciones arriba trascritas y adicionalmente otorgó un término de un año para desinstalar la publicidad. Manifestó que por lo anterior, los automotores fueron modificados en el sentido de que ampliaron las estructuras para que en su interior se pudiesen transportar productos y solicitaron nuevamente el registro de los móviles con placas BGW 238 y BGD 231 omitiendo el vehículo con placas BGD 232, pues fue vendido a Broker Design Ltda., lo que fue informado al DAMA mediante oficio de 22 de agosto de 2002 con radicación No. 2002ER30934. El registro de los automotores fue negado con el argumento de que estos vehículos estaban prohibidos; la decisión fue apelada y hasta la fecha no han recibido respuesta, por ello, en el año 2002, se optó por vender los vehículos a la empresa Broker Design Ltda., en consecuencia

no cuentan con vehículos de publicidad móvil en la ciudad. Afirmó que en el tiempo en el que fue propietario de los automotores, estos se encontraban en funcionamiento conforme a las disposiciones legales, razón por la cual, no vulneró los derechos colectivos alegados por la actora. Arguyó que la actora únicamente se limitó a emitir juicios de valor sin ningún sustento probatorio, razón por la cual solicitó la condena en costas y que se niegue el incentivo. Propuso las excepciones que denominó “Falta real de causa e inexistencia del daño”, “ineptitud de la demanda en relación con la acción popular”, “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, y todas aquellas que se encuentren probadas en el proceso. I.5 Pacto de Cumplimiento. El 1° de junio de 2005 se llevó a cabo la audiencia pública, la cual fue aplazada debido a que el Procurador Ambiental propuso vincular a todas las personas que estén comprometidas con la publicidad exterior. Mediante auto de 23 de junio de 2005, el a quo, en razón al gran numero de empresas que contratan la publicidad móvil, dispuso ordenar la vinculación de la Cámara de Comercio de Bogotá, puesto que ésta agremia los comerciantes de la ciudad. La Cámara de Comercio mediante escrito de 27 de septiembre de 2005 manifestó que no tiene la capacidad ni la facultad para representar a los comerciantes en procesos judiciales sin importar su naturaleza, por ello decide guardar silencio frente a las pretensiones de la actora y razones de defensa y solicita sea desvinculada del proceso.

El 28 de septiembre de 2005 se reanudó la audiencia de pacto de cumplimiento, consagrada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, con la presencia del Procurador Judicial II para Asuntos Ambientales y Agrarios, la apoderada del DAMA, el accionante, el apoderado de la Secretaría de Tránsito de Bogotá, el apoderado del Distrito de Bogotá, el apoderado de Transmilenio S.A., la apoderada de VALTEC S.A. y la apoderada de la Cámara de Comercio de Bogotá, quienes manifestaron no tener ánimo conciliatorio, por tanto, la audiencia se declaró fallida, y se dejó constancia en el acta, que la actora entregó dos sentencias sobre publicidad comercial y las fotos de los buses articulados de Transmilenio S.A.

II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en sentencia de 21 de abril de 2005, negó el amparó de los derechos colectivos invocados como vulnerados por la actora, al igual que declaró no probadas las excepciones propuestas por las entidades accionadas. Argumentó que en el presente caso no existe pleito pendiente, como lo afirmó el apoderado de Transmilenio S.A., pues no hay identidad de pretensiones con el proceso 2004-01243. Consideró que la Policía Metropolitana de Bogotá ha realizado los debidos controles y comparendos por las infracciones Nos. 20 y 22 de conformidad con la Ley 769 de 2002 y el artículo 14 de la Resolución No. 2444, proferida por el Ministerio de Transporte, las cuales hacen referencia al porte de letreros o avisos

en vehículos y las sanciones correspondientes. De igual forma, adujo que la actora no probó si la violación de los derechos colectivos enunciados proviene de la acción u omisión del DAMA, Transmilenio S.A. y VALTEC S.A. y, de la demanda tampoco se deduce la ocurrencia de un daño contingente o de una violación continua de los derechos colectivos. Sostuvo que de las fotografías aportadas no se puede establecer la fecha en la que ocurrieron los hechos, ni las condiciones de hecho exigidas por los Decretos 503 de 2003, 619 de 2000 y la Resolución 2444 de 2003.

III.- EL RECURSO DE APELACION.

La accionante manifestó que los argumentos expuestos por la Secretaría de Tránsito relacionados con la imposición de comparendos, carecen de validez ya que aún en las calles circulan vehículos con publicidad móvil que vulneran los derechos colectivos alegados, es decir, que no hay suficientes patrulleros en la ciudad que controlen tal situación. Señaló que el argumento del a quo, relacionado con el desconocimiento de la fecha en que se tomaron las fotografías, pudo ser superado con haber ordenado a un perito que rindiera un informe, o haberle solicitado que subsanara las inconsistencias probatorias, o simplemente que el Magistrado se hubiese subido a un transmilenio y hubiera observado la publicidad anunciada de manera hostil y obligante. Arguyó que el hecho de que no exista legislación que regule la publicidad al interior del transmilenio no le impide al Magistrado pronunciarse al respecto de esta agresión publicitaria. Posteriormente, en segunda instancia, mediante escritos de 29 de septiembre de

20061, 7 de junio de 20072 y de 3 de abril de 20093, aportó unas fotografías con las que pretende demostrar la vulneración a los derechos colectivos invocados.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos.

Antes de abordar el estudio del problema jurídico de la presente acción popular, la Sala estima conveniente pronunciarse acerca de dos aspectos; el primero de ellos es la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Folios 426 a 432 1 Folios 444 a 446 2 Folios 457 a 458 3 Cámara de Comercio de Bogotá, la cual fue vinculada mediante auto de 23 de junio de 2005 con el fin de garantizar el derecho de defensa de las empresas debido a que esta agremia los comerciantes de la ciudad y, el segundo son las pruebas allegadas por la actora en segunda instancia. Respecto de la excepción propuesta por la Cámara de Comercio mediante escrito de 27 de septiembre de 2005 obrante a folio 306, se advierte que ésta manifestó

que es una persona jurídica de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, creada de conformidad con las normas del Código de Comercio, cuyas funciones se encuentran claramente establecidas en la Ley, en las cuales no se observa la de representar a los comerciantes en procesos judiciales, sin importar su naturaleza. El artículo 86 del Código de Comercio consagra las funciones de dicha entidad de la siguiente manera: ARTÍCULO 86. <FUNCIONES DE LAS CÁMARAS DE COMERCIO>. Las cámaras de comercio ejercerán las siguientes funciones: 1) Servir de órgano de los intereses generales del comercio ante el Gobierno y ante los comerciantes mismos; 2) Adelantar investigaciones económicas sobre aspectos o ramos específicos del comercio interior y exterior y formular recomendaciones a los organismos estatales y semioficiales encargados de la ejecución de los planes respectivos; 3) Llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, como se prevé en este Código; 4) Dar noticia en sus boletines u órganos de publicidad de las inscripciones hechas en el registro mercantil y de toda modificación, cancelación o alteración que se haga de dichas inscripciones; 5) Recopilar las costumbres mercantiles de los lugares correspondientes a su jurisdicción y certificar sobre la existencia de las recopiladas; 6) Designar el árbitro o los árbitros o los amigables componedores cuando los particulares se lo soliciten; 7) Servir de tribunales de arbitramento para resolver las diferencias que les

defieran los contratantes, en cuyo caso el tribunal se integrará por todos los miembros de la junta; 8) Prestar sus buenos oficios a los comerciantes para hacer arreglos entre acreedores y deudores, como amigables componedores; 9) Organizar exposiciones y conferencias, editar o imprimir estudios o informes relacionados con sus objetivos; 10) Dictar su reglamento interno que deberá ser aprobado por el Superintendente de Industria y Comercio; 11) Rendir en el mes de enero de cada año un informe o memoria al Superintendente de Industria y Comercio acerca de las labores realizadas en el año anterior y su concepto sobre la situación económica de sus respectivas zonas, así como el detalle de sus ingresos y egresos; y 12) Las demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional. Por su parte, el artículo 10° del Decreto 898 de 2002 que reglamenta el titulo VI del libro primero del Código de Comercio que hace referencia a las Cámaras de Comercio, dispuso: ARTÍCULO 10. Las Cámaras de Comercio ejercerán las funciones señaladas en el artículo 86 del Código de Comercio y en las demás normas legales y reglamentarias y las que se establecen a continuación:

1. Actuación como órganos consultivos: Servir de órgano consultivo del Gobierno Nacional y en consecuencia estudiar los asuntos que este someta a su consideración y rendir los informes que le solicite sobre la industria, el comercio y demás ramas relacionadas con sus actividades.

2. Elaboración de estudios: Adelantar, elaborar y promover investigaciones y

estudios jurídicos, financieros, estadísticos y socioeconómicos, sobre temas de interés regional y general, que contribuyan al desarrollo de la comunidad y de la región donde operan.

3. Registros públicos: Llevar los registros públicos encomen