CE-25000-23-25-000-2005-00931-01(AC)-2005

ACCION DE TUTELA - Procedencia de amparo transitorio. Ilegalidad de revocatoria directa de acto pensional / DERECHO AL DEBIDO PROCESOProtección. Requisitos para que proceda revocatoria directa de acto prestacional. Marco legal / REVOCATORIA DE LAS PENSIONESProcedencia frente a las reconocidas irregularmente. Trámite / PENSION DE JUBILACION - Protección de los derechos al mínimo vital y de petición. Ilegalidad de revocatoria de acto pensional / REVOCATORIA DIRECTALímites a la facultad de revisión de acto de reconocimiento de pensión. Marco legal / DERECHO AL MINIMO VITAL - Protección. Tutela transitoria frente a acto de revocatoria de pensión de jubilación En principio, la acción de tutela promovida por el actor sería improcedente. Sin embargo, analizados los motivos consignados en dicho acto administrativo y lo manifestado por la Corte Constitucional en relación con la revocatoria directa consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, se advierte el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso y, por ende, amerita la intervención del juez de tutela para conceder el amparo transitorio de tal garantía. Veamos por qué. La revocatoria de la decisión a través de la cual la entidad demandada había reconocido a favor del accionante la pensión de jubilación, tuvo respaldo en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. De conformidad con dicha norma, las instituciones de seguridad social tienen la facultad de revisar oficiosamente el cumplimiento de los requisitos legales por parte de los beneficiados con pensiones u otras prestaciones económicas, y revocar los actos

que reconocieron un derecho de tal entidad en el evento en que se compruebe que no había lugar al beneficio. Pero la facultad de revocar directamente dichos actos administrativos no es ilimitada, sino que debe atender a los parámetros indicados por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003 que concluyó la exequibilidad condicionada del artículo 19 en comento. Descendiendo al caso concreto, la Resolución 000316 de 2 de mayo de 2003 no fue el resultado de un procedimiento administrativo en el que se hubiere vinculado al señor Ducler Ortiz, puesto que en el cuerpo del acto administrativo no se relató tal actuación ni en el expediente obra prueba de que la entidad demandada procediera en ésa forma. Tampoco señaló la decisión que estuviere respaldada en la conducta punible del pensionado; por el contrario, según las consideraciones manifestadas en la resolución, el reajuste de la pensión de jubilación se debió a la “falsa motivación” advertida en la Resolución 2387 de 23 de noviembre de 1995, pues, al decir de la administración, “es claro que la interpretación normativa que permitió el reajuste de la pensión, se basó en supuestos que no fueron considerados en la norma interpretada. En efecto, el texto normativo no consagró en modo alguno, la posibilidad de aplicar retroactivamente la prima de vacaciones como equivocadamente lo entendió Foncolpuertos, por lo que dicho discernimiento desbordó el entendimiento de la misma.” Así las cosas, la Resolución 000316, no tuvo en cuenta los parámetros fijados posteriormente por la doctrina constitucional para efectos de la revocatoria directa de los actos administrativos pensionales o

prestacionales y, en esa medida, se advierte la vulneración del derecho fundamental al debido proceso que amerita el amparo transitorio, mientras que el juez competente decide sobre la legalidad de dicho acto en sede del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que deberá adelantar el demandante dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, so pena de quedar sin efectos la medida. A partir de la ejecutoria de esta sentencia y durante el tiempo que dure el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada deberá cancelar las mesadas de la pensión de jubilación al señor Jaime Alberto Ducler Ortiz, según lo dispuesto en la Resolución 2387 de 23 de noviembre de 1995, al igual que los valores dejados de percibir desde el momento en que empezó a regir la Resolución 000316 de 2 de mayo de 2003. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., dos (2) de septiembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00931-01(AC)

Actor: JAIME ALBERTO DUCLER ORTIZ Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Y OTROS Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 16 de junio de 2005, por medio de la cual la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la acción de tutela por

improcedente.

I. ANTECEDENTES 1) La petición de amparo Mediante escrito presentado el 3 de junio de 2005 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 5), el señor Jaime Alberto Ducler Ortiz, instauró a través de apoderado judicial acción de tutela como mecanismo transitorio contra el Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, en procura del amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, el mínimo vital, el trabajo en condiciones dignas y al estudio, este último en cabeza de su hijo menor de edad, que considera vulnerados por la entidad demandada por haber reducido a $563.408,12 la pensión de jubilación que le venía siendo reconocida en cuantía superior.

Para fundamentar la solicitud de tutela, el demandante relató que como resultado de la relación laboral que como trabajador oficial mantuvo con la extinta empresa Puertos de Colombia, le fue reconocida la pensión de jubilación, que para el año 2003 ascendía a $927.716, 69; pero que posteriormente fue reajustada a $563.408,12, de lo cual sólo recibe $340.334,12 luego de los descuentos por embargos de alimentos y préstamos a cooperativas, suma ésta que no es suficiente para la manutención de su familia. 2) Intervención del demandado El Coordinador (E) del Area de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo, Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia contestó la demanda (fls. 25 a 27), explicando para el efecto que por medio de Resolución No. 000316 de 2 de mayo

de 2003, notificada al actor a través de oficio de 27 de julio de 2003, se reajustó la mesada pensional que éste venía disfrutando, con fundamento en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y en las instrucciones que sobre el particular impartió la Contraloría General de la República. Sostuvo que, de no realizar los reajustes ordenados, el funcionario incurriría en la conducta punible descrita en el artículo 25 del Código Penal y en la conducta fiscal prevista en la Ley 38 de 1989 y el Decreto 111 de 1996. Señaló que el actor tenía la posibilidad de demandar por la vía ordinaria judicial el acto administrativo de reajuste pensional, por lo que la acción era improcedente ante la existencia de otro medio judicial de defensa, máxime cuando no había perjuicio irremediable, en tanto que la mesada no fue suspendida ni extinguida. 3) La sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó por improcedente la acción de tutela instaurada, por considerar que el demandante contaba con otro mecanismo judicial de defensa, representado en la acción ante la jurisdicción ordinaria o ante la contencioso administrativa, según fuera empleado público o trabajador oficial. A juicio del a quo, el actor no se encontraba en una situación de perjuicio irremediable que pudiera hacer procedente la acción de tutela, toda vez que la entidad demandada no suspendió ni extinguió la mesada pensional. 4) La impugnación El demandante impugnó el fallo de instancia (fl. 52), pero no consignó las razones

de su inconformidad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1) Competencia La Sala es competente para conocer en segunda instancia del presente asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el artículo 4° del Decreto 1232 de 2000 y el artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado. 2) Panorama general de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo encaminado a la protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando estos se vean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o por ciertos particulares, caracterizado por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad.

También señala la norma aludida, y lo reitera el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que el ejercicio de la acción de tutela no es absoluto, pues está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. No obstante, aún siendo el caso susceptible de ser tramitado por la vía ordinaria, excepcionalmente la acción será procedente siempre que se interponga como mecanismo transitorio cuando el actor se encuentre sufriendo un perjuicio irremediable. Por ello, cuando se ejerza esta acción, la actividad del juez de tutela debe primero encaminarse a determinar si existe un medio alternativo idóneo y eficaz de defensa judicial y, en caso de no haberlo, deberá entrar a establecer si existió o no la alegada violación de derechos fundamentales y si hay lugar a su amparo.

1. El caso concreto El demandante solicita que se revoque la sentencia de 16 de junio de 2005, por medio de la cual la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó por improcedente la acción de tutela instaurada, con fundamento en la existencia de otro medio judicial de defensa que aquél podía ejercer contra la Resolución No. 000316 de 2 de mayo de 2003, a través de la cual el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia revocó la Resolución No. 2387 de 23 de noviembre de 1995, para ajustar el valor de la pensión de jubilación que le había sido reconocida.

Pues bien, la Sala no desconoce el otro medio judicial que procede contra la mencionada Resolución No. 000316 de 2 de mayo de 2003, puesto que se trata de un acto administrativo de carácter particular y concreto que puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del C.C.A. En principio, entonces, la acción de tutela promovida por el actor sería improcedente. Sin embargo, analizados los motivos consignados en dicho acto administrativo (fls. 28 a 30) y lo manifestado por la Corte constitucionales relación con la revocatoria directa consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, se advierte el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso y, por ende, amerita la intervención del juez de tutela para conceder el amparo transitorio de tal garantía. Veamos por qué.

La revocatoria de la decisión a través de la cual la entidad demandada había reconocido a favor del señor Ducler Ortiz la pensión de jubilación, tuvo respaldo en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, que establece lo siguiente: “Art. 19. Revocatoria de las pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma de la prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aún sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.” De conformidad con la norma trascrita, las instituciones de seguridad social tienen la facultad de revisar oficiosamente el cumplimiento de los requisitos legales por parte de los beneficiados con pensiones u otras prestaciones económicas, y revocar los actos que reconocieron un derecho de tal entidad en el evento en que se compruebe que no había lugar al beneficio. Pero la facultad de revocar directamente dichos actos administrativos no es ilimitada, sino que debe atender a los parámetros indicados por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003 que concluyó la exequibilidad

condicionada del artículo 19 en comento, así: “…en lo concerniente a la verificación oficiosa que la norma impone como deber a los mencionados funcionarios, la Corte no encuentra reparo alguno. Antes bien, estima la Corporación que con un tal deber se tiene a proteger la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad social. (…) Sin embargo, es de observar que la Administración no puede a cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y causas, que a más de no consultar el sentido y alcance del artículo 19, raya en el desconocimiento del non bis in idem. Revisado un asunto por la Administración éste debe ser decidido de manera definitiva y la Administración no puede volver a cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez. “(…) “En este punto surge una pregunta: ¿cuál debe ser la entidad o importancia de los motivos que legalmente pueden promover la susodicha verificación oficiosa? “Sin lugar a dudas, debe tratarse de unos motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables… De suerte que los motivos que dan lugar a la verificación oficiosa no pueden contraerse al capricho, a la animadversión o a la simple arbitrariedad del funcionario competente, dada la desviación de poder que tales móviles pueden encarnar en detrimento de la efectividad de los derechos legítimamente adquiridos y de la confianza legítima que a los respectivos funcionarios les corresponde honrar.

“Asimismo se pregunta la Sala: ¿Cuál debe ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho? “En la misma perspectiva de la pregunta anterior debe observarse que no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos… En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Pues: ‘razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo’ (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell). “Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación con la conducta como delito para que la administración pueda revocar… “Desde luego en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con

la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientesde la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración. “Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con

todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito. “La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes

de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular. “Sólo bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal.” (Resalta la Sala). De acuerdo con la referida posición jurisprudencial, la revocatoria directa permitida por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 puede efectuarse sin el consentimiento del interesado sólo cuando el reconocimiento del derecho prestacional tuvo como origen la conducta punible consistente en la presentación de documentación falsa; en los demás casos, la administración siempre deberá adelantar el procedimiento contemplado en el Código Contencioso Administrativo, en el que debe involucrar al beneficiario de la prestación económica a fin de que éste pueda ejercer el derecho de defensa. Descendiendo al caso concreto, la Resolución No. 000316 de 2 de mayo de 2003 no fue el resultado de un procedimiento administrativo en el que se hubiere vinculado al señor Ducler Ortiz, puesto que en el cuerpo del acto administrativo no se relató tal actuación ni en el expediente obra prueba de que la entidad demandada procediera en ésa forma. Tampoco señaló la decisión que estuviere respaldada en la conducta punible del pensionado; por el contrario, según las consideraciones manifestadas en la resolución, el reajuste de la pensión de jubilación se debió a la “falsa motivación” advertida en la Resolución No. 2387 de

23 de noviembre de 1995, pues, al decir de la administración, “es claro que la interpretación normativa que permitió el reajuste de la pensión, se basó en supuestos que no fueron considerados en la norma interpretada. En efecto, el texto normativo no consagró en modo alguno, la posibilidad de aplicar retroactivamente la prima de vacaciones como equivocadamente lo entendió Foncolpuertos, por lo que dicho discernimiento desbordó el entendimiento de la misma.” (fl. 29). Así las cosas, la Resolución No. 000316 de 2 de mayo de 2003 no tuvo en cuenta los parámetros fijados posteriormente1 por la doctrina constitucional para efectos de la revocatoria directa de los actos administrativos pensionales o prestacionales y, en esa medida, se advierte la vulneración del derecho fundamental al debido proceso que amerita el amparo transitorio, mientras que el juez competente decide sobre la legalidad de dicho acto en sede del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que deberá adelantar el demandante dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, so pena de quedar sin efectos la medida. A partir de la ejecutoria de esta sentencia y durante el tiempo que dure el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada deberá cancelar las mesadas de la pensión de jubilación al señor Jaime Alberto Ducler Ortiz, según lo dispuesto en la Resolución No. 2387 de 23 de noviembre de 1995, al igual que los valores dejados de percibir desde el momento en que empezó a regir la Resolución No. 000316 de 2 de mayo de 2003. Adicionalmente, el demandante aportó documentos que permiten a la Sala

concluir que desde el momento en que el monto de la pensión de jubilación fue reajustada recibe una suma que se ve aún más disminuida por los descuentos adquiridos con anterioridad (fls. 7 a 11), en tanto que se observa que el actor se comprometió con algunos créditos con cooperativas con base en el valor que inicialmente recibía, y que reducen ostensiblemente el valor neto luego del reajuste. Por tal motivo, también hay lugar a conceder el amparo transitorio del derecho fundamental al mínimo vital. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia de 16 de junio de 2005 proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar: 1 La sentencia fue proferida el 23 de septiembre de 2003. 1° Ampáranse transitoriamente los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso. 2° Como consecuencia del amparo transitorio, ordénase al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia que a partir de la ejecutoria de esta providencia cancele al señor Jaime Alberto Ducler Ortiz la pensión de jubilación, en la forma en que se reconoció en la Resolución No. 2387 de 23 de noviembre de 1995, al igual que los valores dejados de percibir desde el momento en que empezó a regir la Resolución No. 000316 de 2 de mayo de 2003.

3° Previénese al señor Jaime Alberto Ducler Ortiz para que dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, promueva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 000316 de 2 de mayo de 2003, so pena de dejar sin efectos el amparo transitorio previamente concedido. Ejecutoriada esta providencia, envíese al día siguiente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31, numeral 2°, del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese a los interesados según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

FILEMON JIMENEZ OCHOA

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

DARIO QUIÑONES PINILLA