CE-25000-23-25-000-2005-01028-01(AP)-2007

RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - Omisión al no conciliar o no intentarlo en Acción de Grupo de trabajadores y pensionados del Hospital San Juan de Dios; inexistencia del rechazo in limine y deber de inadmisión para el rechazo Atendiendo los hechos y las pretensiones de la demanda, se observa que el motivo que la genera es la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con a la defensa del patrimonio público, a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, a la seguridad y seguridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice las salubridad pública, al acceso a los servicios públicos, y los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales se encuentran presuntamente amenazados y/o vulnerados en razón de la omisión de las entidades demandadas, en particular de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, al no conciliar o al menos conformar una mesa de negociación para intentar una conciliación con los demandantes dentro de la acción de grupo núm. A.G. 02-2327 promovida para el reconocimiento y pago de los perjuicios que, según aquellos, les fueron ocasionados por el no pago oportuno de sus salarios y prestaciones sociales y de sus mesadas pensionales, en su condición de trabajadores y ex trabajadores de la Fundación San Juan de Dios. En ese sentido, estima la Sala que no era procedente rechazar de plano la demanda formulada por el ciudadano José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, más aun si se tiene en cuenta que la Ley 472 de 1998 no contempló situaciones como las aducidas en el auto recurrido como constitutivas de motivo para rechazar in limine la demanda,

las cuales, de acuerdo con lo visto, no corresponden al examen previo sobre el cumplimiento de los requisitos para la admisión de la demanda. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de dicha normativa, el juez inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en la ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el termino de tres (3) días, y si no lo hiciere, deberá rechazarla. Es decir, que la norma especial que regula las acciones populares no consagra causales de rechazo diferentes al incumplimiento de lo ordenado en el auto que inadmite. Al revisar el expediente no se observa que ello sea precisamente lo que ocurrió en este asunto, en donde al realizarse el examen de admisibilidad de la demanda, se decidió proceder a su rechazo, sin que previamente se hubiera señalado algún defecto a la demanda y se hubiera dado la oportunidad para corregirlo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-25-000-2005-01028-01(AP)

Actor: JOSE GUILLERMO TADEO ROA SARMIENTO

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y OTROS Referencia: APELACION AUTO. ACCION POPULAR La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto proferido el 1º de agosto de 2005 por la Sección Segunda Subsección A del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, presentada en ejercicio de la acción popular.

I. La actuación procesal El ciudadano José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, actuando en nombre propio, promueve demanda en ejercicio de la acción popular contra la Nación – Ministerio de Salud y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Nacional de Salud, el Departamento de Cundinamarca, la Fundación San Juan de Dios, la Beneficencia de Cundinamarca y el Ministerio del Interior y de Justicia – Dirección de Defensa Judicial de la Nación, con el fin de obtener el amparo de los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público, a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, a la seguridad y seguridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice las salubridad pública, al acceso a los servicios públicos, y los derechos de los consumidores y usuarios.

La demanda se fundamentó, en síntesis, en los siguientes hechos: - Mediante sentencia de 8 de marzo de 2005 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida dentro de una acción pública de nulidad, se declaró la nulidad de los Decretos números 290 de 15 de febrero de 1979 “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposiciones en relación con la Fundación San Juan de Dios”, 1374 de 8 de junio de 1979 “Por el cual se adoptan los estatutos de la Fundación San Juan de Dios”, y 371 de 23 de febrero de 1998 “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los

estatutos de la Fundación San Juan de Dios”. - En el citado fallo el Consejo de Estado -según el actor- “encontró ... que la Nación al expedir los decretos anulados, actuando en contravía a la Constitución, cambió la naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de Dios, incompetentemente”. (fls. 181 y 182) - “Entonces, es claro que ese actuar inconstitucional por incompetencia del Gobierno Nacional para expedir los actos anulados, cambiándole la naturaleza jurídica a la Fundación San Juan de Dios, hace responsable a la Nación Colombiana de los perjuicios irrogados, entre otros, a todos sus trabajadores y empleados, máxime cuando como lo dice la propia sentencia, la expedición de dichos actos fue lo que permitió el desvanecimiento y sustracción de su cuantioso patrimonio, por su mal manejo, hecho que llevó a la entidad a la grave crisis financiera por la que atraviesa desde 1999, fecha desde la cual sus trabajadores no reciben salario alguno, los pensionados no reciben sus mesadas y, unos y otros, no tienen ninguna protección relativa al Sistema General de Seguridad Social ..., incumplimientos laborales que sin duda no solo han generado, sino que siguen ocasionando cuantiosos perjuicios materiales y morales, amén de las sanciones establecidas en la ley, ... anotándose que por cada día que pasa dichos perjuicios y sanciones se incrementan grandemente en perjuicio del patrimonio público. Esta es la esencia de la presente acción: evitar que el patrimonio público, el de todos los colombianos, se siga viendo afectado por los graves perjuicios que

se le están ocasionando a los trabajadores de la Fundación, razón por la que para evitarlos, los entes accionados (sic) deben obrar pronta y eficazmente, parando su incremento y los perjuicios al patrimonio público.” (fls. 182 y 183) - En ese orden, como apoderado de un grupo de trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, integrado por el Hospital del mismo nombre y el Instituto Materno Infantil, presentó en condición de representante judicial de los actores presentes y ausentes una acción de clase, radicada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el núm. A.G. 02-2327, tendiente a que se condene a la Nación Colombiana – Ministerio de Salud, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fundación San Juan de Dios, Superintendencia Nacional de Salud, y al Departamento de Cundinamarca a cancelar en forma solidaria a los integrantes del gripo todos los perjuicios materiales y morales irrogados por la no cancelación íntegra, total y oportuna de sus salarios y prestaciones sociales. - Dentro de la mencionada acción se celebró la audiencia de conciliación ordenada en el artículo 61 de la Ley 472 de 1998, diligencia que fue declarada fracasada ante la manifestación unánime de que mientras el Consejo de Estado no se pronunciara sobre la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1974 y 371 de 1998, aclarando la naturaleza jurídica de la Fundación, no podía existir un ánimo conciliatorio. - El Consejo de Estado en la sentencia del 8 de marzo de 2005 decidió el fondo de la acción de nulidad promovida contra tales decretos, señalando en sus

consideraciones que la Fundación es de carácter público a cargo del Departamento de Cundinamarca – Beneficencia de Cundinamarca. - Teniendo en cuenta lo anterior y con el único ánimo de evitar que los perjuicios a sus mandantes se sigan incrementando, por los cuales tendrá finalmente que responder el patrimonio público, de la Nación o del Departamento de Cundinamarca, o de ambos, invitó a sus representantes a reanudar la conciliación para de esta manera evitar que el presupuesto nacional o departamental se vea mayormente afectado por los mayores perjuicios que día a día se causan, y cesar la grave crisis humanitaria en la que se desenvuelve la vida de los agrupados y de sus familias. - La anterior petición no ha tenido eco alguno hasta el momento, por lo que como ciudadano colombiano y como apoderado del grupo actor, presenta la acción popular de la referencia. - “Se podrá pensar que la presente acción popular no resulta procedente en cuanto que ella no tiene relación directa con una indemnización reclamada en una acción de grupo. Pero ello no es así. Si bien es cierto lo anterior, el verdadero objetivo y fin de esta acción es evitar que dicha indemnización se siga incrementando en contra del erario público ...” (fl. 185) En ese contexto, solicita el demandante que se ordene a los representantes legales de las entidades demandadas que, en el término perentorio que estime el Tribunal, procedan a constituir la mesa de conciliación o de negociación, con participación del actor como único apoderado de los actores presentes y ausentes, que permita iniciar los diálogos tendientes a conciliar total o parcialmente, los reales, no hipotéticos, perjuicios irrogados al grupo actor, reclamados en la acción

de grupo núm. A.G.-02-2327, sin que ello implique desde ningún punto de vista obligación de conciliar, pero sí, al menos, de intentarlo para evitar que la indemnización a su cargo se siga incrementando día tras día.

II. El auto recurrido El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda con apoyo en la siguiente argumentación: Precisó, en primer lugar, que motiva la presente demanda la misma causa que llevó al actor a instaurar la acción de grupo que estuvo orientada a obtener la cancelación en forma solidaria, para los integrantes presentes y ausentes, de todos los perjuicios materiales y morales irrogados por la no cancelación oportuna de sus salarios y prestaciones sociales; y que ello aparece de manera clara cuando el demandante señaló que busca por esta acción “evitar que dicha indemnización se siga incrementando en contra del erario público”.

Advirtió, que la demanda se encuentra ligada a las distintas incidencias que ocurrieron en la acción de grupo, y que “no obstante consistir la materia de la presente acción popular en la indemnización oportuna por parte de la Administración ante la no cancelación integral y pronta de los salarios y prestaciones sociales que son materia de la acción de grupo, con lo cual quiere el actor amparar el derecho colectivo del patrimonio público, las pretensiones hechas no corresponden a la finalidad señalada en el artículo 2º de la Ley 472-1998, inciso segundo.” (fl. 212) Señaló, de otro lado, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 472 de 1998 “... en cualquier estado del proceso las partes podrán solicitar al

juez la celebración de una diligencia a efectos de conciliar sus intereses y poner fin al proceso”.

III. El recurso de apelación El recurrente solicita que se revoque el auto impugnado y que, en su lugar, se admita la demanda que promovió en ejercicio de la acción popular, con fundamento en las siguientes razones: Aduce que no es cierto que las pretensiones hechas no corresponden a la finalidad señalada en el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 472 de 1998 para las acciones populares, en cuanto que como se tiene de la propia demanda lo que persigue la acción es evitar el daño contingente que día a día se presenta sobre los derechos colectivos allí invocados, en especial sobre el patrimonio público por el enorme incremento de los perjuicios irrogados a los servidores del Hospital San Juan de Dios, perjuicios por los cuales algún día tendrán que responder los entes demandados, Precisa que tales derechos están real y efectivamente en peligro, están amenazados por la omisión de las entidades demandadas y en especial por la Dirección de Defensa Judicial de la Nación de no conciliar o al menos conformar la mesa de negociación para tal fin, omisión administrativa ésta que hace totalmente procedente la acción, según el artículo 9º ibídem.

Destaca que el hecho de que esté en curso una acción de grupo y en ella se pueda pedir una nueva conciliación, no se constituye en obstáculo alguno que haga improcedente la presente acción, máxime cuando en aquella no participa como demandada la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, cuyo fin es buscar, previa valoración jurídica de los diferentes procesos, conciliar aquellos negocios en los que

se ve venir una condena al Estado o a alguna de sus entidades. Anota, así mismo, que la procedencia de la acción también la sustenta la grave situación humanitaria por la que atraviesan los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, a quienes desde 1999 no se les cancela salarios ni pensiones, ni tienen seguridad social. Además, a su juicio, la acción popular se hace necesaria ante la lentitud del trámite de la acción de grupo, a pesar de que los términos señalados para ella son imperativos, y es de impulso oficioso del juez.

IV. Las Consideraciones 1.- Atendiendo los hechos y las pretensiones de la demanda, se observa que el motivo que la genera es la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con a la defensa del patrimonio público, a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, a la seguridad y seguridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice las salubridad pública, al acceso a los servicios públicos, y los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales se encuentran presuntamente amenazados y/o vulnerados en razón de la omisión de las entidades demandadas, en particular de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, al no conciliar o al menos conformar una mesa de negociación para intentar una conciliación con los demandantes dentro de la acción de grupo núm. A.G. 022327 promovida para el reconocimiento y pago de los perjuicios que, según aquellos, les fueron ocasionados por el no pago oportuno de sus salarios y prestaciones sociales y de sus mesadas pensionales, en su condición de trabajadores y ex trabajadores de la Fundación San Juan de Dios.

Según la demanda, lo que persigue la acción es evitar el daño contingente que, en su sentir, se presenta día a día sobre los derechos colectivos allí invocados, en especial sobre el patrimonio público por el enorme incremento de los perjuicios irrogados a los servidores del Hospital San Juan de Dios, perjuicios por los cuales, a juicio del actor, algún día tendrán que responder los entes demandados; esa pretensión, claramente, no supone el reconocimiento y pago de la indemnización reclamada por vía de la acción de grupo, la cual solo se podrá obtener en el trámite de dicha actuación. En ese orden, solicitó el demandante que se ordene a los representantes legales de las entidades demandadas que, en el término perentorio que estime el Tribunal, procedan a constituir la mesa de conciliación o de negociación, con participación del actor como único apoderado de los actores presentes y ausentes, que permita iniciar los diálogos tendientes a conciliar total o parcialmente, los reales, no hipotéticos, perjuicios irrogados al grupo actor, reclamados en la acción de grupo núm. A.G.-02-2327, sin que ello implique desde ningún punto de vista obligación de conciliar, pero sí, al menos, de intentarlo para evitar que la indemnización a su cargo se siga incrementando día tras día. 2.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior

cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 3.- Así las cosas, para la Sala es claro que en el sub lite se dan dos de los presupuestos sustanciales para que proceda la acción popular, esto es, que se invoque como vulnerado o amenazado algún derecho o interés colectivo y que se señalen los hechos u omisiones que pueden estar causando tal situación, de donde se sigue que el juez debe desplegar la actividad procesal tendiente a verificar si se vulneran o amenazan o no los derechos invocados por la omisión aducida como motivo de la demanda y decidir sobre las pretensiones de la misma. 4.- En ese sentido, estima la Sala que no era procedente rechazar de plano la demanda formulada por el ciudadano José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, más aun si se tiene en cuenta que la Ley 472 de 1998 no contempló situaciones como las aducidas en el auto recurrido como constitutivas de motivo para rechazar in limine la demanda, las cuales, de acuerdo con lo visto, no corresponden al examen previo sobre el cumplimiento de los requisitos para la admisión de la demanda. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de dicha normativa, el juez inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en la ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el termino de tres (3) días, y si no lo hiciere, deberá rechazarla.

Es decir, que la norma especial que regula las acciones populares no consagra causales de rechazo diferentes al incumplimiento de lo ordenado en el auto que inadmite. Al revisar el expediente no se observa que ello sea precisamente lo que ocurrió en este asunto, en donde al realizarse el examen de admisibilidad de la demanda, se decidió proceder a su rechazo, sin que previamente se hubiera señalado algún defecto a la demanda y se hubiera dado la oportunidad para corregirlo. 5.- Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar el auto apelado y, en su lugar, disponer que el a quo proceda a proveer sobre la admisión de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: REVOCAR el auto apelado y, en su lugar, ORDENAR al a quo proveer sobre la admisión de la presente demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 18 de abril de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA