CE-25000-23-25-000-2005-01483-01(AP)-2006

RECURSO DE APELACION EN ACCION POPULAR - Procede contra el auto que reclama la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - Procedencia del recurso de apelación La Ley 472 de 1998 en sus artículos 26 y 37 prevé expresamente las providencias susceptibles de ser recurridas mediante apelación, estas son: el auto que decreta medidas previas y la sentencia de primera instancia, lo cual llevaría a entender que contra las demás providencias solamente procedería el recurso de reposición. En su jurisprudencia, esta Corporación ha interpretado sistemáticamente la Ley 472 de 1998 y su artículo 36, en atención al carácter garantista de las acciones populares. En tal virtud ha precisado que el recurso de apelación sí procede contra el auto que rechaza la demanda. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto, mediante el cual se rechazó la demanda promovida en ejercicio de la acción popular. Como el contenido integral de la Ley 472 de 1998 no hizo regulación especial respecto del recurso procedente contra el «auto de rechazo de la demanda; como el artículo 36 ibídem, declarado exequible, sólo prevé la reposición para los autos dictados dentro del trámite del proceso; y como el auto de rechazo de la demanda es precisamente indicativo de inexistencia de proceso, debe aplicarse el artículo 44 de la Ley 472, que remite a las normas del CCA «en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones». Se considera que ese artículo debe aplicarse porque el estudio integral de la Ley 472

de 1998 así lo apunta. Recuérdese que lo previsto por ella en materia de recursos, atañe exclusivamente, con los autos dictados dentro del trámite de la acción referida y, por lo tanto, no puede tener implicación para el auto de rechazo de la demanda porque, por su naturaleza, no es de aquellos que se dictan dentro del trámite del proceso de acción popular, debido precisamente a que frustra el inicio del juicio. Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la Ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el CCA, por remisión expresa del artículo 44 de la Ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión y la segunda situación, referente a que el CCA prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable. Síguese de lo expuesto que tuvo razón la actora en sostener que el recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda es procedente, y por otra parte, que el Consejo de Estado tiene la competencia funcional para decidirlo. De esta manera se hace efectiva la garantía del derecho a acceder a la administración del justicia y la prevalencia del derecho sustancial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil seis (2006) Radicación numero: 25000-23-25-000-2005-01483-01(AP)

Actor: JULIANA PERALTA RIVERA

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA Y EMPRESA DE TRANSPORTE

DEL TERCER MILENIO Referencia: APELACION AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por JULIANA PERALTA RIVERA contra el auto de 23 de agosto de 2005, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección C) rechazó la demanda.

I. LA DEMANDA El 18 de agosto de 2005, JULIANA PERALTA RESTREPO instauró acción popular contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Empresa de Transporte del Tercer Milenio – «TRANSMILENIO S.A.» (en adelante «TRANSMILENIO S.A.») y el Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante IDU), para reclamar la protección de los derechos al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

1.1. Hechos La actora los plantea así:  El 18 de diciembre de 2000, entró en funcionamiento en Bogotá el sistema de transporte público masivo urbano de pasajeros conocido como «TRANSMILENIO S.A.»1.  La estación de la Avenida Jiménez es una de las más congestionadas por ser uno de los ejes centrales de la red de intercambio de rutas.

 «TRANSMILENIO S.A.» no ha realizado un mantenimiento adecuado y constante de las rejillas, lo que ha ocasionado que éstas presenten franco deterioro, con riesgo para la seguridad de los usuarios, pues al degradarse, el material se vuelve filoso. 1 Según Acuerdo 004 de 1999 del Concejo de Bogotá  Adicionalmente, «TRANSMILENIO S.A.» ha omitido instalar una señalización adecuada para evitar que los usuarios sufran accidentes causados por estas rejillas averiadas.  En respuesta a petición formulada por la demandante, «TRANSMILENIO S.A.» admitió que en asocio con el IDU le compete administrar la infraestructura de las estaciones parte del sistema de transporte público masivo urbano de pasajeros «TRANSMILENIO S.A.». 1.1. Pretensiones La actora solicita las siguientes declaraciones y condenas:  Que se ordene a las entidades demandadas reemplazar en forma inmediata las rejillas deterioradas en la Estación de la Avenida Jiménez.  Que se ordene a las entidades demandadas realizar un estudio sobre el tiempo de vida útil de las rejillas que a la vez determine su tiempo de reposición. De existir dicho estudio que se obligue a las entidades demandadas a cumplirlo.  Que se condene a las autoridades demandadas a pagar el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

II. EL AUTO APELADO Por auto de 23 de agosto de 20052, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó de plano la demanda por considerar que la actora debió solicitar a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a «TRANSMILENIO S.A.» y al IDU –como entidades a

quienes se endilga la violación de los derechos o intereses invocados en la demanda– subsanar el deterioro de las rejillas de los pasillos de la estación Avenida Jiménez. Así mismo, manifestó que la actora debió ejercer las acciones o instrumentos ordinarios de preferencia a los constitucionales a fin de evitar dualidad de procedimientos que congestionen y desgasten los despachos públicos, dado que al reglamentar las acciones populares mediante la Ley 472 de 1998 el legislador no pretendió desconocer las competencias de los diversos órganos del Estado. 2 Fl. 28 a 32 Sostuvo que la petición formulada por la actora a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a «TRANSMILENIO S.A.» y al IDU no tuvo por objeto poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos causantes de amenaza a la seguridad de los peatones sino obtener información sobre la naturaleza jurídica de la empresa «TRANSMILENIO S.A.» y sobre las autoridades competentes para vigilarla.

III. LA IMPUGNACIÓN 3.1. Para sustentar su recurso de apelación, la actora argumenta que la acción popular es autónoma y principal, y que exigir para su ejercicio el agotamiento previo de actuaciones administrativas contraría su naturaleza.

Añade que si el administrado acude a la acción popular se debe a que la Administración ha omitido cumplir con su deber de proteger los derechos colectivos. No acertó el Tribunal, pues el artículo 10 de la Ley 472 es concluyente en cuanto a que no se requiere agotar la vía gubernativa para intentar la acción popular.

IV. CONSIDERACIONES El Artículo 88 de la Constitución Política dispone: «La Ley regulará las acciones populares para la protección de los

derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. ...» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 del 25 de agosto de 1998 cuyo artículo 2° define así las acciones populares: «Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.»

1. Procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda La Ley 472 de 1998 en sus artículos 26 y 37 prevé expresamente las providencias susceptibles de ser recurridas mediante apelación, estas son: el auto que decreta medidas previas y la sentencia de primera instancia, lo cual llevaría a entender que contra las demás providencias solamente procedería el recurso de reposición3.

En su jurisprudencia4, esta Corporación ha interpretado sistemáticamente la Ley 472 de 1998 y su artículo 36, en atención al carácter garantista de las acciones populares. En tal virtud ha precisado que el recurso de apelación sí procede contra el auto que rechaza la demanda. «Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto, mediante el cual se rechazó la demanda promovida en ejercicio de la acción popular. Como el contenido integral de la Ley 472 de 1998

no hizo regulación especial respecto del recurso procedente contra el «auto de rechazo de la demanda»; como el artículo 36 ibídem, declarado exequible, sólo prevé la reposición para los autos dictados dentro del trámite del proceso; y como el auto de rechazo de la demanda es precisamente indicativo de inexistencia de proceso, debe aplicarse el artículo 44 de la Ley 472, que remite a las normas del CCA «en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones». Se considera que ese artículo debe aplicarse porque el estudio integral de la Ley 472 de 1998 así lo apunta. Recuérdese que lo previsto por ella en materia de recursos, atañe exclusivamente, con los autos dictados dentro del trámite de la acción referida y, por lo tanto, no puede tener implicación para el auto de rechazo de la demanda porque, por su naturaleza, no es de aquellos que se dictan dentro del trámite del proceso de acción popular, debido precisamente a que frustra el inicio del juicio. Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la Ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el CCA, por remisión expresa del artículo 44 de la Ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la 3 Esta misma interpretación fue acogida por la Corte Constitucional en la sentencia C-377 de 2002,

mediante la cual se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 36 de la precitada Ley 472 de 1998 4 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de enero de 2003, Exp. AP-2188, C.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión y la segunda situación, referente a que el CCA prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable». Síguese de lo expuesto que tuvo razón la actora en sostener que el recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda es procedente, y por otra parte, que el Consejo de Estado tiene la competencia funcional para decidirlo. De esta manera se hace efectiva la garantía del derecho a acceder a la administración del justicia y la prevalencia del derecho sustancial.

2. El caso concreto En el caso en estudio, el a quo rechazó la demanda por considerarla improcedente, ya que la actora no acreditó haber agotado previamente la instancia administrativa directamente ante las autoridades a quienes imputa la violación de los derechos colectivos.

En reiterada jurisprudencia la Sala ha definido que la acción popular tiene carácter autónomo, no residual como medio idóneo para la protección de derechos o intereses colectivos. Se ha precisado que en tratándose de la admisión de acciones populares lo que debe examinarse para evaluar su procedencia es si se pretende la protección de tales bienes jurídicos y no si previamente el actor agotó un trámite o actuación que a la sazón resultó infructuoso para hacer cesar la

omisión causante de la violación de los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción popular. El artículo 88 de la Constitución Política instituye la acción popular con el fin de proteger los derechos e intereses colectivos, puesto que esta procede de manera preferente así existan otros medios procesales de defensa que sea dable ejercer para lograr un resultado similar, como sería el caso de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 CCA; lo anterior en razón a que la acción popular no es una acción de tipo supletorio, como sí lo es la tutela. Igualmente, el estar sometida a un trámite preferencial y expedito (artículo 6° de la Ley 472 de 1998) hace que su eficacia sea mayor frente a la urgencia que muchas veces demanda la protección de derechos e intereses colectivos. Tal posición ha sido reiterada por ésta Corporación así: En sentencia de 31 de mayo de 2002, el Consejo de Estado, a propósito del carácter principal de las acciones populares, señaló: «La Ley 472 de 1998 no contempla que la acción popular resulte improcedente por la existencia de otros medios judiciales de defensa, a través de los cuales también se puedan hacer efectivos los derechos conculcados, como sí sucede con la acción de tutela y la de cumplimiento. El hecho de que la actividad de la administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de otras acciones, no implica que sólo pueda acudirse al ejercicio de las mismas, pues estando de por medio un interés o derecho colectivo, también es viable el ejercicio de la acción popular, con el fin de conjurar en forma oportuna aquellos hechos u omisiones que podrían afectar a la

comunidad, antes de que generen un daño, para extinguirlo si éste se está produciendo, o bien para restituir las cosas a su estado anterior si ello todavía es posible. En este sentido se precisa que la acción popular es una acción principal y su procedencia no depende de la existencia o inexistencia de otras acciones»5. Según quedó expuesto, la demandante acreditó la posible existencia de la violación a derechos e intereses colectivos, y cumplió todos los requisitos de admisibilidad que exige el artículo 18 de la Ley 472 de 1998. Por tanto, se impone revocar el auto apelado para que en su lugar, el Tribunal provea sobre su admisión que se expresará en la parte resolutiva del presente fallo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: REVÓCASE el auto apelado de 23 de agosto de 2005, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca (Subsección C) y en su lugar ORDÉNASE que previo el estudio de los demás requisitos de ley, se proceda a la admisión de la demanda. 5 C.P.: Ligia López Díaz, Actora: Contraloría General de la Republica, Exp. AP-300, Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 25 de mayo de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON