CE-25000-23-25-000-2005-01679-01(AP)-2006

ACCION POPULAR - Recurso de apelación. Rechazo de la demanda / RECHAZO DE LA DEMANDA - Acción popular. Recurso de apelación / RECURSO DE APELACION - Auto que rechaza la demanda. Acción popular / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Naturaleza La Ley 472 de 1998 señaló que el auto que decreta medidas previas y la sentencia de primera instancia, son las providencias susceptibles de ser recurridas mediante apelación dentro del trámite de la acción popular, lo cual podría llevar a concluir que contra las demás providencias solamente procede el recurso de reposición, de conformidad con lo señalado en el artículo 36 ibídem. No obstante lo anterior, al efectuar una interpretación sistemática de la ley, se vislumbra que el legislador previó que se podían presentar situaciones no reguladas dentro del contenido normativo de la misma, razón por la cual, en el artículo 44, estableció una regulación residual o subsidiaria por parte del Código Contencioso Administrativo. En este sentido, el Consejo de Estado precisó que el auto que rechaza la demanda no corresponde a aquellos que se dictan dentro del trámite de la acción popular, dado que por su naturaleza, impide el inicio del proceso. Por lo tanto, al regular exclusivamente la ley 472 los recursos procedentes contra los autos dictados dentro del trámite de la acción popular, debe aplicarse, entratándose del auto que rechaza la demanda, el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, correspondiéndole al Consejo de Estado la competencia funcional para decidirlo. Nota de Relatoría: Ver sentencia de 21 de enero de 2003, Exp. AP-2188. ACCION POPULAR - Acción autónoma

La ley 472 de 1998 estableció en su artículo 2, que la acción popular es el medio procesal pertinente para la protección de los derechos e intereses colectivos y que su naturaleza es la de ser una acción preventiva y restitutoria, dado que se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio a dichos derechos. Es una acción autónoma, dado que su procedencia no depende de la inexistencia de otro medio de defensa judicial y el legislador le ha otorgado un trámite preferencial, con miras a obtener la protección a los derechos e intereses colectivos. Es decir, la acción popular goza de autonomía procesal, razón por la cual, dentro de las competencias judiciales asignadas por el legislador, su ejercicio no puede provocar algún tipo de conflicto en relación con la existencia de otro tipo de acción de índole ordinaria o especializada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-25-000-2005-01679-01(AP)

Actor: WILSON LEONARDO LEAL ARBELAEZ

Demandado: BOGOTA D. C. Y OTROS Referencia: ACCION POPULAR - APELACION AUTO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor Wilson Leonardo Leal Arbeláez, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de septiembre de 2005, el cual será revocado.

Mediante el auto apelado se rechazó la demanda de acción popular por indebida escogencia de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 15 de septiembre de 2005, el señor Wilson Leonardo Leal Arbeláez formuló demanda en ejercicio de la acción popular contra el Distrito Capital de Bogotá - Alcaldía Mayor de Bogotá y Secretaria de Transito y Transporte de Bogotá, con las

siguientes pretensiones:

1. Que se declare que las entidades demandadas han incumplido con las funciones de control y seguimiento del recaudo de los dineros pagados por los usuarios del servicio de transporte público colectivo, por concepto del factor de calidad del servicio. ii. Que se declare la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público por las acciones y omisiones antijurídicas efectuadas por las entidades demandadas, al no velar por el efectivo cumplimiento del recaudo y traslado de los dineros percibidos por concepto de factor de calidad del servicio. iii. Que se declare que las entidades demandadas actuaron en beneficio de los recaudadores del factor de calidad del servicio, al permitirles el apropiamiento de dicho recursos. iv. Que se condene a las entidades demandadas a obtener la recuperación de los dineros pagados por los usuarios del transporte público colectivo, por concepto del factor de calidad del servicio.
2. Que se ordene a las demandadas a preservar en el ejercicio de sus funciones administrativas, la moralidad administrativa y el patrimonio público.

2. Los siguientes hechos fundamentaron la acción popular:

1. Que mediante el Decreto Distrital 115 de 2003, se establecieron los criterios para

la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito Capital, disponiéndose que las empresas de transporte público que cuenten con el permiso de operación para prestar este servicio, se encuentran en la obligación de acreditar el cumplimiento del índice de reducción del exceso de sobreoferta para el mejoramiento de la calidad del servicio, el cual se define, como el número de vehículos que cada empresa transportadora debe retirar de circulación, racionalizando los vehículos de acuerdo con la demanda. ii. Que conforme a la reorganización dispuesta en el referido Decreto, los vehículos que deben salir de circulación en cumplimiento del índice de reducción de sobreoferta, deberán ser comprados con los recursos que se originan en el factor de calidad del servicio en materia operativa, el cual se incorporó en la tarifa que el usuario cancela por el servicio de transporte colectivo desde el año 2003. iii. Que el factor de calidad del servicio, viene siendo recaudado por las Empresas de Transportes, quienes han omitido cumplir con su obligación de trasladar los recursos generados por este concepto, al Fondo de Mejoramiento de Calidad del Servicio. iv. Que la Secretaría de Tránsito y Transporte Distrital ha omitido tomar las medidas necesarias para dar cabal aplicación a lo previsto en el Decreto 115 de 2003, respecto del traslado de los recursos captados por las Empresas de Transporte por concepto del factor de calidad del servicio, sin que hasta el momento haya iniciado las investigaciones respectivas e imposición de sanciones y multas pertinentes.

1. Que con la expedición de la Resolución No. 392 de 2003, el Secretario de Transito y Transporte desbordó las facultades a él delegadas, al liquidar y

establecer el valor exigible a consignar por concepto de factor de calidad del servicio a cargo de las Entidades Transportadoras. vi. Que con el incremento efectuado por el Decreto 368 de 16 de noviembre de 2004 al valor de la tarifa que deben pagar los usuarios del servicio público de transporte colectivo, se aumentó el valor que estos deben pagar por concepto de factor de calidad del servicio. No obstante, la Secretaría de Tránsito y Transporte expidió la Circular No. 007 de mayo de 2005, mediante la cual, reduce en un 50.43% el monto que deben consignar las empresas de transporte colectivo por concepto del recaudo del factor de calidad del servicio.

3. Señaló como derechos colectivos vulnerados la moralidad administrativa y el patrimonio público por parte de la Secretaria de Tránsito y Transporte Distrital, al omitir velar por el cumplimiento del recaudo, destinación y ejecución del factor de calidad del servicio, el cual es pagado por los usuarios del transporte público colectivo, desbordando el ámbito de competencia asignado por la Constitución y la ley para el cumplimiento de sus funciones.

4. El 20 de septiembre de 2005, el Tribunal a quo rechazó la demanda de acción popular al considerar que lo “pretendido a través de la misma, no corresponde exactamente a la protección del derecho e interés colectivo que se cita, sino más bien la acción se encamina a buscar el cumplimiento de actos administrativos, lo cual no es propio de la acción popular, sino de otra acción, también de carácter constitucional.” Manifestó que del contenido del texto de la demanda, se infiere que el actor

popular pretende que la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de cumplimiento a lo previsto en el artículo 26 del Decreto Distrital No. 115 de 16 de abril de 2003 y al artículo 15 de la Resolución No. 392 de 2003 y, que como consecuencia de lo anterior, se implementen los mecanismos de seguimiento, auditoria y control al recaudo del Factor de Calidad del Servicio y se impongan las sanciones respectivas a las empresas transportadoras, para lo cual debió impetrar una acción de cumplimiento. Concluyó, que el actor popular no ha reclamado a las autoridades a las que les atribuye la vulneración de los derechos colectivos ni a los órganos de control, con el fin de que puedan tomar las medidas pertinentes que pueden consistir en la apertura de procesos administrativos sancionatorios en contra de los responsables.

5. El actor popular formuló recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda. Consideró, que la acción popular es una acción autónoma, principal e independiente y procederá cuando exista una vulneración a un derecho colectivo, independientemente de que existan leyes o actos administrativos cuyo cumplimiento sea susceptible de ser reclamado, a través de la acción de cumplimiento.

Reafirmó, que la acción popular formulada busca la protección a la moralidad administrativa y al patrimonio público y tiene un carácter restitutorio y preventivo. Señaló, que los argumentos reseñados en la demanda constituyen el sustento de la vulneración a los derechos colectivos invocados, dado que la finalidad de la misma, es que se de cumplimiento por parte de la autoridad encargada de la

normatividad que reglamentó el factor de calidad del servicio y evitar que haya una apropiación indebida de los dineros que pagan los usuarios del servicio público de transporte colectivo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La providencia apelada será revocada por cuanto encuentra la Sala, que la demanda de acción popular formulada por el actor, reúne los requisitos previstos en la ley para proceder a su admisión.

1. Procedencia del recurso de apelación en contra del auto que rechaza la demanda.

La Ley 472 de 1998 señaló que el auto que decreta medidas previas1 y la sentencia de primera instancia2, son las providencias susceptibles de ser recurridas mediante apelación dentro del trámite de la acción popular, lo cual podría llevar a concluir que contra las demás providencias solamente procede el recurso de reposición, de conformidad con lo señalado en el artículo 36 ibídem3. No obstante lo anterior, al efectuar una interpretación sistemática de la ley, se vislumbra que el legislador previó que se podían presentar situaciones no reguladas dentro del contenido normativo de la misma, razón por la cual, en el artículo 44, estableció una regulación residual o subsidiaria por parte del Código Contencioso Administrativo. En este sentido, el Consejo de Estado4 precisó que el auto que rechaza la demanda no corresponde a aquellos que se dictan dentro del trámite de la acción popular, dado que por su naturaleza, impide el inicio del proceso: “Recuérdese que lo previsto por ella en materia de recursos, atañe exclusivamente, con los autos dictados dentro del trámite de la acción referida y, por lo tanto, no puede tener implicación para el auto de

rechazo de la demanda porque, por su naturaleza, no es de aquellos que se dictan dentro del trámite del proceso de acción popular, debido precisamente a que frustra el inicio del juicio. Por lo tanto, al no existir regulación expresa en la ley 472 de 1998 frente al auto de rechazo de la 1 Artículo 26. Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días.(...) 2 Artículo 37. Recurso de apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.(...) 3 Artículo 36. Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”. 4 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 21 de enero de 2003, Exp. AP-2188. demanda, pues sólo regula los recursos respecto de los autos dictados dentro del proceso, se debe aplicar el C. C. A., por remisión expresa del artículo 44 de la ley en comento toda vez que no se opone a la naturaleza y finalidad de tales acciones. Entonces en las acciones populares el auto de rechazo de la demanda será recurrible en

apelación por dos situaciones jurídicas: la primera concerniente a que la ley determinó que los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares tienen dos grados de decisión y la segunda situación, referente a que el C. C. A prevé que el auto de rechazo de la demanda en asunto de dos instancias es apelable.” Por lo tanto, al regular exclusivamente la ley 472 los recursos procedentes contra los autos dictados dentro del trámite de la acción popular, debe aplicarse, entratándose del auto que rechaza la demanda, el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, correspondiéndole al Consejo de Estado la competencia funcional para decidirlo.

2. Procedencia de la acción popular.

La ley 472 de 1998, que reglamentó las acciones populares, estableció unos parámetros para su procedencia como mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos. Esos parámetros pueden sintetizarse así: i) Su objeto se circunscribe a la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos5. ii) Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior6. iii) Los derechos e intereses colectivos son los relacionados en el artículo 47 ibídem y los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los 5 Artículo 1 Ley 472 de 1998 6 Artículo 2 ibídem 7 Articulo 4o. Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. iv) Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que amenacen o violen los derechos e intereses colectivos8. v) Puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, pública o privada, por organizaciones no gubernamentales, por organización populares o cívicas, por entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, por el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los Personeros Distritales y Municipales, los Alcaldes y por todos los servidores públicos que tengan como función promover la protección de los derechos colectivos9. vi) Podrá ejercerse en cualquier tiempo mientras subsista la violación o amenaza al derecho colectivo. Por lo tanto, es obligación del juez popular verificar el efectivo cumplimiento de los

parámetros anteriormente reseñados con miras a otorgarle el uso adecuado a este mecanismo de protección de conformidad con el espíritu del legislador. En este orden de ideas, no es viable impetrar una acción popular cuando la finalidad de la misma no concuerda con su objeto, es decir, la protección de los derechos e intereses colectivos y, por lo tanto, la procedencia de la acción dependerá de que las pretensiones incoadas estén dirigidas a tal propósito. Por otra parte la misma normativa consagró unos requisitos de forma10 que debe reunir la demanda de acción popular, los cuales se configuran como presupuestos básicos para proceder a su admisión, y son los siguientes: f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios. Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los

tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley. 8 Artículo 9 ibídem 9 Artículo 12 ibídem; Consejo de Estado, Sección Tercera, 19 de mayo de 2005. Exp. No. AP-90106-2002 10 Artículo 18 de la ley 472 de 1998.

1. Indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado. ii. Indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la acción. iii. Señalamiento de las pretensiones. iv. Indicación de ser posible, de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsables de la vulneración o amenaza del derecho colectivo.
2. La relación de las pruebas que se pretenden hacer valer. vi. La indicación de las direcciones para realizar las notificaciones. vii. La identificación de quien formula la acción.

En caso de que el juez observe la carencia de cualquiera de estos requisitos en los términos del artículo 2011 ibídem, inadmitirá la demanda, precisando los defectos de que adolece, en cuyo caso otorgará un término de 3 días para que el actor popular subsane tales defectos, y en el caso de que no lo hiciere, procederá a rechazar la demanda. En el sub examine, el actor señaló como vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público (fl. 95 cuaderno principal); así mismo hizo una relación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan

la solicitud de amparo de los derecho colectivos mencionados (fls. 81 a 93 del cuaderno principal); enunció las pretensiones que tienen por finalidad la protección de los derechos colectivos que señala como vulnerados (fls. 100 y 101 cuaderno principal); indicó las personas jurídicas públicas presuntamente responsables de la amenaza o agravio (fl. 81 cuaderno principal); señaló las pruebas que pretende hacer valer (fls. 102 a 106 cuaderno principal); informó las direcciones para efecto de notificaciones (fl. 107 cuaderno principal) y se identificó como actor de la presente acción (fls. 81 y 107 cuaderno principal). Por consiguiente, observa la Sala, que el actor cumplió con los requisitos formales exigidos por la Ley 472 de 1998, para que el a quo procediera a admitirla. En este orden de ideas, los argumentos esgrimidos por el Tribunal, no son de recibo, puesto que formalmente la demanda se adecúa a los requisitos exigidos por la ley 472 de 1998 y cualquier análisis sobre la prosperidad a todas o alguno 11 Articulo 20. Admisión de la demanda. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la presentación de la demanda o petición inicial, el juez competente se pronunciará sobre su admisión. Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hiciere, el juez la rechazará. de las pretensiones, constituye la cuestión litigiosa que habrá de definirse en la

sentencia que ponga fin al proceso.

3. La acción popular es una acción autónoma.

La ley 472 de 1998 estableció en su artículo 2, que la acción popular es el medio procesal pertinente para la protección de los derechos e intereses colectivos y que su naturaleza es la de ser una acción preventiva y restitutoria, dado que se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio a dichos derechos. Es una acción autónoma, dado que su procedencia no depende de la inexistencia de otro medio de defensa judicial y el legislador le ha otorgado un trámite preferencial12, con miras a obtener la protección a los derechos e intereses colectivos. Es decir, la acción popular goza de autonomía procesal, razón por la cual, dentro de las competencias judiciales asignadas por el legislador, su ejercicio no puede provocar algún tipo de conflicto en relación con la existencia de otro tipo de acción de índole ordinaria o especializada. La Sala ha señalado, respecto de la procedencia de la acción popular cuando se pretende la protección de un derecho o interés colectivo a través del cumplimiento de una ley o de un acto administrativo: “...es razonable que si se alega en una demanda, promovida en ejercicio de las acciones populares, unas conductas de acción o de omisión que sean causa de la amenaza o vulneración de derechos e intereses colectivos, las cuales se deban al incumplimiento de normas imperativas, la continencia de la causa no puede escindirse. De ser así, si se examinaran las conductas y con dicho examen se concluyera la amenaza o vulneración de derechos e intereses colectivos por el

incumplimiento - por acción u omisión - de reglas sobre adecuación de protección a esos derechos e intereses, ¿cómo se podría ordenar la medida de protección en el juicio de acción popular si no se ordenase el cumplimiento de una norma - cuando ésta es la que contiene los parámetros para el respeto de aquellos?. Por lo tanto, como las acciones populares se constituyen en medidas de cautela frente a los derechos e intereses mencionados es obvio que hay veces los hechos procesales, necesariamente, tienen que estar ligados con conductas que quebranten las normas que indican la forma de 12 Artículo 6 de la ley 472 de 1998. prevenir, evitar o hacer menos gravoso el soporte -que se puede tolerarcon el ejercicio de actividades que tienden a lesionar los referidos derechos e intereses. Se destaca que cuando en el juicio de acciones populares, como consecuencial de las pretensiones de protección a los derechos e intereses colectivos se involucren el estudio y examen de incumplimiento de normas, legales o administrativas, no puede exigirse con la demanda la acreditación del requerimiento y la renuencia del demandado (s) porque no es la acción de cumplimiento la ejercitada sino que es una pretensión sucedánea -cosa distintacontenida en la demanda promovida en ejercicio de acciones populares”13. Por lo tanto, el auto apelado será revocado y en su lugar se procederá a la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE REVOCASE el auto apelado, esto es, aquel proferido por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 20 de septiembre de 2005, y en su lugar se decide: PRIMERO: ADMÍTESE la demanda presentada por el señor Wilson Leonardo Leal Arbelaez en contra del Distrito Capital de Bogotá - Alcaldía Mayor de Bogotá y la Secretaria de Tránsito y Transportes de Bogotá. SEGUNDO. NOTIFÍQUESE personalmente esta decisión a los demandados, Distrito Capital de Bogotá - Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Secretaria de Tránsito y Transportes de Bogotá, a quienes se le deberá hacer entrega de una copia de la demanda y sus anexos.

TERCERO: CÓRRASE TRASLADO a los demandados por el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, para que conteste la demanda y si lo considera necesario, solicite pruebas. 13 Expediente: 25000-23-27-000-2001-0307-01(AP-143). En el mismo sentido, providencia del 21 de febrero de 2001, exp: 25000-23-27-000-2001-0663-01.

CUARTO. Infórmese por un medio masivo de comunicación a los miembros de la comunidad sobre la existencia de la presente acción, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la ley 472 de 1998. QUINTO. NOTIFÍQUESE personalmente esta decisión al agente del Ministerio Público para que, si lo considera conveniente, intervenga en el proceso para la defensa de los derechos colectivos comprometidos. SEXTO. Por Secretaría envíese copia del presente auto y de la demanda al

Registro Público de las Acciones Populares y de Grupo de la Defensoría del Pueblo. SÉPTIMO. Las previsiones anteriores deberán ser cumplidas por el Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO Presidente de la Sala

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ FREDDY IBARRA MARTINEZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA