CE-25000-23-25-000-2005-01827-01(AC)-2006

DERECHOS PRESTACIONALES A CARGO DEL ESTADO - Protección excepcional en acción de tutela por conexidad con derechos fundamentales En efecto, derechos como los pretendidos por los accionantes forman parte de programas estatales que implican prestaciones de orden económico y social, es decir, se trata de derechos prestacionales a cargo del Estado y a favor de las personas cuya efectividad supone un desarrollo legal, el arbitrio de los recursos y la elaboración de planes y programas respectivos. No obstante lo anterior, de manera excepcional su protección puede lograrse a través de la acción de tutela cuando tales derechos se encuentren en conexidad con derechos constitucionales fundamentales o cuando su desconocimiento comprometa el mínimo vital (Corte Constitucional, Sentencia T-118 de 2001). PROGRAMA DE REINCORPORACION A LA VIDA CIVIL - Proyectos de inserción económica: reglamentación / GRUPOS ALZADOS EN ARMASProyecto de inserción económica En particular, en tratándose del beneficio reclamado por los accionantes, el artículo 16 del Decreto 128 de 2003 establece lo siguiente: “Artículo 16. Beneficio Económico. El Ministerio del Interior, previa evaluación de factibilidad, podrá autorizar que el programa aporte recursos para el desarrollo de proyectos de inserción económica para los reincorporados. Para tal efecto, esta entidad reglamentará y fijará las características, condiciones y montos de los aportes que se reconozcan. Este proyecto no podrá ser refinanciado en ningún caso. (…). La reglamentación aludida en la citada norma se encuentra contenida en la Resolución núm. 0513 de 31 de marzo de 2005 expedida por el Ministerio del

Interior y de Justicia, “Por la cual se establecen las condiciones para el otorgamiento, suspensión y pérdida de los beneficios que otorga el Programa para la Reincorporación a la Vida civil de Personas y Grupos Alzados en Armas”. Conforme al artículo décimo noveno de dicha resolución, una vez superada la etapa educativa, el beneficiario podrá desarrollar proyectos de inserción económica, previo el cumplimiento de las condiciones y los requisitos que se establecen en los artículos siguientes, concretamente el vigésimo y el vigésimo primero, disposición esta última en la cual se destaca que para tener derecho a ese beneficio se debe formular un proyecto que le permita su subsistencia y de ser posible que genere empleo, y que el monto es variable y depende de las características del proyecto y de la disponibilidad presupuestal. PROGRAMA DE REINCOPRPORACION A LA VIDA CIVIL - La vulneración de derechos fundamentales al negar proyecto económico que excede tope legal / DERECHO A LA IGUALDAD - Proyecto de reinserción económica Según consta en el expediente, los accionantes ARACELY SUÁREZ CASTAÑO y ORLANDO OLIVARES hacen parte del Programa de Reinserción a la Vida Civil del Ministerio del Interior y de Justicia, de acuerdo con la certificación expedida por el Comité Operativo para la Dejación de las Armas, y han recibido los beneficios establecidos para los reinsertados, entre éstos, programas educativos. De acuerdo con lo manifestado en el memorial de contestación a esta acción por el Ministerio del Interior y de Justicia, y lo constatado en los documentos obrantes en el expediente, los accionantes sí formularon un proyecto productivo de

ganadería individual por valor de $40.000.000.oo, el cual no fue aprobado por cuanto la propuesta excedía el monto del aporte autorizado por el Gobierno Nacional, el cual tan solo es de $8.000.000.oo., según lo indicado en el oficio 005634 de 10 de agosto de 2005. En el anterior marco fáctico y jurídico encuentra la Sala que la presente acción es improcedente, de un lado, porque a través de la misma se pretende obtener el reconocimiento de un derecho de contenido económico y no de carácter fundamental y, de otro, porque, en todo caso, no existe prueba alguna en la actuación que acredite válidamente que con la decisión del Ministerio del Interior y de Justicia de negar el beneficio socioeconómico para la realización de un proyecto productivo a los accionantes se haya causado a éstos amenaza o vulneración a ninguno de los derechos constitucionales fundamentales por ellos invocados, como son la igualdad, el debido proceso y la paz; por el contrario, se advierte que precisamente dicha decisión, adoptada conforme a la normatividad antes citada que rige la materia, tiene como finalidad salvaguardar el derecho a la igualdad de las demás personas que hacen parte del proceso de reinserción a la vida civil que así mismo tienen el derecho a recibir un apoyo económico, con sujeción a la disponibilidad presupuestal del Gobierno Nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-01827-01(AC)

Actor: ORLANDO OLIVARES Y ARACELY SUAREZ CASTAÑO

Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Acción de Tutela La Sala decide la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia proferida el 20 de octubre de 2005 por la Sección Segunda Sub. Sección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó la solicitud de tutela de la referencia.

I.- La pretensión y los hechos en que se funda Orlando Olivares y Aracely Suárez Castaño, a través de apoderado judicial, promovieron acción de tutela con el fin de que se le protegieran los derechos al mínimo vital, a la igualdad, al trabajo, a la paz, así como el principio de legalidad y la garantía del programa de reincorporación a la vida civil, vulnerados, en su concepto, por el Ministerio del Interior y de Justicia – Programa de Reincorporación, con fundamento en los siguientes hechos, cuyo texto se transcribe a continuación: “1) Mis poderdantes ARACELY SUÁREZ CASTAÑO y ORLANDO OLIVARES, mediante el Programa CODA, Comité Operativo para la Dejación de las Armas en el caso de ORLANDO OLIVARES, el día 09 de Octubre de 2003, y en el caso de ARACELY SUAREZ CASTAÑO, el día 16 de Mayo de 2003, ingresaron al citado programa. “2) Como se podrá observar, en el caso de ORLANDO OLIVARES, hace dos (2)

años y de ARACELY, treinta (30) meses, tiempo más que suficiente para que el Estado cumpla con la aprobación de otorgamiento y giro de los beneficios socioeconómicos, establecidos en la Ley 418 de 1997, 548 de 1999 y 782 de 2002 y sus Decretos Reglamentarios entre ellos el Decreto 128 de 2003. “3) Ante el Ministerio del Interior y de Justicia mis poderdantes han presentado múltiples peticiones entre otras las siguientes peticiones: Derecho de Petición del 02 de febrero de 2005 Derecho de Petición del 13 de abril de 2005 Derecho de Petición del 28 de abril de 2005 Derecho de Petición del 28 de julio de 2005 Derecho de Petición del 19 de septiembre de 2005. “4) Tanto en el caso de ORLANDO OLIVARES, como de ARACELY, las peticiones se han respondido formalmente en el aspecto jurídico – oficios 029776, 2976 y 2977 del 20 de Abril de 2005 y 5634 del 10 de Agosto de 2005, refiriéndose sus respuestas al aspecto jurídico pero en el aspecto socioeconómico el Ministerio no ha dado respuesta, esto es no ha aprobado y girado el incentivo económico tendiente a garantizar el mínimo vital de mis poderdantes y desde luego de su menor hijo. “5) Igualmente el Misterio del Interior no ha dado respuesta en lo relacionado a la limitante – por valor de $8.000.000.oo (Ocho Millones de Pesos Mcte.), esto es a expresar su fundamento legal.

“6) El mismo estado por intermedio del SENA, capacitó a ORLANDO OLIVARES y ARACELY SUAREZ, como productores pecuarios con énfasis en la actividad agraria de producción de ganado en los términos del proyecto presentado en legal forma con el fin de obtener su mínimo vital, una vez reincorporados a la vida civil. “7) Tal como consta en las múltiples peticiones de pedimento del incentivo económico de mis poderdantes y de su menor hijo JHON ALEXANDER SUAREZ de quince meses, en procura de hacer una actividad productiva rentable entre otros en la actividad agraria de las pocas que subsisten (como rentables) la actividad de ganado doble propósito. “8) En la actualidad tanto ORLANDO, como ARACELY SUAREZ, se encuentran desempleados y por ende su mínimo vital se encuentra seriamente amenazado en razón a que el incentivo económico que le otorgaba el Estado se materializó sólo mientras duraba la etapa de preparación la cual terminó el pasado 9 de junio de 2005. “........................................................................................................... “Dentro de los fundamentos expuestos por el Ministerio del Interior y de Justicia mediante otros 2976 y 2977 del 20 de Abril de 2005, que se anexa a la presente acción de tutela – no – se establece las consideraciones expuestas en el oficio 5634 expedido el 10 de agosto de 2005, y notificado el día 19 de septiembre de 2005, actuación la que se continúa vulnerando el mínimo vital – el Debido Proceso – el desarrollo de la personalidad, de igualdad y demás derechos fundamentales a dos ciudadanos que dejaron el camino equivocado de las armas para reintegrarse a la vida civil en pro del desarrollo y progreso de nuestra sociedad.

“................................... (sic)” (fls. 1 y 2 - lo resaltado es del texto original). II.- La respuesta de la entidad demandada La Oficina Jurídica del Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas del Ministerio del Interior y de Justicia contestó la demanda en tiempo y solicitó que se deniegue el amparo deprecado, ya que, a su juicio, dicha entidad no ha incurrido en ninguna violación a los derechos fundamentales de los accionantes, en particular por las siguientes razones: 1.- Precisó que los beneficios económicos que reclaman los demandantes no constituyen derechos constitucionales fundamentales susceptibles de ser protegidos por medio de la acción de tutela, pues son derechos asistenciales cuyo desarrollo y cumplimiento depende de los recursos del Estado y que tienen una satisfacción progresiva. 2.- Señaló que la política gubernamental se establece de acuerdo con las necesidades y prioridades que se tengan en un momento determinado, siendo por ello que tanto en el Decreto 128 de 2003 como en la Resolución 513 de 2005 se prevé el reconocimiento de beneficios económicos en la medida en que la disponibilidad presupuestal lo permita. En ese sentido, afirmó que dado el alto volumen de desmovilizados se viene reconociendo desde el año 2003 un capital semilla de $8.000.000.oo para proyectos productivos, con el fin de salvaguardar el principio de igualdad a todas esas personas. 3.- Indicó que los accionantes aparecen certificados por el Comité Operativo para la Dejación de las Armas con los números 0540-03 del 13 de mayo de 2003 (Aracely Suárez Castaño) y 1384-03 del 13 de agosto de 2003 (Orlando Olivares),

y que a la fecha ya terminaron su plan de beneficios en los términos consagrados en el Decreto 128 de 2003, faltando solamente el reconocimiento del capital semilla para el proyecto productivo. 4.- Apuntó, así mismo, que los accionantes pretenden que el desembolso y trámite se haga por intermedio de Abogado, lo cual contraría los objetivos del Programa para la Reincorporación, tal como les fue informado en la respuesta a un derecho de petición por ellos elevado. 5.- Finalmente, advirtió que aquellos pretenden el reconocimiento de un mayor valor de lo que a todos los beneficiarios se les reconoce como capital semilla para iniciar un proyecto productivo, y que por tal razón al dársele respuesta a una petición que ellos presentaron se les requirió para que en el término de quince (15) días contados a partir de la fecha de recibo de la respuesta ajustaran su proyecto a los montos que ofrece el Programa, so pena de entender que no hacen uso del mismo. III.- El fallo impugnado La Sección Segunda Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la tutela solicitada con apoyo en los siguientes argumentos: Luego de citar distintas disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, así como las pruebas obrantes en la actuación, precisó que a pesar de que los accionantes tengan las mejores intenciones frente a la explotación agraria del predio denominado Mateguadua ubicado en la vereda “La Oscura” del municipio de Caparrapí (Cundinamarca), no se encuentra prueba en la actuación que demuestre que los demandantes cumplieron con el requisito de presentación y sustentación del proyecto tal como lo prevé la Resolución 513 de 2005 del

Ministerio del Interior y de Justicia, y que por tal razón dicha entidad negó validamente el reconocimiento del citado subsidio socio económico. Destacó, en ese orden, que los derechos aducidos por los actores no se encuentran vulnerados, en la medida en que éstos no cumplieron plenamente los requisitos y condiciones establecidos por las autoridades competentes para obtener el beneficio socioeconómico pretendido como consecuencia de su acogimiento al plan de reinserción del Gobierno Nacional. Apuntó que aunque el Ministerio les puso de presente la necesidad de presentar el proyecto respectivo, los demandantes no se interesaron en acoger ese procedimiento. Finalmente, advirtió que tan pronto como los interesados satisfagan plenamente los referidos requisitos, el Ministerio del Interior y de Justicia tendrá el deber legal de reconocer y materializar los derechos invocados por aquellos, de suerte que, en el eventual caso de un incumplimiento injustificado de las autoridades competentes, procedería la acción de tutela, siempre y cuando que los afectados no dispongan de otro medio de defensa judicial. IV.- La impugnación Inconformes con la anterior decisión los accionantes la impugnaron con el fin de que sea revocada, señalando que si radicaron ante el Ministerio del Interior y de Justicia el proyecto productivo y que han manifestado su disponibilidad de entregar la documentación que se requiera por parte de esa entidad, no siendo por tanto válido que el mismo sea negado. V.- Las Consideraciones de la Sala 1.- Pretenden los accionantes la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, al trabajo, a la paz, así como el principio de legalidad y la garantía del programa de reincorporación a la vida civil,

presuntamente vulnerados por el Ministerio del Interior y de Justicia – Programa de Reincorporación al no haberles otorgado y girado el beneficio socio económico para la realización de un proyecto productivo, establecido en las Leyes 418 de 1997, 548 de 1999 y 782 de 2002 y en el Decreto Reglamentario 128 de 2003. 2.- En orden a resolver lo pertinente en este asunto, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela. Dispone así mismo el mencionado artículo que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.- Examinado el contenido y alcance de la presente acción, se advierte por la Sala que la misma tiene como finalidad el pago de un derecho de contenido económico (subsidio para un proyecto productivo), propósito éste para el cual, en principio, no es procedente la acción de tutela, ya que, como antes se indicó, esta acción se encuentra instituida para la protección de los derechos constitucionales de carácter fundamental y no para el reconocimiento de prestaciones económicas

de índole legal, para cuya realización se requiere de la intervención del legislador, así como de la adopción de políticas, planes y programas por parte de las entidades públicas competentes y de la apropiación de los recursos necesarios para materializarlos. En efecto, derechos como los pretendidos por los accionantes forman parte de programas estatales que implican prestaciones de orden económico y social, es decir, se trata de derechos prestacionales a cargo del Estado y a favor de las personas cuya efectividad supone un desarrollo legal, el arbitrio de los recursos y la elaboración de planes y programas respectivos. No obstante lo anterior, de manera excepcional su protección puede lograrse a través de la acción de tutela cuando tales derechos se encuentren en conexidad con derechos constitucionales fundamentales o cuando su desconocimiento comprometa el mínimo vital (Corte Constitucional, Sentencia T-118 de 2001). 4.- En el caso concreto se tiene que en desarrollo de la Ley 418 de 19971, el Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 128 de 22 de enero de 2003, a través del cual se define la Política de Reincorporación a la Vida Civil, para facilitar a los miembros de los grupos armados al margen de la ley que así lo deseen, su reintegro a la sociedad y brindarles el apoyo necesario para educarse, encontrar empleo o desarrollar actividades productivas. 1 La Ley 418 de 26 de diciembre de 1997 “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.”, preceptúa en su artículo 65 que: “Las personas que se desmovilicen bajo el marco de acuerdos con los grupos

armados organizados al margen de la ley con los cuales el Gobierno Nacional haya adelantado un proceso de paz, o en forma individual, podrán beneficiarse, en la medida en que lo permita su situación jurídica, de los programas de reinserción socioeconómica que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.”. Esta ley fue prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y la Ley 782 de 2002. En particular, en tratándose del beneficio reclamado por los accionantes, el artículo 16 del Decreto 128 de 2003 establece lo siguiente: “Artículo 16. Beneficio Económico. El Ministerio del Interior, previa evaluación de factibilidad, podrá autorizar que el programa aporte recursos para el desarrollo de proyectos de inserción económica para los reincorporados. Para tal efecto, esta entidad reglamentará y fijará las características, condiciones y montos de los aportes que se reconozcan. Este proyecto no podrá ser refinanciado en ningún caso. “Para quienes hayan optado por educación superior dentro de los programas adoptados por el Ministerio del Interior, el aporte al proyecto de inserción económica será hasta del 50 por ciento del monto determinado por la entidad para dicho proyecto “El Ministerio del Interior podrá fijar como condición para la aprobación del beneficio económico, que el desmovilizado reciba capacitación en oficios semicalificados o educación técnica o tecnológica, con cargo al programa, en el área a la cual se dirige el proyecto, lo amerite” (se resalta). La reglamentación aludida en la citada norma se encuentra contenida en la Resolución núm. 0513 de 31 de marzo de 2005 expedida por el Ministerio del

Interior y de Justicia, “Por la cual se establecen las condiciones para el otorgamiento, suspensión y pérdida de los beneficios que otorga el Programa para la Reincorporación a la Vida civil de Personas y Grupos Alzados en Armas”. Conforme al artículo décimo noveno de dicha resolución, una vez superada la etapa educativa, el beneficiario podrá desarrollar proyectos de inserción económica, previo el cumplimiento de las condiciones y los requisitos que se establecen en los artículos siguientes, concretamente el vigésimo y el vigésimo primero, disposición esta última en la cual se destaca que para tener derecho a ese beneficio se debe formular un proyecto que le permita su subsistencia y de ser posible que genere empleo, y que el monto es variable y depende de las características del proyecto y de la disponibilidad presupuestal. 5.- Según consta en el expediente, los accionantes ARACELY SUÁREZ CASTAÑO y ORLANDO OLIVARES hacen parte del Programa de Reinserción a la Vida Civil del Ministerio del Interior y de Justicia, de acuerdo con la certificación expedida por el Comité Operativo para la Dejación de las Armas, y han recibido los beneficios establecidos para los reinsertados, entre éstos, programas educativos (fls. 31, 32, 35, 41 a 43 y 91 y 92). De acuerdo con lo manifestado en el memorial de contestación a esta acción por el Ministerio del Interior y de Justicia, y lo constatado en los documentos obrantes en el expediente, los accionantes sí formularon un proyecto productivo de ganadería individual por valor de $40.000.000.oo, el cual no fue aprobado por

cuanto la propuesta excedía el monto del aporte autorizado por el Gobierno Nacional, el cual tan solo es de $8.000.000.oo., según lo indicado en el oficio 005634 de 10 de agosto de 2005 (fls. 10, 19, 20 y 44 a 66). 6.- Pues bien, en el anterior marco fáctico y jurídico encuentra la Sala que la presente acción es improcedente, de un lado, porque a través de la misma se pretende obtener el reconocimiento de un derecho de contenido económico y no de carácter fundamental y, de otro, porque, en todo caso, no existe prueba alguna en la actuación que acredite válidamente que con la decisión del Ministerio del Interior y de Justicia de negar el beneficio socioeconómico para la realización de un proyecto productivo a los accionantes se haya causado a éstos amenaza o vulneración a ninguno de los derechos constitucionales fundamentales por ellos invocados, como son la igualdad, el debido proceso y la paz; por el contrario, se advierte que precisamente dicha decisión, adoptada conforme a la normatividad antes citada que rige la materia, tiene como finalidad salvaguardar el derecho a la igualdad de las demás personas que hacen parte del proceso de reinserción a la vida civil que así mismo tienen el derecho a recibir un apoyo económico, con sujeción a la disponibilidad presupuestal del Gobierno Nacional. Del mismo modo, no obran en el expediente los elementos probatorios mínimos que permitan concluir de manera concreta acerca de la situación particular y específica de cada uno de los accionantes, al punto de saber si se encuentran afectadas o no sus condiciones elementales de vida. En tales condiciones, no está llamada a prosperar la presente acción de tutela,

por lo que se confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia impugnada por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Por secretaría, envíese copia de esta decisión al Tribunal de origen y, dentro del término de ley, remítase la actuación a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 26 de enero de 2006.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO