CE-25000-23-25-000-2005-01995-01(AC)-2006

RECURSO GUBERNATIVO – Debe presentarse personalmente y no por vía fax / PRESENTACION PERSONAL EN ACTUACIONES ANTE LA ADMINISTRACION – La no exigencia prevista en el Decreto 2150 de 1995 no es aplicable al no poderse modificar el Código Contencioso Administrativo / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – No se vulnera al rechazar recursos gubernativos que no se presenten personalmente / LEY ANTITRAMITES – No se aplica cuando la actuación administrativa se surtió antes de su vigencia De las pruebas que obran en el expediente aparece claro que la Secretaría de Salud Departamental del Meta interpuso contra la resolución que la sancionó con multa los recursos de reposición y de apelación vía fax y no lo hizo personalmente como lo ordena el artículo 52 del C.C.A. Lo anterior era suficiente para que la Superintendencia Nacional de Salud hubiese rechazado tales recursos, como en efecto lo hizo, pues la administración debe ser más diligente que cualquier tipo de personas para acatar un requisito señalado en la ley. Cabe anotar además que en ningún momento el organismo demandado vulneró el derecho al debido proceso y a la defensa de la Secretaría de Salud del Meta, pues ésta al rechazar los recursos en sede gubernativa, simplemente le estaba dando cumplimiento a lo ordenado por el Código Contencioso Administrativo, ordenamiento jurídico que deben tener en cuenta las autoridades y los administrados dentro de las actuaciones administrativas. No resultaría justo y en derecho censurara la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud, ya que cumplió con los procedimientos señalados en la ley y por ello no trasgredió el derecho

fundamental aludido, como lo ha sostenido en diversas oportunidades la Corte Constitucional. Adicionalmente es del caso precisar, que aun cuando el decreto 2150 de 1995, por el cual se suprimieron y reformaron regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública, prevé en su articulo 33 la no exigencia de la presentación personal en las actuaciones ante la administración pública, tal preceptiva no puede aplicarse en el caso sub judice, pues dicha norma jurídica no puede modificar un Código.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: TARSICIO CACERES TORO

Bogotá. D. C., diecinueve (19) de enero de dos mil seis (2006).

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-01995-01(AC)

Actor: DEPARTAMENTO DEL META –SECRETARIA SALUD

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: ACCIÓN DE TUTELA. Derecho al Debido Proceso. Rechazo recursos sede gubernativa.

FALLO.

Procede la Sala a desatar la impugnación interpuesta por la Jefe (E) de la Superintendencia Nacional de Salud contra el fallo del 10 de noviembre de 2005, proferido en el expediente N° 2005-01995 por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a la tutela reclamada.

A N T E C E D E N T E S :

EL ESCRITO DE TUTELA. El DEPARTAMENTO DEL META

–SECRETARÍA DE SALUD, instauró acción de tutela el 24 de octubre de 2005, para que se le salvaguarde el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa, quebrantado en su sentir, por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. En consecuencia pretende que se ordene a la demandada admitir los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la resolución N° 0140 del 7 de febrero de 2005 expedida por la Directora General para el Control del Sistema de Calidad de la Superintendencia Nacional de Salud y se pronuncie de fondo sobre el asunto objeto de la investigación. (Fl. 2 Exp.). Como hechos que sirven de sustento a la acción de tutela, la parte actora expuso, en resumen, los siguientes: Que por auto N° 0033 del 17 de enero de 2005 el Director General para el Control del Sistema de Calidad de la Superintendencia Nacional de Salud ordenó abrir investigación administrativa a la Secretaría Departamental de Salud del Meta y le solicitó al Secretario respectivo que rindiera descargos, dentro de los 5 días siguientes a la fecha de recibo de la providencia. Que el 24 de enero de 2005, dicha decisión administrativa fue recibida por la Secretaría de Salud del Meta. Que el 27 de enero de 2005, tal Secretaría respondió a cada unos de los hechos motivo de la investigación administrativa, desvirtuando cada uno de los cargos imputados, acompañando fotocopia de los documentos que sustentan los descargos. Que posteriormente, mediante resolución N° 0140 del 7 de febrero de 2005 la Directora General para el Control del Sistema de Calidad de la

Superintendencia Nacional de Salud impuso sanción a la Secretaría de Salud Departamental del Meta con multa equivalente a 5.000 salarios mínimos diarios legales vigentes, decisión que fue notificada el 14 de los mismos mes y año. Que fue así como la Secretaria (E) de Salud Departamental él 21 de febrero de 2005, vía fax, interpuso recurso de reposición y subsidiariamente apelación contra el acto administrativo aludido en el párrafo precedente. Que por error en el encabezamiento de tal escrito se citó al Dr. Jorge Boshell como Secretario de Salud del Meta y no a la Dra. Mónica del Pilar Anzola, quien estaba encargada. Que por resolución N° 0532 del 27 de abril de 2005, la Directora General para el Control del Sistema de Calidad, rechazó los recursos mencionados, por haberse dejado de cumplir las exigencias contempladas en el artículo 52 del C.C.A. Que el 12 de mayo de 2005, el Dr. Jorge Boshell Samper, en calidad de Secretario de Salud Departamental del Meta, interpuso recurso de queja ante el Superintendente Nacional de Salud, por considerar mal denegados los recursos de reposición y de apelación, arrimando la resolución N° 0196 por la cual fue encargada como Secretaria de Salud la Dra. Mónica del Pilar Anzola y la posesión respectiva. Que el 17 de febrero de 2005 fue expedida la resolución del encargo de la citada funcionaria, pero que para dicha época ejercía sus funciones el Dr. Jorge Boshell y realmente la Dra. Mónica Anzola se posesionó y empezó a ejercer las

funciones propias del cargo desde el 21 de los mismos mes y año. Que por resolución N° 0796 del 17 de junio de 2005 el Superintendente Nacional de Salud resolvió por una parte el recurso de apelación citado y negó la queja, considerando que los documentos de posesión y encargo de la Dra. Mónica del Pilar Anzola habían sido allegados con el recurso de queja, es decir extemporáneamente. Que por el rechazo de los recursos se le cercenó a la Secretaría de Salud del Meta, la oportunidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para atacar los actos administrativos que le fueron desfavorables por falta de agotamiento de la vía gubernativa. (Fls. 1 a 10 Exp.). EL FALLO DE TUTELA. El Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” en el numeral 1° del fallo impugnado tuteló el derecho a la defensa de la solicitante de tutela y en el numeral 2° ordenó a las instancias respectivas de la Superintendencia Nacional de Salud conocer de los recursos interpuestos por la Secretaría de Salud del Meta, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, iniciar el trámite de la admisión de los mismos y que se resuelvan dentro del término legal previsto en el C.C.A., con fundamento en: Que aun cuando la Secretaría de Salud del Meta incurrió en imprecisión y falta de diligencia por haber omitido precisar que el recurso lo interponía la Dra. Anzola por ser la Secretaria encargada, se trata de un defecto formal más no sustancial y por ello la Superintendencia Nacional de Salud debió pedir a la

Secretaría de Salud que allegara prueba de la representación si ofrecía duda el documento, que incluso se presume auténtico porque fue suscrito por una empleada pública, quien actuó como Secretaria encargada, según las pruebas aportadas por el Dr. Boshell. Que de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, prevalece el derecho sustancial sobre el procedimental y que además en relación con el derecho de defensa de la Secretaría de Salud sancionada, la Superintendencia Nacional de Salud no estaba incapacitada para pedir la aclaración pertinente a otra entidad estatal, con el fin de que se tramitara el recurso y para garantizar el principio de contradicción y de la doble instancia y el derecho a la defensa. Que a pesar de que el artículo 52 del C.C.A. prevé que los recursos deben interponerse dentro del plazo legal personalmente y por escrito por el interesado o su representante legal o apoderado debidamente constituido, tal representación o actuación como apoderado fundamentalmente se refiere para los particulares que impugnan una decisión contra la administración. Que la tutela resultó procedente, ya que al rechazarse los recursos en sede gubernativa, la Secretaría de Salud del Meta pierde la oportunidad de acudir a la vía judicial, pues quedaría en firme la decisión que impuso en su contra la Superintendencia Nacional de Salud. (Fls. 123 a 139 Exp.). LA IMPUGNACIÓN DEL FALLO DE TUTELA. El Jefe (E) de la Oficina de la Superintendencia Nacional de Salud impugna el fallo proferido por el a quo y sostiene: Que la Superintendencia Nacional de Salud es el máximo órgano de

inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud que desarrolla, por desconcentración, atribuciones y responsabilidades del Presidente de la República, de conformidad con los artículos 189, numeral 22, 365 y 369 de la Constitución Política. Que el artículo 29 de la Constitución Política no contempla ningún privilegio para las entidades públicas contra las cuales se adelanta un trámite, pues de conformidad con el artículo 2° ibidem esa es la garantía de eficacia de los deberes, derechos y principios. Que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Superintendencia Nacional de Salud no le vulneró a la Secretaría de Salud del Meta el derecho al debido proceso y a la defensa, sino por el contrario lo protegió. Que la resolución N° 0140 del 7 de febrero de 2005 por medio de la cual se sancionó con multa de 5000 salarios mínimos diarios legales vigentes a la Secretaría de Salud del Meta fue dictada acatando el artículo 52 del C.C.A. y de la misma no se infiere que se hubiese quebrantado derecho alguno. (Fls. 144 a 160 Exp.).

C O N S I D E R A C I O N E S : En el proceso el DEPARTAMENTO DEL META – SECRETARÍA DE SALUD, pretende la protección del derecho fundamental al debido proceso y a la defensa, quebrantado en su sentir, por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y por ello solicita que se ordene a la demandada admitir los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la resolución N° 0140 del 7 de febrero de 2005 expedida por la Directora General para el Control del Sistema de Calidad de la Superintendencia Nacional de Salud

y que se pronuncie de fondo sobre el asunto objeto de la investigación. Para resolver, se analizan los siguientes aspectos relevantes:

1. Acervo probatorio.

Por resolución N° 0140 del 7 de febrero de 2005, la Directora General para el Control del Sistema de Calidad de la Superintendencia Nacional de Salud, entre ostros aspectos, sancionó a la Secretaría de Salud Departamental del Meta, con multa por $5.000 salarios mínimos diarios legales vigentes a la fecha de expedición de dicho acto. (Fls. 23 a 27 Exp.). La anterior decisión le fue notificada personalmente al Secretario Departamental del Meta, Dr. Jorge Boshell Samper. (Fl. 28 Exp.). Mediante escrito enviado vía fax el 21 de febrero de 2005, encabezado por el funcionario mencionado pero suscrito por la Secretaria Encargada Mónica del Pilar Anzola, fueron interpuestos y sustentados los recursos de reposición y apelación contra el acto administrativo atrás mencionado. (Fls. 24 a 44 Exp.). La Directora General para el Control del Sistema de Calidad de la Superintendencia Nacional de Salud, por resolución N° 0532 del 27 de abril de 2005, rechazó los recursos de reposición y apelación, porque no fueron presentados personalmente conforme lo establece el artículo 52 del C.C.A. y por presentarse una inconsistencia en el documento. (Fls. 45 a 47 Exp.). El Secretario de Salud del Meta interpuso recurso de queja contra la anterior resolución y alegó una nulidad. (Fls. 50 a 51 Exp.). El Superintendente Nacional de Salud, a través de la resolución N° 0796

del 17 de junio de 2005, declaró no probada la nulidad de lo actuado, rechazó las pruebas solicitadas, confirmó la resolución N° 0046 y el rechazo de los recursos de reposición y apelación. (Fls. 53 a 93 Exp.).

2. Derecho al debido proceso y a la defensa.

El artículo 52 del C.C.A.: prevé: “Los recursos deberán reunir los siguientes requisitos: 1º) Interponerse dentro del plazo legal, personalmente y por escrito por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido ...”. De las pruebas que obran en el expediente aparece claro que la Secretaría de Salud Departamental del Meta interpuso contra la resolución que la sancionó con multa los recursos de reposición y de apelación vía fax y no lo hizo personalmente como lo ordena el artículo 52 del C.C.A. Lo anterior era suficiente para que la Superintendencia Nacional de Salud hubiese rechazado tales recursos, como en efecto lo hizo, pues la administración debe ser más diligente que cualquier tipo de personas para acatar un requisito señalado en la ley. Cabe anotar además que en ningún momento el organismo demandado vulneró el derecho al debido proceso y a la defensa de la Secretaría de Salud del Meta, pues ésta al rechazar los recursos en sede gubernativa, simplemente le estaba dando cumplimiento a lo ordenado por el Código Contencioso Administrativo, ordenamiento jurídico que deben tener en cuenta las autoridades y los administrados dentro de las actuaciones administrativas. No resultaría justo y en derecho censurara la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud, ya que cumplió con los procedimientos señalados en la ley y por ello no trasgredió el derecho fundamental aludido, como

lo ha sostenido en diversas oportunidades la Corte Constitucional. Adicionalmente es del caso precisar, que aun cuando el decreto 2150 de 1995, por el cual se suprimieron y reformaron regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública, prevé en su articulo 33 la no exigencia de la presentación personal en las actuaciones ante la administración pública, tal preceptiva no puede aplicarse en el caso sub judice, pues dicha norma jurídica no puede modificar un Código. De igual manera no puede aplicarse en el asunto cuestionado la ley 962 de 2005, que racionalizó trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del estado y particulares que ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos, pues dicha preceptiva entró en vigencia a partir del 8 de julio de 2005, después de haber culminado la actuación administrativa que se surtió ante la Superintendencia Nacional de Salud. Para mayor claridad, la Corte Constitucional ha señalado cuándo se vulnera el derecho del debido proceso y a la defensa: “...

1. Debido Proceso El debido proceso es todo un conjunto de derechos de las personas expresado en los artículos 28 (libertad de movimiento y otras cortapisas que se le imponen al Estado), 29 (el propio debido proceso y el derecho de defensa), 30 (recurso de habeas corpus), 31 (doble instancia), 33

(inmunidad penal), 34 (prohibición de destierro, confiscación y prisión perpetua), 36 (derechos de asilo). La importancia del debido proceso se liga a la búsqueda del orden justo, por consiguiente, en la Constitución de 1991 el debido proceso es algo más profundo que tipificar conductas, fijar

competencias, establecer reglas de sustanciación y ritualismos, indicar formalidades y diligencias, como se deducía de los términos empleados por la ley 153 de 1887. El debido proceso no es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento y así lo insinuó Ihering. Con este método se estaría dentro del proceso legal pero lo protegible mediante tutela es más que eso, es el proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba, y, lo mas importante : el derecho mismo.2. Reglas y principios en el debido procesoEn el Titulo “De los principios fundamentales” de la Constitución está incluido el artículo 2° que señala como fin esencial del Estado la efectividad de los principios. En el artículo 228 se establece la prevalencia del derecho sustancial, en el artículo 229 de la C. P. se consagra el acceso a la administración de justicia, en el artículo 230 se habla del imperio de la ley y en el artículo 29 se desarrolla el debido proceso. Respecto a esta última norma, la enumeración allí contenida no puede ser una camisa de fuerza, sino que se trata de las llamadas NORMAS ABIERTAS. Entonces, la discrecionalidad del juez (característica de la escuela antiformalista del realismo jurídico norteamericano) permite que la cláusula abierta sea un instrumento fundamental para lograr la finalidad constitucional del debido proceso. Sobre este tópico de las normas abiertas, Ernest Fuchs, a principios del siglo, dijo: “en los estudios, la ciencia y la praxis las reglamentaciones procesales no tienen por qué

jugar un papel mayor que el que en la medicina tiene la reglamentación hospitalaria”. Pero esta posición lleva a un planteamiento mas de fondo: el debido proceso que se ampara con la tutela está ligado a las normas básicas constitucionales tendientes al orden justo (para ello nada más necesario que el respeto a los derechos fundamentales); ello implica asegurar que los poderes públicos constituidos sujeten sus actos (sentencias, actos administrativos) no solamente a las normas orgánicas constitucionales sino a los valores, principios y derechos y este sería el objeto de la jurisdicción constitucional en tratándose de la tutela. Como no es razonable que el formalismo supere a los valores principios y derechos, la única explicación lógica para justificar la aplicación de la tutela como defensa del debido proceso es cuándo determinados institutos jurídicos que le dan a la persona un DERECHO A ALGO, son desconocidos por el juez. Ello permite exigirle al Estado la vigencia de normas que le den efectos jurídicos a las competencias asignadas a los jueces, luego el Estado debe contribuir a ese derecho objetivo que desarrolla las competencias que el legislador ha fijado y cuya inaplicación violaría derechos fundamentales. Se podría concluir que estas normas de procedimiento son status positivo, para la búsqueda del orden justo y no simples reglas de carácter formalista.En otras palabras, el titular del derecho fundamental tiene competencia para imponer judicialmente, un procedimiento indispensable para los fines de la justicia. Se sale entonces del status negativo y se pasa a los derechos a algo, status positivo. Pero, se repite, lo que se protege mediante la tutela, no es el riguroso

seguimiento de reglas de orden simplemente legal, sino el manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse jurídicamente, es decir, hay que ver el debido proceso desde el ámbito constitucional y no desde el simplemente legal.3. Vía de hecho Mas compleja es la situación cuando se afirma que se ha violado el debido proceso porque en una sentencia se ha incurrido en vía de hecho.”. (Sentencia T-280-98). Teniendo en cuenta la posición jurisprudencial, para la Sala resulta claro que la Superintendencia Nacional de Salud no vulneró el derecho al debido proceso de la Secretaría Departamental del Meta, pues al contrario se limitó a cumplir con los procedimientos exigidos en el C.C.A. dentro de las actuaciones administrativas. En este orden de ideas, la Sala revocará el fallo impugnado y en su lugar negará la solicitud de tutela incoada. En mérito de lo expuesto, el consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1. REVÓCASE el fallo del 10 de noviembre de 2005 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que tuteló el derecho al debido proceso y a la defensa de la SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL DEL META y ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud desatar los recursos de reposición y apelación interpuestos. En su lugar:

2. NIÉGASE la solicitud de tutela presentada por la SECRETARÍA DE SALUD

DEPARTAMENTAL DEL META contra la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE

SALUD, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de éste fallo. Cópiese, notifíquese, cúmplase, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior decisión la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha precitada.

TARSICIO CÁCERES TORO JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

SECRETARIA GENERAL.