CE-25000-23-25-000-2005-02458-01(AP)-2008

RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - No procede hacerlo in limine; requisito de inadmisión para rechazo Según el artículo 18 de esta ley la demanda de acción popular debe reunir los requisitos allí señalados, entre los que se encuentra «a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado» y el artículo 20 ibídem prevé que el juez inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos legales, indicando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días y si no lo hiciere, la rechazará. De lo anterior se deduce que la Ley 472 de 1998 que regula las acciones populares no contempla causales de rechazo distintas al incumplimiento de lo ordenado en el auto inadmisorio, siendo por tanto desacertada la decisión del Tribunal de rechazar in limine la demanda promovida por HILVO CÁRDENAS. Tampoco procede el rechazo de la demanda ante la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa para la protección de los derechos alegados, toda vez que la acción popular es de naturaleza principal que no residual según la regulación contenida en la Ley 472 de 1998. Al analizar la demanda presentada se observa que adolece de un defecto formal consistente en la falta de indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado. En consecuencia, conforme al artículo 20 de la Ley 472 de 1998 la demanda debió inadmitirse por no cumplir con el requisito formal de indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y conceder término para corregirlo, so

pena de rechazarla. Lo anterior conduce a que se revoque el auto recurrido y en su lugar, se ordene al Tribunal que remita el expediente a los juzgados administrativos para que se provea sobre la admisión de la demanda conforme a las normas de competencia actualmente vigentes y dar el trámite correspondiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil ocho (2008) Radicación número: 25000-23-25-000-2005-02458-01(AP)

Actor: HILVO CARDENAS RUIZ

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y OTROS Referencia: APELACION AUTO. ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección A) de 17 de enero de 2006, por el cual se rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 12 de diciembre de 2005 el ciudadano HILVO CÁRDENAS RUÍZ ejerció la siguiente Acción Popular contra la Presidencia de la República, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de la Protección Social y de Comunicaciones, el

Departamento Administrativo de la Función Pública, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM): 1.1. Hechos TELECOM, Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de

Comunicaciones, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, fue creada y organizada según las Leyes 6ª de 1943 y 83 de 1945, Decretos 1684 de 1947, 1233 de 1950, 1184 de 1954, 1635 de 1960 y 3267 de 1967 y reestructurada por el Decreto 2123 de 1992. Durante la existencia de la empresa los trabajadores adquirieron el derecho a una pensión de jubilación una vez se retiraran del servicio, mesada pensional que está a cargo de la empresa y una liquidación apresurada pone en peligro los activos que respaldan el pasivo pensional. La Ley 651 de 2001 creó un patrimonio autónomo para cubrir el valor del cálculo actuarial de las pensiones que debía incrementarse con recursos de la empresa en funcionamiento. El Presidente de la República y el apoderado de la empresa de manera pública han informado al país que la liquidación terminará el 31 de diciembre de 2005, constituyéndose en un hecho notorio la implicación que traería una liquidación, afectándose de manera grave el patrimonio público nacional y los derechos de los pensionados y trabajadores. Conforme al Decreto de Liquidación COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP debe girar a TELECOM (en liquidación) una suma de sus utilidades para pensiones para que ésta mensualmente la envíe a CAPRECOM para el pago de las mesadas pensionales y para constituir las reservas de amortización del cálculo actuarial para responder por el futuro de las pensiones hasta agotar el compromiso con el último de los pensionados.

1.2. Pretensiones Que se ordene a los demandados expedir un decreto que prorrogue la liquidación de TELECOM ordenada en el Decreto 1615 de 2003. Que los demandados asuman el saldo del pasivo pensional una vez agotado el patrimonio autónomo y el costo de planes complementarios en salud a que tienen derecho los pensionados y su núcleo familiar una vez terminada la liquidación de

TELECOM.

Que se ordene al apoderado de TELECOM abstenerse de dar por terminada la liquidación de la empresa y levantar el acta correspondiente mientras se realiza y actualiza el inventario de activos y pasivos de la empresa y se garantice de manera suficiente el pago del pasivo pensional, el pago de los planes complementarios de salud, los beneficios de becas para estudio y se organice de manera justa y equitativa la recuperación de cartera por concepto de préstamos de vivienda concedidos a pensionados. Que se ordene al Presidente de Colombiana de Telecomunicaciones S.A. ESP abstenerse de realizar cualquier operación con Empresa Nacional o Internacional en que disponga total o parcialmente de la propiedad del capital accionario y los beneficios y prerrogativas concedidas a la Empresa en el Decreto 1616 de 2003 mientras las autoridades de control y fiscalización representadas por la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y las organizaciones gremiales representativas de los pensionados de TELECOM, declaren suficientemente protegido y financiado el patrimonio público de la Nación y el patrimonio autónomo que para pensiones creó la Ley 651 de 2001. 1.3. Derechos vulnerados Invoca los derechos colectivos «el patrimonio público y los derechos de pensión y

salud de los extrabajadores de TELECOM.»

II. EL AUTO APELADO Por auto de 17 de enero de 2006, el Tribunal rechazó la demanda.

Sostuvo que la acción está encaminada a la protección del pasivo pensional de TELECOM y a garantizar el pago de los planes complementarios en salud ordenados por la Ley 314 de 1996, los beneficios de becas para estudio de los pensionados y de su núcleo familiar, la organización equitativa y justa de la recuperación de cartera por concepto de préstamos de vivienda a los pensionados, pretensiones que hacen improcedente la acción teniendo en cuenta que este instrumento jurídico resulta ajeno a las finalidades como la propuesta, porque busca hacer efectivos derechos personales y subjetivos derivados de relaciones con efectos interpartes, originados estrictamente en una relación laboral anterior existente entre los pensionados y el empleador cuyas circunstancias particulares, pese a corresponder a un amplio grupo de personas no resultan asimilables a derechos de naturaleza colectiva. Por tanto, no es posible perseguir a través de una acción popular la protección pedida por cuanto se plantea una controversia de amparo a intereses y derechos colectivos por el simple hecho de reclamar varias personas y no de derechos colectivos que atañen a la comunidad como lo exige la Ley 472 de 1998. Anota que en este caso se torna imposible adecuar la petición a otro tipo de acción constitucional como lo dispone el inciso final del artículo 5º de la Ley 472 de 1998, en la medida que no se observa el lleno de los requisitos para su procedibilidad.

III. LA APELACIÓN

Alega el actor que la razón de ser de la Ley 472 de 1998 es establecer mecanismos ágiles, desprovistos del formalismo de los procedimientos ordinarios para que los ciudadanos consigan que los jueces colaboren de manera efectiva, mediante sentencias y medidas preventivas en la protección de derechos colectivos y del patrimonio público de la Nación, entre otros objetivos. Dentro de este propósito ordena al juez hacer prevalecer el derecho sustancial sobre cualesquiera otras consideraciones. El artículo 20 de la Ley 472 ordena al juez inadmitir la demanda que no cumpla con los requisitos legales, precisando los defectos de que adolezca para que sean corregidos por el demandante dentro de los tres (3) días siguientes y si no lo hiciere la rechazará. Es decir que el juez no puede de plano rechazar la demanda haciendo consideraciones de fondo sin tramitar el proceso. Luego de transcribir los artículos 2 a 7 de la Ley 472 de 1998 concluye que la acción popular es el instrumento idóneo para hacer valer derechos colectivos derivados de la Constitución y las leyes ordinarias, así éstos sean de naturaleza laboral, salubridad, medio ambiente, urbanismo, seguridad, cultura o de actividad económica. Solicita la revocación del auto apelado y dar trámite a la Acción Popular.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: 4.1. De la competencia La Sala Plena de esta Corporación 1 abordó el tema de la competencia de las acciones populares al momento de entrar en funcionamiento los Juzgados Administrativos (1 de agosto de 2006), en los siguientes términos:

«En la actualidad la norma de competencia que rige para las acciones populares es la prevista en el inciso 1° del citado artículo 16 de la Ley 472 de 1998, no la de su parágrafo habida cuenta que éste fue un precepto de carácter temporal, que duró hasta la entrada en vigencia de los juzgados administrativos. Dicha norma definitiva actualmente vigente, en materia de competencia para conocer de las acciones populares, consagra: «ARTICULO 16. COMPETENCIA. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. […]» Se trata de un precepto de carácter especial, por lo tanto prevalece sobre las reglas generales de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo u ordinaria. Sin embargo dicha norma no indica qué ocurre con los procesos que se iniciaron antes de la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos y que continuaron su trámite luego de ocurrido tal hecho, razón por la cual es necesario acudir a las normas del C.C.A., por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y en virtud del principio de interpretación sistemática. 1Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 4 de marzo de 2008, expediente AP 200600034-01, actor Carlos Arturo San Juan Sanclemente, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón. Al respecto los incisos 2° y 3° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998

establecen lo siguiente: «Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto. PARAGRAFO…» (las negrillas y subrayas no son del texto original). Dicha disposición establece como regla general, con vocación de universalidad, que los procesos allí indicados son del conocimiento de la autoridad judicial a quien se le haya asignado la competencia de los mismos, salvo los que se encuentren para fallo en el Despacho de quien antes detentaba tal competencia. Ahora bien, existen acciones populares cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y por lo tanto, la citada regla general del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, se extiende a éstas, máxime si se tiene en cuenta que la norma no se refiere a un tipo específico de procesos contencioso administrativos. Es de resaltar que cuando se expidió la Ley 446 de 1998 no se había proferido la Ley 472 del mismo año, lo cual explica que en el artículo

164 ibídem no se haya hecho mención expresa de las acciones populares. Adicionalmente, no existe un principio interpretativo que impida armonizar una norma general con una especial, como las leyes mencionadas; contrario a ello, el ordenamiento jurídico permite expresamente la remisión para llenar vacíos legales, como lo evidencia el artículo 44 de la Ley 472/98. En ese orden de ideas y dado que en materia de acciones populares no existen procesos de única instancia, el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 debe aplicarse en aquello que no contradiga la naturaleza de las mismas, conforme lo ordena el citado artículo 44. Corolario de lo anterior es que el sólo hecho de entrar en vigencia los juzgados administrativos es razón suficiente para que los procesos de acción popular (incluidos los iniciados antes del 1° de agosto de 2006 que están en trámite y que no han entrado para fallo) sean conocidos por el juez señalado en el inciso primero del artículo 16 de la Ley 472/98, norma de competencia definitiva, salvo aquellos que hayan entrado al despacho para sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 incisos 2° y 3° de la Ley 446 de 1998. No puede ser otra la interpretación de dicha ley, pues lo contrario vulneraría el principio de improrrogabilidad de la competencia, según el cual ésta no puede exceder los límites materiales y temporales previstos en la ley. En el asunto que se examina, se repite, el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998, estableció claramente que la competencia allí regulada sólo se aplicaría hasta tanto entraran a operar los juzgados

administrativos, los cuales desplazaron a los jueces anteriores a partir del 1° de agosto de 2006. Por otra parte, el fin perseguido por la ley que se menciona fue descongestionar la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual estuvo conformada sólo por los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, antes del 1° de agosto de 2006 y no resulta admisible, en virtud del principio de la unidad de la jurisdicción, que dos clases de jueces sean competentes en la misma instancia sobre un mismo tipo de procesos. Por lo tanto, es posible concluir que cuando el legislador crea nuevos organismos o autoridades jurisdiccionales que afectan la competencia de las ya existentes, se produce el desplazamiento inmediato de éstas, quienes pierden tal competencia. Interpretar de manera diferente las anteriores normas contraría la reforma de la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además no se compadece con el principio de celeridad propio de las actuaciones judiciales, menos aún si se trata, como en este caso, de acciones públicas de rango constitucional. Por lo tanto, la Sala reitera que con la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos debe darse aplicación al artículo 164 de la Ley 446/98, por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y en consecuencia debe enviarse a dichos juzgados el proceso correspondiente, en el estado en que se encuentre, salvo que haya entrado al Despacho para fallo.» 4.2. El caso concreto Pretende el actor que se revoque el auto de 17 de enero de 2006 por el cual el

Tribunal rechazó la demanda. Previo a cualquier consideración debe analizarse si esta Corporación es competente para conocer de este recurso. Dispone el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998: «ARTÍCULO 16. Competencia. […] PARAGRAFO. Hasta tanto entren en funcionamiento, los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo conocerán en primera instancia los Tribunales Contencioso-Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado.» La Sala Plena 2 al analizar el tránsito normativo entre las leyes 954 de 2005 y 446 de 1998, sostuvo que la norma aplicable es aquella que se encuentra vigente al momento de interponerse el recurso, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, reproducido por el inciso 1° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998. Como en este caso se observa que la demanda fue presentada el 12 de diciembre de 2005, el auto apelado se dictó el 17 de enero de 2006 y fue impugnado el 23 de enero siguiente. Es decir, la actuación procesal se adelantó antes del 1º de agosto de 2006, fecha en que entraron en funcionamiento los juzgados administrativos, razón por la cual esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación conforme al parágrafo del artículo 16 de la Ley 472. En consecuencia, se decide el recurso previas estas consideraciones: El inciso segundo del artículo 2º de la Ley 472 de 1998 que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para

evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior en cuanto fuere posible; y el artículo 9º ibídem, prevé que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que violen o amenacen violar derechos e intereses colectivos. Según el artículo 18 de esta ley la demanda de acción popular debe reunir los requisitos allí señalados, entre los que se encuentra «a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado» y el artículo 20 ibídem prevé que el juez inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos legales, indicando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días y si no lo hiciere, la rechazará. De lo anterior se deduce que la Ley 472 de 1998 que regula las acciones populares no contempla causales de rechazo distintas al incumplimiento de lo ordenado en el auto inadmisorio, siendo por tanto desacertada la decisión del Tribunal de rechazar in limine la demanda promovida por HILVO CÁRDENAS. Tampoco procede el rechazo de la demanda ante la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa para la protección de los derechos alegados, 2 Auto de 28 de marzo de 2006, expediente 2002-0892-01, actor José Augusto Calvache Guerrero, M.P. Jaime Moreno García. toda vez que la acción popular es de naturaleza principal que no residual según la regulación contenida en la Ley 472 de 1998.

Al analizar la demanda presentada se observa que adolece de un defecto formal consistente en la falta de indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado. En consecuencia, conforme al artículo 20 de la Ley 472 de 1998 la demanda debió inadmitirse por no cumplir con el requisito formal de indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y conceder término para corregirlo, so pena de rechazarla. Lo anterior conduce a que se revoque el auto recurrido y en su lugar, se ordene al Tribunal que remita el expediente a los juzgados administrativos para que se provea sobre la admisión de la demanda conforme a las normas de competencia actualmente vigentes y dar el trámite correspondiente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: REVÓCASE el auto apelado. En su lugar, se dispone: DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal para que, previas las anotaciones de rigor, lo remita a la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos para que el juez asignado, previo estudio de los demás presupuestos de la demanda, provea sobre su admisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. El auto anterior fue discutido y aprobado por la Sala en reunión celebrada el 10 de abril de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN