CE-25000-23-25-000-2005-03650-01(1418-09)-2012

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Indebida individualización del acto acusado Como lo consagra el artículo 85 del C.C.A., es menester, entre otros requisitos de orden procedimental y sustancial, que la parte actora dentro del libelo introductorio individualice con toda precisión el acto o los actos a demandar, bajo las reglas o directrices establecidas por el legislador en el artículo 138 del C.C.A., que dispone en síntesis, la demanda de la totalidad de actos que hayan conformado la decisión administrativa o el agotamiento de la vía gubernativa salvo aquellos casos en los que el acto definitivo es revocado, evento en el que tan solo procede demandar la última decisión. En cuanto a la naturaleza de los actos demandables ante esta Jurisdicción se tiene, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 50 y 85 del C.C.A., son susceptibles de impugnación judicial dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos definitivos que ponen fin a una actuación administrativa y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, es decir, los que resuelven efectivamente una situación particular y concreta frente a un derecho subjetivo -observando en todo caso la regla en cuanto a la demandabilidad de los actos producto del agotamiento de la vía gubernativa anteriormente reseñada, cuando ésta resulta procedente.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 49 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 85 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012).

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-03650-01(1418-09)

Actor: MARIA CRISTINA RUIZ ARIAS

Demandado: ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE SABANA NORTE – LOS

ALMEYDAS EN LIQUIDACIÓN.

APELACIÓN SENTENCIA - AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 2 de abril de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección 2ª – Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta por María Cristina Ruiz Arias contra la Asociación de Municipios de Sabana Norte – Los Almeydas en liquidación, conformada por los municipios de Chocontá, Villapinzón, Machetá, Manta y Tibirita.

I. ANTECEDENTES

1. LA ACCIÓN.

La actora por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del Oficio sin número del 23 de diciembre de 2004, suscrito por el liquidador de la asociación demandada, mediante el cual se le liquidaron con irregularidad las sumas correspondientes a salarios y prestaciones sociales a las que tenía derecho en su cargo de Directora Ejecutiva. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad

demandada al pago de salarios, primas, bonificaciones, reajustes del salario, prestaciones sociales e indemnizaciones a las que tiene lugar, por el lapso comprendido de junio 12 de 2003 a diciembre 23 de 2005; atendiendo a que quedó seleccionada mediante convocatoria pública para ejercer como Directora Ejecutiva por un término de 2 años, sin embargo, solo ocupó el cargo por 5 meses y 20 días. Solicitó además que se declare que no hubo lugar a solución de continuidad, que se condene en costas a la demandada y que la sentencia se cumpla en el marco de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.

2. LOS HECHOS 2.1. Como fundamentos fácticos de sus pretensiones, manifestó que las Ordenanzas No. 24 de noviembre 24 de 1990 y 11 de diciembre 5 de 1991 de la Asamblea de Cundinamarca, ordenaron la creación de la Asociación de Municipios de Sabana Norte, Chocontá, Villapinzón, Machetá, Manta y Tibirita, la cual debía estar representada por 2 Directores Ejecutivos. (fls 2-5) 2.2. Que con la Decisión No. 01 de diciembre 18 de 2003, se reformaron los estatutos de la Asociación de Municipios de Sabana Norte – Los Almeydasy se encomendó al Consejo Directivo, realizar el nombramiento del Director Ejecutivo por un periodo de 2 años prorrogable. Por lo anterior en diciembre de 2003, se abrió una convocatoria en procura de proveer el cargo en comento y fue la ganadora del concurso, para ejercer el empleo por el periodo comprendido del 24

de diciembre de 2003 al 23 de diciembre de 2005, como consta en el Acta No. 18 de diciembre 24 de 2003, proferida por el Consejo Directivo. Lo anterior fue acatado y ratificado por el Presidente del Consejo Directivo, mediante la Decisión No. 2 de diciembre 24 de 2003. 2.3 Sostuvo, que tomó posesión del cargo el 26 de diciembre de 2003; y que a partir del 1° de enero de 2004, inició el periodo de los nuevos alcaldes, quienes en una reunión, le solicitaron que rindiera un informe general sobre la situación financiera de la asociación y le pidieron que renunciara al cargo, con fundamento en estar en desacuerdo con que hubiera sido nombrada cuando culminaba el periodo de los alcaldes anteriores. Le solicitaron que presentara nuevamente su hoja de vida para realizar otra vez el nombramiento, a lo que se negó. 2.4. Como consecuencia de lo anterior señaló que, se desarrolló una persecución política en su contra; no obstante, continuó desempeñando sus funciones y presentó el informe financiero que le habían solicitado el 6 de febrero de 2004. 2.5 Afirmó, que la asociación durante el período que desempeñó su cargo, creció en cantidad, calidad y servicios, además su situación era próspera y viable financiera y socialmente. Anotó, que sin justificación alguna, le comunicaron con el Oficio de 27 de mayo de 2004, que a partir del 1° de junio de 2004 la Asociación Los Almeydas, entraba en proceso de liquidación y que el liquidador encargado

era el Dr. Germán Eduardo Piedrahita Pazmiño. 2.6 Señaló, que elaboró un escrito de petición dirigido al Presidente de la Junta Directiva el 31 de mayo de 2004, con el propósito de conocer el día hasta el cual iba a estar desempeñando su cargo, atendiendo a que el período de su designación terminaba en diciembre 23 de 2005. A éste escrito, respondió el Presidente de la Junta Directiva de la demandada, por medio de oficio de 7 de junio de 2004, en el que le manifiestan entre otras cosas, que los alcaldes de los municipios asociados tomaron la decisión de disolver la asociación y por consiguiente se llevará a cabo su liquidación, de la cual está a cargo el señor Germán Piedrahita, persona con la que debía entenderse en adelante. Sobre el tiempo en el que debía permanecer en el cargo le indicó, que al disolverse la asociación, se suspende el desarrollo de su objeto y por sustracción material cesan sus funciones. 2.7 En la comunicación de 11 de junio de 2004, proferida por el liquidador de la demandada, se le solicitó ponerse a paz y salvo en todos los asuntos de la asociación y la entrega de su cargo. Por lo anterior, mediante oficio de 5 de julio de 2004, requirió el pago de la indemnización a la que tenía derecho, petición que no fue respondida por el liquidador, razón por la cual elaboró escrito de petición dirigido al mismo, reiterando su solicitud del 11 de agosto de 2004. La respuesta a dicha petición tiene fecha del 30 de agosto del mismo año, y la recibió el 13 de

septiembre y en ella se le indica que no tiene derecho a la indemnización, por ser funcionaria de libre nombramiento y remoción de la Junta Directiva, adicionalmente que por la disolución y liquidación de la asociación, su cargo quedaba automáticamente suprimido. 2.8 Finalmente afirmó, que el señor Germán Piedrahita liquidador, expidió un acto administrativo en diciembre 23 de 2004, en el que liquidó irregularmente los salarios y prestaciones sociales, que en su concepto eran a los que tenía derecho, arrojando el total de: $2.979.606.70. En el momento de la notificación del acto, expresó que, se reservaba el derecho a formular una reclamación por no estar de acuerdo con tal liquidación y sostuvo, que siendo funcionaria pública de período fijo, no podía ser perjudicada por funcionarios que quisieran cambiar la nomenclatura de su cargo, además que no existió ninguna consideración del buen servicio.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Artículos 4, 6, 25, 90 y 125 de la Constitución Política y 84 del CCA.

Señaló que, el acto impugnado viola el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 de la Constitución Política, que dispone que el Estado debe proteger en forma especial el trabajo y la manera es mantener la estabilidad del servidor público de período fijo para que no sea separado de su cargo. La decisión de disolución y liquidación de la asociación debe conllevar el reconocimiento y pago de sus salarios y prestaciones hasta la finalización del período para el que fue nombrada. Un acto contrario causaría un daño antijurídico a su mandante. Por último afirmó que, considera agotada la vía gubernativa, pues su

representada, no interpuso recurso alguno contra el acto administrativo objeto de impugnación.

4. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Villapinzón solicitó que, se denieguen las pretensiones de la demanda, arguyendo que, no existió irregularidad en la liquidación de salarios y prestaciones sociales de la actora. Adicionalmente dijo que, el cargo que ocupó la demandante era de libre nombramiento y remoción, razón por la cual no tiene derecho a indemnización alguna, más aún, partiendo de la base que la liquidación de la Asociación Los Almeydas atendió a motivos de fuerza mayor por decisión unánime de los socios, ya que dejaron de existir los recursos y medios necesarios para el cumplimiento de su objeto y no cumplió con las finalidades para las cuales había sido creada; por lo anterior la representación legal de la demandada pasó a ser función del liquidador y el cargo que ostentaba la demandante, desapareció.

Finalmente señaló que, el acto administrativo demandado no fue debidamente controvertido en la vía gubernativa. El Municipio de Machetá indicó, que el interés particular de la demandante, no puede primar sobre el interés general; además que, la decisión de los alcaldes de los municipios miembros de la asociación, es ajustada a la evaluación de la necesidad o conveniencia de continuar con la misma. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa y cobro de lo no debido, inexistencia del derecho reclamado y equivocada formulación de pretensiones e inepta demanda. El Municipio de Chocontá, pidió el rechazo de las peticiones, e interpuso las excepciones de caducidad de la acción, teniendo en cuenta el momento en que

terminó el contrato de la demandante y la fecha en que presentó la demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva. El Municipio de Tibirita, contestó la demanda extemporáneamente. El Municipio de Manta, no contestó la demanda.

5. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las pretensiones elevadas y declaró no probadas las excepciones propuestas (fl. 278 a 293).

Habiéndose denominado al presunto acto administrativo demandado como “comprobante de pago”, consideró que el mismo no es un acto administrativo, pues no contiene una manifestación de la voluntad de la administración que cree una situación jurídica, particular y concreta, sino que simplemente da fe de un pago realizado. Lo expuesto se ratificó con la Resolución 026 de diciembre 20 de 2004, proferida por el liquidador de la Asociación Sabana Norte y/o Los Almeydas, reconociendo el salario de la demandante, correspondiente a 11 días del mes de junio de 2004. Citó el artículo 135 del C.C.A., resaltando al respecto que, es requisito de procedibilidad el agotamiento de la vía gubernativa y que en el expediente no obra petición de la demandante, tendiente a obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, por el periodo comprendido del 12 de junio de 2004 al 23 de diciembre de 2005. Sobre este mismo punto expresó que, a pesar de que la demandante peticionó a la demandada, la indemnización a la que consideraba tenía derecho, por no haber terminado el periodo para el cual fue designada en su cargo, y la misma ser resuelta el 30 de agosto de 2004 por el liquidador de la

asociación; esa decisión no fue el acto demandado ante la Jurisdicción. El artículo 138 del C.C.A, exige que cuando se demande la nulidad de un acto, éste debe individualizarse con precisión. Finalmente recordó, que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es rogada, por lo que no se puede estudiar la legalidad de un acto no demandado.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora inconforme con la decisión de primera instancia la apela dentro de la oportunidad correspondiente.

En principio afirma, que debe darse aplicación a la Ley 954 de 2005, por ser norma de orden público, de aplicación inmediata, como lo ha señalado esta Corporación, a pesar de no estar vigente al momento en que se presentó la demanda, dicha norma consagra la competencia por razón de la cuantía en los procesos laborales administrativos y por tanto, indica en el presente caso, que la cuantía estimada excede la dispuesta en la ley, para que el Tribunal conozca en primera instancia del presente proceso y el Consejo de Estado en segunda. Asevera que, en la demanda no se solicitó el pago de los rubros contenidos en el acto demandado, porque estos ya se pagaron; por lo que dicho acto no contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, y en conclusión, la acción adecuada no es la ejecutiva de carácter administrativo. Resalta que, lo pretendido en la demanda es la declaración de la existencia del derecho al pago de los salarios y las prestaciones sociales a título de indemnización, desde la fecha en que fue desvinculada y hasta cuando efectivamente acababa su período fijo en el cargo. Reprocha, que el a quo haya especulado que podrían existir actos administrativos

referentes a sus derechos salariales y/o prestacionales, que en ningún momento fueron aportados como antecedentes administrativos del acto demandado o alegados por la parte demandada, lo que considera una violación al debido proceso. También, sostiene que el acto del cual se debate su legalidad, es un acto administrativo, no solo porque los integrantes de la demandada así mismo lo reconocieron, sino porque reúne los elementos de un acto administrativo a saber: contiene una decisión de la administración, que es la manifestación de la voluntad de la administración de reconocer y pagar unos conceptos; crea y/o extingue situaciones jurídicas individuales, puesto que crea un derecho a percibir las sumas que se liquidan, por los conceptos que allí se indican; además de ser proferido por la autoridad competente, que en éste caso era el liquidador de la asociación demandada y fue notificado. Anotó, que a pesar de que el acto impugnado, no indicaba los recursos que contra él procedían, presentó un escrito, que considera un recurso de reposición, el cual era facultativo. De igual manera expresa, que decidió no interponer recurso de apelación, quedando así en su concepto, agotada la vía gubernativa. Finalmente solicitó se revoque la decisión del a quo, por ser contraria a derecho y no resolver sobre el fondo del asunto y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala examinar la legalidad del acto administrativo que se demanda; comprobante de pago de liquidación de diciembre 23 de 2004, expedido

por el liquidador de la Asociación de Municipios de Sabana Norte y/o Los Almeydas en Liquidación, en orden a determinar si la señora María Cristina Ruiz Arias tiene el derecho al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales desde junio 12 de 2003 hasta diciembre 23 de 2005. Sin embargo, al analizar la actuación administrativa que obra en el proceso, se advierte la indebida individualización del acto acusable, que declina a su vez, en la ineptitud sustantiva de la demanda interpuesta, situación que inhabilita a la Sala para emitir pronunciamiento de fondo frente a la litis, bajo las consideraciones que a continuación se exponen: En efecto, a fin de ejercer la acción subjetiva de nulidad consagrada en el artículo 85 del C.C.A., es menester, previo agotamiento de la vía gubernativa, entre otros requisitos de orden procedimental y sustancial, que la parte actora dentro del escrito de demanda individualice con toda precisión el acto o los actos a demandar, bajo las reglas o directrices establecidas por el Legislador en el artículo 138 del C.C.A., que consagra en síntesis que se demanda la totalidad de los actos que hayan conformado el agotamiento de la vía gubernativa salvo aquellos casos en los que el acto definitivo es revocado, evento en el que tan solo procede demandar la última decisión. En éste caso se solicita la nulidad del comprobante de pago, de diciembre 23 de 2004; acto en el cual se liquidaron los salarios y prestaciones que la entidad le adeudaba por concepto de salario por los 11 días del mes de junio de 2004 y las prestaciones correspondientes al año 2004 en forma proporcional al período

laborado. El comprobante de pago fue firmado por el Liquidador y la actora quién manifestó en el mismo documento por escrito que, se reservaba el derecho a realizar posterior reclamación. Observa la Sala que la actuación surtida por la actora en procura del reconocimiento de sus derechos, inicia con la petición de julio 5 de 2004 (fl. 58), de la cual no obtuvo respuesta. Continúa con una segunda petición de agosto 11 de 2004(fl. 59), donde solicita la indemnización, en razón a que fue nombrada por el período comprendido entre el 24 de diciembre de 2003 y el 23 de diciembre de 2005, petición resuelta de manera negativa por el liquidador el día 30 de agosto de 2004 (fl. 60),respecto de ésta última no consta notificación personal, no obstante, en el hecho décimo octavo de la demanda, afirma que se notificó de la misma el 13 de septiembre de 2004. Aparece la Resolución No 26 de diciembre 20 de 2004, expedida por el Gerente Liquidador de la Asociación, por medio de la cual se reconoce a la actora el salario por los 11 días del mes de junio de 2004 (fl. 2 cdno. 2), y el comprobante de pago de liquidación de diciembre 23 de 2004 en donde se especifican los conceptos de salario de junio de 2004 y demás prestaciones del primer semestre de 2004. A juicio de la Sala, la Resolución No 26 de diciembre 20 de 2004 implicó la expedición de un acto definitivo por medio del cual el liquidador le reconoció el salario de los 11 días del mes de junio de 2004 a la señora Ruiz Arias y desde el

punto de vista legal éste acto quedó en firme y adquirió fuerza ejecutoria sin que se hubiesen informado o ejercitado los recursos de ley. Ahora bien, como lo consagra el artículo 85 del C.C.A., es menester, entre otros requisitos de orden procedimental y sustancial, que la parte actora dentro del libelo introductorio individualice con toda precisión el acto o los actos a demandar, bajo las reglas o directrices establecidas por el legislador en el artículo 138 del C.C.A., que dispone en síntesis, la demanda de la totalidad de actos que hayan conformado la decisión administrativa o el agotamiento de la vía gubernativa salvo aquellos casos en los que el acto definitivo es revocado, evento en el que tan solo procede demandar la última decisión. En cuanto a la naturaleza de los actos demandables ante esta Jurisdicción se tiene, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 50 y 85 del C.C.A., son susceptibles de impugnación judicial dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos definitivos que ponen fin a una actuación administrativa y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, es decir, los que resuelven efectivamente una situación particular y concreta frente a un derecho subjetivo -observando en todo caso la regla en cuanto a la demandabilidad de los actos producto del agotamiento de la vía gubernativa anteriormente reseñada, cuando ésta resulta procedente. En este orden de ideas, salvo situaciones excepcionales de expresa consagración legal o que impliquen la redefinición de su naturaleza, se excluyen de enjuiciamiento los meros actos de trámite, preparatorios o de ejecución, dado su

contenido netamente informativo o procedimental. Por lo tanto, frente los fundamentos de hecho y de derecho que se estiman contrarios a la Constitución y a la ley y que constituyen en últimas el objeto de la acción impetrada, no es posible adelantar análisis de legalidad y decisión anulatoria alguna, frente a un comprobante de pago pues no se trata de un acto administrativo, sino de un acto de ejecución como lo es el comprobante de pago de liquidación que simplemente ejecuta un pago, por lo que a juicio de la Sala, no es pasible de control judicial en función del análisis de la causal de anulación incoada. A partir de lo anterior, es claro que en todo caso debió demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación definitiva de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellos actos que en el agotamiento de la vía gubernativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del juez frente a una pretensión anulatoria. Lo cierto es que, la Resolución No 026 de diciembre 20 de 2004, fue el acto administrativo que creó una situación jurídica de carácter particular y concreto a favor de la señora Maria Cristina Ruiz Arias y por ende no podía eximirse de estudio, y la parte demandante omitiendo cuestionarlo habida cuenta que se constituía en el acto que contenía la decisión susceptible de ser tachada de ilegalidad, asume las consecuencias jurídicas y procesales de la omisión recalcada ateniéndose entonces a lo probado en el caso examinado. Se concluye entonces, la existencia de la ineptitud sustantiva de la demanda y se impone para

la Sala la revocatoria de la providencia cuestionada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia de 2 de abril de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso promovido por María Cristina Ruiz Arias contra la Asociación de Municipios de Sabana Norte – Los Almeydas en Liquidación, Municipio de Chocontá y otros. En su lugar: DECLÁRASE la ineptitud sustantiva de la demanda por las razones expuestas. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO En comisión