CE-25000-23-25-000-2005-03788-02(1922-10)-2012

PENSION DE JUBILACION – Régimen de transición / PENSION DE JUBILACION – Reconocimiento con base en normas territoriales / DERECHO ADQUIRIDO – convalidación / CONVENCION COLECTIVA – Reconocimiento de pensión de jubilación En las anteriores condiciones, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. Es importante anotar, que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente el Acuerdo citado, con fundamento en el cual se expidió la Resolución atacada en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil doce (2012)

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-03788-02(1922-10)

Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCICO JOSÉ DE CALDAS

Demandado: GUSTAVO ENRIQUE CANDELA PÁEZ AUTORIDADES DISTRITALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de mayo de 2010, que negó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES Mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, solicitó al Tribunal declarar la nulidad de la Resolución 601 de 10 de septiembre de 1996, proferida por el Director Administrativo de esa institución por la cual le reconoció y ordenó pagar pensión de jubilación al señor GUSTAVO ENRIQUE CANDELA PÁEZ. Como consecuencia de la nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene al demandado a reintegrar a ese ente educativo las siguientes sumas de dinero: -Por concepto de mesada pensional: $131.429.079 -Por concepto de mesada adicional (Junio) $11.273.336 -Por concepto de mesada adicional (Diciembre) $10.089.789 Que se indexen las anteriores sumas de dinero desde el 31 de julio de 1996, fecha en que se concedió el derecho pensional hasta el día en que se suspenda el acto demandado o cuando quede ejecutoriado la sentencia que resuelve el presente asunto y que se ordene el pago de las costas del proceso. HECHOS El señor GUSTAVO ENRIQUE CANDELA PÁEZ nació el 21 de julio de 1944 e

ingresó a laborar en la Universidad el segundo periodo lectivo de 1969 en calidad de Docente medio tiempo. Mediante la Resolución 601 de 10 de septiembre de 1996, el Director Administrativo de la universidad le reconoció pensión de jubilación a partir del 31 de julio de 1996, en cuantía de $792.868. A la fecha de entrar a regir la Ley 100 de 1993, el demandado contaba con 51 años de edad, situación que lo hace beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de esa norma, razón por la cual, se encuentra cobijado por Ley 33 de 1985, régimen aplicable al que se encontraba afiliado. Según la mencionada ley, los requisitos que debe acreditar para acceder a la pensión son 20 años de servicio y 55 años de edad, la cual debe ser liquidada en el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. Al demandado le fue reconocida la pensión en cuantía del 100% de su salario, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 6 del Acuerdo 24 de 1989, proferido por el Consejo Superior Universitario, quien no tenía competencia para el efecto. El derecho pensional le fue reconocido con inclusión de factores extralegales tales como prima semestral, de vacaciones, de navidad y sueldo de vacaciones, contenidos en el artículo 1° del referido Acuerdo, norma inaplicable a la situación del demandado, pues el Decreto 1158 de 1994 no los incluye como integrantes de la base de cotización.

El acto demandado reconoció la pensión sin cumplir los requisitos de monto y con inclusión de factores no aplicables. Normas violadas.

Invocó las siguientes: Constitución Política, artículo 55 y 150 numeral 19, literal e); Ley 33 de 1985, artículo 1°; Ley 100 de 1993, artículo 36 y 146; Decreto 1158 de 1994, Código Sustantivo del Trabajo, artículo 416.

SUSPENSIÓN PROVISIONAL La demandante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, petición que fue resuelta por el a-quo mediante auto de 11 de agosto de 2005 negando el decreto de la medida (Fls. 82 a 89). LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la providencia objeto del recurso de apelación, declaró no probadas las excepciones propuestas por el demandado y negó las pretensiones de la demanda. Si bien la Ley 30 de 1992 consagra la autonomía universitaria, ésta debe estar sujeta a las normas legales aplicables para el reconocimiento de la pensión de jubilación de sus servidores y no a las normas expedidas por la institución universitaria ya que dicha autonomía no se extiende a legislar sobre el régimen salarial y prestacional de sus empleados, por el contrario, la misma se encuentra radicada en el Congreso de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 150 superior. La Universidad reconoció al demandado mediante el acto administrativo pensión de jubilación con fundamento en el Acuerdo 24 de 1989, proferido por el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, "por el cual se

normaliza el procedimiento de liquidación de prestaciones sociales para los empleados públicos docentes y se fijan otros derechos salariales", beneficio que no podía cobijarlo por no estar autorizado en la Constitución ni en la Ley. La Ley 100 de 1993 dejó a salvo todas aquellas situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad al 30 de junio de 1997, tal y como lo dispone su artículo 146, razón por la cual el reconocimiento pensional del demandado debe respetarse si se tiene en cuenta que fue otorgado a partir del 31 de julio de 1996. LA APELACION Inconformes con la anterior decisión, la apoderada de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas la impugnó. Después de efectuar un recuento de sus peticiones solicita que se revoque la decisión del Tribunal citando diferentes providencias emitidas por esta Corporación y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de procesos similares al presente. Para resolver, se CONSIDERA Pretende la Universidad Distrital Francisco José de Caldas a través de apoderado la nulidad de Resolución 601 del 10 de septiembre de 1996, proferida por el Director Administrativo de esa Entidad, por medio de la cual reconoció y ordenó pagar pensión de jubilación a GUSTAVO ENRIQUE CANDELA PÁEZ. Las razones sobre las cuales se edifica la demanda consisten en que dicha pensión se reconoció con fundamento en el artículo 6º del Acuerdo 24 de 1989, a pesar de que la normatividad que regía la situación pensional del demandado era el contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985 y en consecuencia, la prestación reconocida excedió el tope señalado en la Ley, con inclusión de factores

extralegales y sin tener en cuenta la edad, es decir, sin dar cumplimiento a las exigencias legales. En consecuencia, el problema jurídico gira en torno a determinar si, como lo pretende el demandado, las normas a la luz de las cuales se le reconoció el derecho están amparadas por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y se trata de un derecho adquirido y por tal razón hay lugar a mantener los actos acusados o si por el contrario, el derecho pensional de la actora, se rige por las normas generales anteriores a la Ley 100 de 1993 que regulaban el régimen prestacional de los empleados públicos. En orden a resolver el problema jurídico, se hacen necesarias las siguientes precisiones: En el presente asunto no se encuentra en discusión el hecho de que la facultad para determinar las condiciones de jubilación de los servidores públicos, radica en el Congreso de la República. En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, según el cual, correspondía al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones: “9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” (Se subraya). La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al

Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley. La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone: “El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.” Tampoco que los empleados públicos no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las convenciones colectivas ni los Acuerdos de las Universidades, como se ha dicho reiteradamente. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundos, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados. En consecuencia, a la demandada, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas. No obstante, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se observa lo siguiente: El demandado, según lo afirma la demanda, prestó sus servicios a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas desde el 1º de julio de 1969. La pensión de jubilación le fue reconocida a partir del 31 de julio de 1996, por

medio del acto acusado, fecha para la cual ya había cumplido los requisitos exigidos en la convención colectiva que sirvió de base para su reconocimiento. Lo anterior quiere decir, que aún no había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993, como se verá a continuación, pues para los servidores públicos del orden territorial, calidad que tenía la demandada, entró a regir el 30 de junio de 1997. En efecto, las situaciones definidas con anterioridad a esa fecha, fueron objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146, convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal. Textualmente, dispone: ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. … Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. La anterior disposición fue declarada exequible por parte de la Corte Constitucional, con fundamento en lo siguiente: El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual "se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las

leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. … Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia

de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).1 Ahora bien, el artículo 146 había extendido el beneficio a aquellas situaciones definidas dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia, sin embargo, la Corte Constitucional en sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997 declaró inexequible dicho aparte. A pesar de lo anterior, la Sección Segunda – Subsección “B” de esta Corporación en sentencia de 7 de octubre de 2010, manifestó lo siguiente: A pesar de la claridad de dicha afirmación, la operancia de la protección inicial por dos años regulada por la Ley genera un conflicto frente a los efectos de la Sentencia C-410 de 1997, así: - Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional por las cuales se decide la declaratoria de inexequibilidad de una norma, por regla general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tienen efectos hacia futuro; salvo que la misma Corte expresamente manifieste los alcances que le de a la misma. 1 Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1997. Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. - En el presente asunto la Corte Constitucional reconoció para efectos de fijar su competencia que al momento del

fallo los dos años ya habían transcurrido, pero que podían existir situaciones aún no definidas que se verían afectadas por el pronunciamiento, razón por la cual el mismo era necesario. Al respecto, argumentó: “Es pertinente precisar ante todo, que aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden departamental y municipal tengan derecho a pensionarse ya se cumplió – pues ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993 -, es evidente que dicho precepto aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace indispensable realizar el examen de constitucionalidad con respecto a la norma demandada.” - En la Sentencia C-410 de 1997 la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron. - Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues,

se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma.”. (Se resalta) En las anteriores condiciones, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. Es importante anotar, que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente la Convención Colectiva citada, entre otros, con fundamento en los cuales se expidieron las Resoluciones atacadas en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”. El aceptar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997

que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. Establecido lo anterior, se tiene lo siguiente: Al confrontar los actos acusados con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, la Sala considera que no existe la causal de ilegalidad invocada por la demandante, pues como se vio, dicha norma protegió temporalmente los efectos de las normas territoriales y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional. Por lo tanto, los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en Convenciones Colectivas, fueron legalizados por esta disposición en los términos anteriormente expuestos. La situación pensional de GUSTAVO ENRIQUE CANDELA PÁEZ se encontraba definida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en Acuerdo 24 de 1989, artículo 6o, y en consecuencia tiene derecho a que se garantice el respeto de los derechos adquiridos. De acuerdo con lo anterior, es claro que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la demandada tenía definida su situación pensional y de acuerdo con las normas y los argumentos antes expuestos esa situación debe ser respetada. En conclusión, asiste razón al Tribunal en su decisión teniendo en cuenta que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. La Universidad demandante, insiste en afirmar que a la beneficiaria de la pensión aquí atacada, no la cobijaba la Convención que sirvió de fundamento para el

reconocimiento de la pensión. Tal afirmación es innegable, sin embargo, también lo es que existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue el Acuerdo señalado para los empleados de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, entre otros, con fundamento en el que se expidieron los actos demandados. Se reitera que las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia a la que se hizo referencia declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”. Aceptar los argumentos expuestos en la demanda, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. Por las razones que anteceden, la Sala confirmará la sentencia apelada por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 27 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra GUSTAVO ENRIQUE CANDELA PÁEZ, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO