CE-25000-23-25-000-2005-06568-02(1000-11)-2012

BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN / PRIMA POR GESTIÓN JUDICIAL /

EFECTOS EX TUNC DE LAS SENTENCIAS EN MATERIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER LABORAL En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República, con el Decreto 610 de 1998, adicionado por el No. 1239 de 1998, creó la prestación social de carácter remuneratorio laboral y permanente “Bonificación por compensación” adicional al salario mensual a favor de funcionarios de la Rama Judicial, a partir del año 1999, encaminado a restablecer paulatina y progresivamente la desigualdad existente entre los beneficiarios y los Magistrados de las Altas Cortes (…) para equilibrar el ingreso salarial al 80% de mayor salario de los altos funcionarios. […] Mediante el Decreto 1239 del 2 de julio de 1998, el Gobierno adicionó el Decreto 610 de ese año y extendió “la aplicación de la bonificación por compensación a los Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura”, toda vez que su remuneración equivalía “al 39.24% de la asignación básica mensual de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros de Estado, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, respectivamente”. Por el Decreto 2668 el Gobierno derogó los Decretos 610 y 1239 de 1998. Decreto éste que fue a su vez

demandado ante el Consejo de Estado en acción de nulidad y, mediante Sentencia del veinticinco (25) de septiembre de dos mil uno (2001), lo declaró nulo, tras estimarlo afectado por el vicio de falsa motivación. […] Aclaró el Consejo de Estado que “como los efectos de la nulidad administrativa son ex tunc, vale decir, desde entonces, dejan la situación jurídica en el estado en que se encontraba antes de la expedición del acto declarado nulo”, así que, a consecuencia del fallo de 25 de septiembre de 2001, “recobraron vigencia los Decretos 610 y 1239 de 1998 que establecieron un derecho económico para determinados servidores de la Rama Judicial” y “al recobrar vigencia los Decretos 610 y 1239 obviamente su ejecución no puede traducirse en nada diferente a que deban pagarse los derechos allí establecidos”.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1993 / DECRETO 610 DE 1998 / DECRETO 1239

DE 1998 / DECRETO 2668 DE 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SALA DE CONJUECES

Consejero ponente: JORGE IVAN ACUÑA ARRIETA - CONJUEZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-25-000-2005-06568-02(1000-11)

Actor: JORGE ANTONIO CAVIEDES VANEGAS

Demandado: RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA –

DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Recurso APELACION Procede la Sala a decidir el recurso de Apelación interpuesto oportunamente por la apoderada de la Nación - Rama Judicial y por el actor JORGE ANTONIO CAVIEDES VANEGAS contra al sentencia proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 26 de octubre de 2010, por medio de la cual se aceptaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

LA DEMANDA.

Estuvo encaminada a:

1. Que se decretara la nulidad de la Resolución 1356 de febrero 22 de 2005, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la cual se le negó al actor la petición presentada.

2. Que se decretara la nulidad de la Resolución 2033 de abril 26 de 2005, en la cual se resuelve el Recurso de Reposición, confirmando la Resolución 1356.

3. Que se inaplicara la circular No 118 de fecha 20 de diciembre de 2001, en cuanto no autorizó a favor del actor el pago de los valores compensatorios del 80% desde el 11 de enero de 2002.

4. Que se inaplicara el Decreto 664 del 13 de abril de 1999, con el que se creó una bonificación por compensación inferior a la consagrada en el Decreto 610 de 1998.  A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a pagar a favor de quien obra como demandante, la

diferencia entre el salario mensual cancelado y el 80%, de lo percibido por todo concepto por los Magistrados de las Altas Cortes desde el 13 de enero de 2002. Que se condene a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a pagar los valores antes mencionados en forma indexada, mes por mes, conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A.  Teniendo en cuenta las anteriores pretensiones, la parte demandante se apoyó en los siguientes HECHOS Y ANTECEDENTES: 1)- Mediante los decretos 610 y 1239 de 1998 el Gobierno creó para los Magistrados de Tribunales una Bonificación por Compensación a partir del 1 de enero de 1999. 2)- Mediante Decreto 2668 de diciembre 31 de 1998, el Gobierno Nacional optó por derogar los decretos 610 y 1239 de 1998, y expidió el decreto 664 de 1999, mediante el cual creó la misma prestación, pero ahora consagrando sumas taxativas para cada cargo en particular inferiores a los porcentajes que derogó. 3)- El decreto 2668 de 1998, fue demandado en acción pública de nulidad y el Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001 lo anuló. 4)- No se canceló la Bonificación desde el 1 de septiembre de 1999, por considerar vigente el decreto 664.  La parte demandante adujo los siguientes cargos de violación: Artículos 2, 25 y 53 de la Constitución. Literales a y h del artículo 2, artículo 4 y parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, decretos 610 y 1239 de 1998 y, Ley 270 de 1996, artículo 152-7.

Las normas legales traídas establecen, de una parte, la potestad reglamentaria salarial en cabeza del Gobierno Nacional; y de otra, los criterios a los que el Gobierno debe ajustarse al expedir disposiciones relacionadas con los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos. Así como que se debe proteger a los ciudadanos en su vida, y el principio de favorabilidad, y los derechos adquiridos. Con la derogatoria del Decreto 2668 de 1998, que había derogado el decreto 610 del mismo año, hizo que reviviera el derogado Decreto 610. Señala que el Gobierno cumplió a los 6 años el mandato de revisar la remuneración de los funcionarios de la Rama, y luego pretendió desconocer el derecho adquirido, expidiendo el Decreto 2668 de 1998, el cual fue anulado y luego consagrándolo en menor cuantía en el Decreto 664 de 1999. LA SENTENCIA RECURRIDA En la sentencia de primera instancia se declararon no probadas las excepciones de falta de competencia, inexistencia del demandado, inepta demanda, y cobro de lo debido, propuestas por la parte demandada, de la misma manera se declaró la nulidad de los actos administrativos No 1356 del 22 de febrero de 2005 y el 2033 de abril 26 de 2005, expedidos por la demandada, con la cual se negaron las solicitudes del actor; a reconocer y pagar a quien obra como demandante el derecho adquirido equivalente a devengar el 80% de la asignación que reciban los Magistrados de las Altas Cortes desde el 13 de enero de 2002; hasta le fecha de su retiro; las sumas a pagar deberán ser actualizadas de acuerdo con la variación

de Índice de Precios al Consumidor; al pago de intereses conforme al artículo 177 del C.C.A. o Se fundamenta la sentencia de primer grado en los siguientes aspectos, los cuáles se sintetizan así: - En primer lugar se resuelve la excepción de FALTA DE COMPETENCIA, y se basa en la en sentencia del 25 de septiembre de 2001, donde el Consejo de Estado declaró nulo el Decreto 2668 de 1998, lo cual hace que por sustracción de materia no hay lugar a pronunciamiento alguno. - Frente a la INEXISTENCIA DEL DEMANDADO manifestó que la demanda no está dirigida contra decreto alguno, sino contra unos actos administrativos de carácter particular y concreto expedidos por la Dirección Ejecutiva de ese organismo. Así entonces, la demanda no solamente existe, sino que también tiene y ejerce la representación de la rama judicial. - En cuanto a la INEPTA DEMANDA, adujo que quien expidió los actos demandados es la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que representa legalmente a LA NACION – RAMA JUDICIAL, resoluciones que produjeron los efectos jurídicos negativos a las pretensiones que reclama el demandante. - Del COBRO DE LO NO DEBIDO: advirtió que las pretensiones respecto con las condenas nada tiene que ver con los valores pagados al actor, sino los que él cree se le adeudan por la no aplicación de las normas que considera trasgredidas. En lo relacionado con el aspecto de fondo de la sentencia, el Tribunal consideró que se violó el principio de la progresividad, ya que el actor como destinatario del

Decreto 610 de 1998 alcanzó la protección de recibir una remuneración equivalente al 60% de lo devengado por los Magistrados de la Altas Cortes, con la progresividad establecida hasta llegar al 80%, y que mal podría el Gobierno adoptar una normatividad que conducía al retroceso de lo obtenido. Que con la reducción salarial y la desigualdad creada entre Magistrados, unos devengando el 709% y otros el 80%, estando en situaciones iguales, se busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa y garantista, máxime si lo que se alcanzó fue la afectación del contenido mínimo no disponible del derecho laboral. Es decir, que de acuerdo con el mencionado Decreto 610, a partir del 13 de enero de 2002, la remuneración para el demandante era el equivalente al 80% de los ingresos laborales que perciben los Magistrados de Altas Cortes. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La Nación – Rama Judicial, por intermedio de su apoderada interpuso los argumentos del recurso, manifestó que el decreto 664 de 1999, es la expresión unilateral y voluntaria del Gobierno, que la demanda solo podía presentarse contra el Gobierno Nacional. Que la Rama Judicial es ajena a la autoría del acto demandado. Que la regla aludida en el artículo 58 de la Constitución sobre los derechos adquiridos no es absoluta, porque ella misma prevé la posibilidad que se puedan afectar los referidos derechos –cuando de la aplicación de una Ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida-, evento en el cual –el interés privado deberá ceder al interés público o social-.

Trajo a colación la Jurisprudencias de la Corte Constitucional C-147, marzo 19 de

1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Por su parte el actor, manifestó que es errada la afirmación y conclusión de la Sala al señalar: “…. canceló como salario durante el período comprendido entre el trece de enero de 2002 y mientras desempeñó los cargos que generan los derechos emanados del Decreto 610 de 1998, el setenta por ciento (70%) del salario de los Magistrados de las Altas Cortes” ya que lo cancelado por la demandada es por debajo del 70% (folio 111). Que la condena correcta debe ser “pagar a favor de quien obra como demandante, el valor que resulte de restar al 80% en el 2002 desde el 13 de enero de 2002 y en adelante, de la asignación salarial mensual que hayan recibido los Magistrados de Altas Cortes...” Por la tanto se debe corregir los apartes de la parte motiva en los que se afirma que se canceló el 70% de lo devengado por los Magistrados de Alta Corte. La Procuraduría Tercera Delegada solicita se confirme la Sentencia Apelada, pero que se aclare la condena que se le hace a la entidad demandada, ya que en el numeral cuarto de la parte resolutiva se le condena al pago del 80% del salario de los Magistrados en ejercicio, pero no se discriminó que la petición y las pretensiones hicieron clara y precisa referencia a unos periodos en los que el actor ocupó cargos de los que le permitían acceder a la bonificación por compensación y no a todo el tiempo pasado entre enero de 2002 y la fecha de retiro.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Es competente la Sala funcionalmente para conocer del asunto por tratarse de un auto apelable, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República, con el Decreto 610 de 1998, adicionado por el No. 1239 de 1998, creó la prestación social de carácter remuneratorio laboral y permanente “Bonificación por compensación” adicional al salario mensual a favor de funcionarios de la Rama Judicial, a partir del año 1999, encaminado a restablecer paulatina y progresivamente la desigualdad existente entre los beneficiarios y los Magistrados de las Altas Cortes, derivados de acuerdo laboral concertado entre el Gobierno Nacional y el gremio afectado, cuyo antecedente inmediato se halla consignado en las leyes 10 de 1987 y 63 de 1998, determinantemente del incremento pactado, para equilibrar el ingreso salarial al 80% de mayor salario de los altos funcionarios. La mencionada bonificación solo constituiría “factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes”. Se estableció que su pago sería mensual, se le otorgaron efectos fiscales desde el 1º de enero de 1999 y, en la parte considerativa del Decreto 610 de 1998, se precisó que “para la vigencia fiscal siguiente” el ajuste igualaría “al setenta por

ciento (70%)” de lo que devengaran “por todo concepto” los magistrados de las Altas Cortes y que “a partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal” ese porcentaje se elevaría al 80%. Es decir, el Decreto pretendía “superar la desigualdad económica entre los dos niveles mencionados”. Mediante el Decreto 1239 del 2 de julio de 1998, el Gobierno adicionó el Decreto 610 de ese año y extendió “la aplicación de la bonificación por compensación a los Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura”, toda vez que su remuneración equivalía “al 39.24% de la asignación básica mensual de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros de Estado, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, respectivamente”. Por el Decreto 2668 el Gobierno derogó los Decretos 610 y 1239 de 1998. Decreto éste que fue a su vez demandado ante el Consejo de Estado en acción de nulidad y, mediante Sentencia del veinticinco (25) de septiembre de dos mil uno (2001), lo declaró nulo, tras estimarlo afectado por el vicio de falsa motivación. Fue así, como se creó el Decreto 664 del 13 de abril de 1999, “por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”, cabe destacar que, en efecto, el mismo fue expedido por el Gobierno para revivir la “Bonificación por Compensación” prevista en los Decretos

610 y 1239 de 1998, a su vez derogados por el Decreto 2668 de 1998. Respecto del mencionado Decreto 664 de 1999, en otra Sentencia, del 11 de diciembre de 2003, el Consejo de Estado puntualizó que el mismo no había creado una bonificación diferente de la prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998, pues se trataba “del mismo derecho con diferente cuantía” y agregó que el Decreto 664 de 1999 “perdió fuerza ejecutoria cuando se declaró nulo el Decreto 2668 de 1998, como consecuencia de que el Decreto 664 se expidió sobre la base de que la bonificación por compensación a que se refieren los Decretos 610 y 1239 no existía”. Aclaró el Consejo de Estado que “como los efectos de la nulidad administrativa son ex tunc, vale decir, desde entonces, dejan la situación jurídica en el estado en que se encontraba antes de la expedición del acto declarado nulo”, así que, a consecuencia del fallo de 25 de septiembre de 2001, “recobraron vigencia los Decretos 610 y 1239 de 1998 que establecieron un derecho económico para determinados servidores de la Rama Judicial” y “al recobrar vigencia los Decretos 610 y 1239 obviamente su ejecución no puede traducirse en nada diferente a que deban pagarse los derechos allí establecidos”.  De lo mencionado anteriormente, es evidente para ésta Corporación, que las disposiciones laborales reconocidas por los Decretos 610 y 1239 de 1998, que establecieron el derecho a la remuneración mínima que constituye a la luz de

la Constitución y la Ley, verdaderos derechos adquiridos, que aparecen violados y desconocidos por la posterior expedición del Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998, en contradicción absoluta con la Ley marco de las prestaciones y derechos Sociales, contenidos en la Ley 4ª de 1992, que prohíbe desmejorar los salarios y prestaciones laborales, apoyada en lo dispuesto en el artículo 215 de la Carta, del cual se deriva la figura de falsa motivación, constitutiva de violación directa de la Constitución y de la ley, por cuanto invoca hechos que contradicen la realidad jurídica y legal. Derechos salariales éstos que recayeron en forma directa sobre los funcionarios allí determinados, no sometidos a plazo o condición alguna, sobre la creación de un factor o emolumento calificado de “Bonificación salarial” constitutivo de una prestación social nueva de carácter permanente, como lo expresa la motivación del Decreto 610 de 1998. Es claro que el espíritu y contenido del Decreto 610, conlleva la garantía hacia el futuro de que la remuneración de los Magistrados y demás beneficiarios de la denominada “Prima por compensación” se mantendrá en términos de equidad y proporcionalidad allí establecida mediante el esquema gradual de nivelación para llegar a la igualdad económica, concertada entre gobierno y funcionarios, cuyo origen se halla contenido en la ley 10 de 1987 y 63 de 1988, que consagran la nivelación de salarios al 80% de los ingresos de las altas Cortes, como

antecedente legal de la decisión del Gobierno Nacional para decretar la nivelación actual. Cabe resaltar que en los mencionados Decretos 610 y 1239 de 1998, no se hizo exclusión alguna de los funcionarios a quienes se les reconoció el derecho, lo cual no requería elaborar innumerable y dispendiosa lista multitudinaria de sus nombres, ni del respectivo cargo, ya que era un ordenamiento administrativo general de aplicación particular a la investidura y a la función pública, personificada e individualizado en quienes se hallaren ejerciéndolo. En consecuencia, con la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, al operar retroactivamente, crea una ficción jurídica según la cual el mencionado acto administrativo no existió jamás; ya no forma parte del ordenamiento jurídico, y por tanto carece de fuerza vinculante y aplicabilidad. Por tal, el Doctor JORGE ANTONIO CAVIEDES obtuvo el derecho a la Bonificación establecida en el decreto 610 de 1998. Ahora bien, alega el actor que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo recurrido señala que la demandada le canceló como salario durante el período comprendido entre el trece (13) de enero de 2002 y mientras desempeñó los cargos que generan los derechos emanados del Decreto 610 de 1998, el setenta por ciento del salario de los Magistrados de Altas Cortes, (…) y por tanto se condenará a la Nación a pagar con carácter permanente la diferencia establecida, esto es, el equivalente al diez por ciento de los salarios que por todo concepto han percibido los Magistrados de las Altas Cortes.

Y funda su inconformidad en que a diferencia de lo manifestado por el fallador de instancia en la parte motiva, la demandada al pagarle la remuneración salarial lo hizo por un monto muy por debajo del 70% de lo percibido por los Magistrados de Altas Cortes, ya que el salario que debía recibir entre el 12 enero de 2002 y el 12 de febrero de 2008 fecha de su retiro, correspondía al ochenta por ciento mensual de lo que por todo concepto devengan anualmente los Magistrados de Altas Cortes. Ahora bien, del material probatorio obrante en el expediente se observa y hacen las siguientes aclaraciones y precisiones: 1.- Efectivamente la demandada no canceló al actor lo que por derecho correspondía, es decir el equivalente al 80% de la totalidad de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de Altas Cortes, ya que venía cancelando un porcentaje inferior al 70%. 2.- El actor presentó derecho de petición el día 24 de enero de 2005 para el reconocimiento y pago de la Bonificación por Compensación desde el 13 de enero de 2002, recordando que los derechos laborales se encuentran sometidos a una prescripción de tres (3) años en virtud de lo consagrado en el artículo 102 del Decreto 3135 de 1968, prescribieron para el actor el 13 de enero de 2005; debe decirse que le asiste derecho a que se le reconozcan los valores adeudados desde el día 14 de enero de 2005. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando Justicia en

nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE PARCIALMENTE, la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 26 de octubre de 2010 de acuerdo a las consideraciones del presente fallo con las siguientes salvedades: SEGUNDO: MODIFÍQUESE Y ACLÁRESE el numeral cuarto de la sentencia recurrida, CONDENASE a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Rama Judicial a reconocer y pagar por medio de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura al demandante JORGE ANTONIO CAVIEDES VANEGAS, identificado con Cédula de Ciudadanía número 5.830.781 de Alpujarra, el derecho adquirido a recibir el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devengan como salario los magistrados de las Altas Cortes, desde el 14 de enero de 2005, con los correspondientes reajustes de conformidad con las pautas dadas en el fallo apelado. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA

Conjuez Ponente

EURÍPIDES DE JESÚS CUEVAS CUEVAS GABRIEL DE VEGA PINZÓN

Conjuez Conjuez

HERMANN SALAS QUINN PEDRO SIMÓN VARGAS SÁENZ

Conjuez Conjuez

LUIS FERNANDO VILLEGAS GUTIÉRREZ

Conjuez