CE-25000-23-25-000-2006-00631-01(AC)-2006

MUJER CABEZA DE FAMILIA - Requisito de no tener alternativa económica El artículo 12 de la ley 790 del 27 de diciembre de 2002 prevé: “De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.” La anterior preceptiva es clara en señalar que se le otorga protección a las madres cabeza de familia que no tengan alternativa económica alguna; por ello se establece que no pueden retirarse del servicio dichas personas, así se trate del programa de renovación de la Administración Pública. Si bien es cierto que la solicitante es madre cabeza de familia, por haber fallecido el padre de sus hijas el 12 de abril de 1991, también lo es, que el amparo que ofrece el estado a las mujeres que se encuentren en tal circunstancia se debe a que no tienen otra alternativa económica diferente a lo que devengaba por concepto de salario luego de que los cargos se hubiesen suprimido. Como se precisó anteriormente, la señora Edith Alayón Castro, tiene otros ingresos que le permiten su sostenimiento junto con el de sus hijas, mientras encuentra un nuevo panorama laboral. Finalmente como lo sostuvo el a quo, de igual manera no se quebrantó el derecho de petición, toda vez que la Corporación

Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante los funcionarios competentes se pronunció de fondo y dentro de la oportunidad legal pertinente, frente a las solicitudes que le elevara la señora Edith A. Castro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-25-000-2006-00631-01(AC)

Actor: EDITH ALAYON CASTRO Y OTROS

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Referencia: APELACION SENTENCIA Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por las solicitantes de tutela contra el fallo del 3 de abril de 2006, proferido por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó por improcedente la tutela reclamada y se negó la protección del derecho de petición.

I. ANTECEDENTES La señora EDITH ALAYÓN CASTRO, en nombre propio y en representación de sus hijas TATIANA y NATALIA GUERRA ALARCÓN, incoó acción de tutela contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, con el fin de que le sean protegidos los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, de petición, al trabajo, al debido proceso, de los menores, de la mujer, a la familia, a la salud, a la seguridad social y a la

estabilidad laboral. a. PRETENSIONES Las solicitantes de tutela las concretaron así: Que se amparen los derechos antes mencionados; que se ordene a la Directora de la demandada reintegrar a la señora Edith Alayón Castro al cargo de profesional especializada, 3010-23 o 3010-25, similar al que desempeñaba en dicha entidad como Investigadora Científica, código 3000, por ser madre cabeza de familia y ostentar además derechos de carrera; que se declare que no hubo solución de continuidad; que se le reconozcan y paguen todos los salarios y prestaciones a las cuales tenía derecho desde la fecha en la cual fue suprimido el cargo que fungía hasta cuando sea reintegrada efectivamente; que se ordene a la demandada implementar los programas de protección social y laboral, aplicables a la madres cabeza de familia, inscribiendo además a la citada señora; que en caso de que la demandada persista en su desvinculación, determinar que la orden impartida en la tutela, se mantendrá durante cuatro meses hasta que la interesada incoe la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho y que así mismo, se libren las comunicaciones previstas en el artículo 36 del decreto que desarrolla la acción de tutela. b. HECHOS Se pueden resumir de la siguiente manera: Manifestó la señora Edith Alayón Castro que es madre cabeza de familia, pues su cónyuge falleció el 12 de abril de 1991; que en dicha unión procrearon dos hijas Tatiana y Natalia Guerra Alayón, quienes tienen 17 y 15 años, respectivamente; que pese a que ostentaba derechos adquiridos por encontrarse inscrita en carrera

administrativa y a que lo que devengaba como Investigadora Científica, código 3000, grado 23 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca le servía para la manutención de ella y de sus hijas, la mencionada entidad mediante el Acuerdo 46 de 2005, suprimió, entre otros, el cargo que fungía. Adujo que con el fin de acceder a la reincorporación o a la indemnización prevista en la ley 909 de 2004 por la supresión de su cargo, el 25 de enero de 2006 le solicitó a la Directora de la Oficina del Talento Humano y de Asuntos Disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca que le permitiera consultar el Manual de Funciones y Requisitos adoptado y los actos administrativos, mediante los cuales se habían nombrado e incorporado varios empleados, por ser necesarios para tomar una decisión; que dicha petición fue negada en varias oportunidades; que comoquiera que el término de cinco días para optar por lo pertinente, vencía el 1° de febrero de 2006, el 26 de enero del mismo año le pidió a dicha Oficina, copia del manual mencionado y que se le informara sobre la suma que tenía derecho recibir por la indemnización respectiva, en caso de que optara por ella; que debido a que la administración no se pronunció, el 30 de los mismos mes y año, en escrito diligenciado a la Directora General de la CAR de Cundinamarca, le comunicó que se acogía a la reincorporación en uno de los cargos de profesional especializado, código 3010, grado 23, creados en la nueva planta de personal o a otro equivalente y le dio a

conocer además, algunas violaciones del derecho al debido proceso que surgieron en el trámite administrativo. Que por oficio del 2 de febrero de 2006, cumplido el término señalado para optar por los beneficios de una empleada de carrera, la Jefe de la Oficina de Talento Humano y Asuntos Disciplinarios de la CAR de Cundinamarca, le manifestó que precisara si necesitaba la totalidad del documento requerido, por ser extenso, frente a lo cual la interesada cuestionó lo sucedido. Precisó que el 8 de febrero de 2006, también le solicitó a la Directora de la CAR Cundinamarca y a la Jefe de Talento Humano, copia de varios documentos relacionados con el nombramiento de empleados inscritos en carrera administrativa; que tal petición fue resulta mediante oficio del 22 de los mismos mes y año, en la cual se le informó que por Circular DGNO-025 del 22 de febrero de 2006 se había convocado para la elección de los representantes de los empleados a la Comisión de Personal de la CAR y que una vez terminara dicho proceso se le comunicaría el valor de los documentos pedidos, lo que también, en sentir de la actora, conculcó sus derechos fundamentales. Señaló que en relación con la petición de reubicación, la misma fue negada por medio del oficio del 22 de febrero de 2006, expedido por la Jefe de la Oficina de Talento Humano y Asuntos Disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por considerarse que la solicitante de tutela no cumplía el requisito de estudios previsto en la resolución N° 0051 del 18 de enero de 2006,

por medio de la cual se estableció el Manual antes mencionado. Que así mismo la decisión de la administración vulneró el derecho al debido proceso, por pretermitir una instancia de decisión, de conformidad con la ley 909 de 2004, el Decreto-Ley 760 de 2005 y el Decreto 1228 de 2005 y que además se transgredieron los artículos 43, 44 y 45 del C.C.A. por cuanto los actos dictados para suprimir algunos cargos de la planta de personal de la CAR, no acataron lo relacionado con la manera de notificar tales decisiones administrativas.

II. DEFENSA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA La entidad, por conducto de mandatario judicial, se opuso a las pretensiones de la tutela reclamada, con fundamento en: Que la acción resulta improcedente por contar la solicitante con otro medio de defensa judicial para obtener lo pretendido y porque no se demostró la existencia de perjuicio irremediable alguno.

Que no se vulneró el derecho a la igualdad o el derecho preferencial a ser reincorporada, porque en la planta de personal no existía un cargo equivalente al que desempeñaba la solicitante. Que no se conculcó el derecho al debido proceso, ya que en la supresión se acataron las normas y procedimientos previstos para los empleados públicos inscritos en carrera administrativa que optaron por la reubicación y que además, según lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 760 de 2005, la incorporación de la solicitante se encuentra en trámite. Que así mismo, no se transgredió el mínimo vital, toda vez que la solicitante como Ingeniera Química puede ejercer su profesión, subsistir de sus arrendamientos y

rendimientos de sus acciones y de los honorarios que reciba como catedrática de la Universidad del Bosque, con mayor razón porque con las cesantías que le fueron otorgadas puede solventar las necesidades económicas por las que atraviese, mientras se vincula laboralmente. Que la protección prevista en la ley 790 de 2002 esta dirigida a los servidores públicos vinculados a la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional y que comoquiera que el artículo 38 de la ley 489 de 1998 no incluyó a las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de las entidades y organismos que integran dicha Rama, la demandada no tiene la obligación de inscribir a la solicitante en los programas de protección social y laboral. Que por las razones dadas debe rechazarse por improcedente la tutela reclamada. COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Por conducto de su Presidente manifestó que comoquiera que la Corporación Autónoma Regional desvinculó del servicio a la solicitante, a dicha entidad le corresponde conocer la tutela incoada en su contra.

III. FALLO IMPUGNADO La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente la acción incoada, por cuanto la solicitante puede controvertir mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho las decisiones administrativas que no la reincorporaron en el cargo que ostentaba en la Corporación Autónoma Regional y negó la protección del derecho de petición.

Precisó que no se violó el numeral 1° del artículo 28 del decreto 760 de 2005, ya que el 14 de febrero de 2006 la Directora General de la CAR le informó al

Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil que la exfuncionaria Edith Alayón Castro había optado por la incorporación o reincorporación. Señaló que tampoco se trasgredió el derecho de petición, comoquiera que la Corporación Autónoma Regional se pronunció en relación con todas las solicitudes elevadas por la señora Alayón Castro, según se establece del recuento que ella hizo en el escrito de tutela a folio 155. Consideró que así mismo la interesada podía presentar la denuncia disciplinaria pertinente, en caso de que considere que existió mora o incumplimiento frente a los deberes propios de los servidores públicos.

IV. IMPUGNACIÓN Las solicitantes de tutela impugnaron en su debida oportunidad el fallo proferido por el a quo, con fundamento en: Que debió vincularse a la Comisión Nacional del Servicio Civil porque frente a la petición que ella le presentara, antes de haber incoado la tutela, se pronunció mediante el oficio 01-006900 del 22 de marzo de 2006, informándole que era competente para conocer su solicitud hasta que la Comisión de Personal de la CAR decidiera en primera instancia lo pertinente.

Que la tutela presentada tiene como fin la necesidad inaplazable de lograr un amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Que el fallo impugnado no analizó: - La actuación de la CAR por no haberle permitido a la señora Edith Alayón Castro consultar el Manual de Funciones y Requisitos durante el término que tenía para optar por la reincorporación o la indemnización y así mismo negarle las copias

respectivas de dicho documento. - El hecho de que la citada Corporación modificara los requisitos de estudio consagrados en el citado Manual, con el fin de justificar la inexistencia de cargos equivalentes a los suprimidos y proveer así los empleos mediante nombramientos provisionales. - La manera y oportunidad en que fueron resueltas las peticiones que se le elevaran. - El nombramiento en provisionalidad de la cónyuge de un miembro de la Junta Directiva de la CAR en un cargo equivalente al que desempeñaba la señora Edith Alayón. - El beneficio brindado a las madres cabeza de familia que no cuentan con una alternativa económica distinta a lo que devengaban por la labor que desempeñaban en la Administración. - Las circunstancias de que la CAR pretermitiera la instancia respectiva ante la Comisión de Personal.

• El orden de prelación para la provisión de empleos de carrera. - La responsabilidad legal de la CAR, debido a su autonomía. - La configuración de una vía de hecho administrativa por las irregularidades en que incurrió la demandada.

Que finalmente, toda vez que el fallo atacado no tuvo en cuenta las pruebas aportadas con la tutela reclamada deben ser valoradas en esta instancia, acogiéndose por ello las súplicas de la misma.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como da cuenta el escrito de tutela, la señora EDITH ALAYÓN CASTRO, solicita que se le protejan a ella y a sus hijas TATIANA y NATALIA GUERRA ALARCÓN los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, de petición, al trabajo, al debido proceso, de los menores, de la

mujer, a la familia, a la salud, a la seguridad social y a la estabilidad laboral, los cuales consideran vulnerados por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA y por ello piden que se le ordene a la Directora de tal entidad reintegrarla al cargo de profesional especializado, 3010-23 o 3010-25 o a uno similar al que desempeñaba como Investigadora Científica, código 3000, por ser madre cabeza de familia y ostentar además derechos de carrera; que se declare que no hubo solución de continuidad; que se le reconozcan y paguen todos los salarios y prestaciones a las cuales tenía derecho desde la fecha en la cual fue suprimido el cargo que fungía hasta cuando sea reintegrada efectivamente; que se le ordene implementar los programas de protección social y laboral, aplicables a la madres cabeza de familia, inscribiendo además a la citada señora y así mismo, que en caso de que la demandada persista en su desvinculación, determinar que la orden impartida en la tutela, se mantendrá durante cuatro meses hasta que la interesada incoe la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como es sabido la acción de tutela fue consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional para que toda persona pueda reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten quebrantados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, estableciéndose que la protección consiste en una orden para que aquel, respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El Decreto 2591 de 1991, art. 6°, numeral 1° prevé:

“Causales de improcedencia de la tutela. La acción no procederá: 1º) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.”. Aparece en autos a folios 137 a 138, el oficio del 22 de febrero de 2006 expedido por la Jefe de la Oficina de Talento Humano y Asuntos Disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, que dice textualmente: “…

1. Según lo dispuesto en el artículo primero del Acuerdo de Consejo Directivo N° 46 del 28 de diciembre de 2005, el empleo de Investigador Científico, Código 3000, Grado 23, ubicado en la Subdirección de Patrimonio Ambiental, que usted se encontraba desempeñando, fue suprimido.

2. En la nueva planta de personal de empleados públicos de la Corporación, determinada en el artículo segundo del acuerdo antes mencionado, no existen empleos iguales o equivalentes al que usted ocupaba.

3. Al revisar su Historia Laboral, fue posible verificar que usted no cumple con el requisito de estudios a que se refiere la Resolución N° 0051 del 18 de enero de 2006, “Por la cual se establece el Manual de Funciones y Requisitos de los Empleos de la Planta de Personal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR”, para desempeñar el empleo de Profesional Especializado, Código 3010, Grado 23, perteneciente a la

nueva planta de personal de la Entidad. La situación descrita fue puesta en conocimiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en cumplimiento de las disposiciones del inciso quinto, artículo 31, del Decreto N° 760 del 17 de marzo de 2005, mediante el Oficio N° 2006-0000-02909-2 del 14 de febrero 2006, cuya copia anexo para su información. …”. Ahora bien, para la Sala es indiscutible que la señora EDITH ALAYÓN CASTRO cuenta con otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos, por cuanto puede controvertir ante la jurisdicción contencioso administrativa, el oficio citado en el párrafo precedente, por medio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. Esta Corporación ha sostenido reiteradamente que la acción de tutela no fue instituida para destruir el ordenamiento jurídico anterior, ni para crear mecanismos paralelos a los que consagra la ley en las distintas jurisdicciones, con el fin de que las personas puedan obtener la definición y protección de sus derechos. En este caso, se repite, la señora Alayón Castro cuenta con otro mecanismo de defensa para que se le salvaguarden a ella y a sus hijas los derechos. Y si bien es cierto que la tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable cuando se tenga a su disposición otro medio de defensa judicial, para la Sala las pruebas aportadas no demuestran la existencia de un perjuicio irremediable, pues no se prueba que la vida o la integridad física de la señora EDITH ALAYÓN CASTRO y de sus hijas, se encuentren amenazadas o

vulneradas por no haber sido reincorporada la señora Alayón Castro en el cargo que desempeñaba como Investigadora Científica, código 3000. grado 23 en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, o que estén en condiciones de debilidad manifiesta por la insatisfacción de las necesidades básicas que constituyen su mínimo vital, tales como la carencia de otros medios de subsistencia, la incapacidad física o mental u otras circunstancias similares que ameriten la protección inmediata. En diversas oportunidades se ha precisado que el perjuicio irremediable es el daño causado a un bien jurídico por las acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho, que una vez producido, resulta irreversible y por lo tanto no puede ser retornado a su estado anterior. Y que la acción de tutela es procedente para evitarlo cuando se cumplan las siguientes exigencias: Que el perjuicio sea inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria; que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio sean urgentes; que el daño o menoscabo sea grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y que la urgencia y la gravedad determinen que la acción de tutela sea impostergable.1 Como se precisó en párrafos antecedentes, ninguna de las condiciones señaladas se dan en el caso en estudio, con mayor razón porque la señora Edith Alayón Castro, según se establece de la Declaración Juramentada de Bienes y Rentas y Actividades Económicas Privadas, rendida por ella como persona natural (v. Fls. 237 y 238), su patrimonio asciende a la suma de $283.000.000.oo, por tener dos

(2) inmuebles de su propiedad, un vehículo y acciones en SKANDIA PENSIONES y CESANTIAS -ETB y porque así mismo, es docente de la Facultad de Ingeniería Ambiental en la asignatura Procesos y Operaciones III (Fl. 239). De otra parte, en relación con la protección que el estado debe dar a las madres cabeza de familia, se tiene lo siguiente: El artículo 12 de la ley 790 del 27 de diciembre de 2002 prevé: 1 Sentencia T-348 de 1997, M.P.: Eduardo Cifuentes M. “De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.”. (Negrillas de la Sala). La anterior preceptiva es clara en señalar que se le otorga protección a las madres cabeza de familia que no tengan alternativa económica alguna; por ello se establece que no pueden retirarse del servicio dichas personas, así se trate del programa de renovación de la Administración Pública. Si bien es cierto que la solicitante es madre cabeza de familia, por haber fallecido el padre de sus hijas el 12 de abril de 1991 (v. Fl. 60), también lo es, que el amparo que ofrece el estado a las mujeres que se encuentren en tal circunstancia

se debe a que no tienen otra alternativa económica diferente a lo que devengaba por concepto de salario luego de que los cargos se hubiesen suprimido. Como se precisó anteriormente, la señora Edith Alayón Castro, tiene otros ingresos que le permiten su sostenimiento junto con el de sus hijas, mientras encuentra un nuevo panorama laboral. Finalmente como lo sostuvo el a quo, de igual manera no se quebrantó el derecho de petición, toda vez que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante los funcionarios competentes se pronunció de fondo y dentro de la oportunidad legal pertinente, frente a las solicitudes que le elevara la señora Edith Alayón Castro. En este orden de ideas, la Sala confirmará el fallo proferido por el a quo. Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE el fallo proferido el 3 de abril de 2006 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó por improcedente la tutela solicitada y negó la protección del derecho de petición de la señora EDITH ALAYÓN CASTRO.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera en sesión celebrada en la fecha precitada.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA