CE-25000-23-25-000-2006-05406-01(1988-09)-2010

PENSION GRACIA - Evolución normativa. Reconocimiento / NACIONALIZACION DE LA EDUCACION - Docentes nacionalizados / PENSION GRACIA DOCENTE NACIONALIZADO - Procedencia / LIQUIDACION PENSION GRACIA - Factores salariales / FACTORES SALARIALES - Para liquidar pensión gracia La ley 114 de 1913 otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos consagrados en el artículo 4º una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. A su vez, las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, previo cumplimiento de los requisitos prescritos en la ley 114 de 1913, extendieron tal prerrogativa a otros empleos docentes haciendo posible computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista. La correcta interpretación de la ley 37 de 1933 no es la restrictiva que hizo la entidad demandada, en el sentido literal de añadir o sumar un tiempo a otro. El artículo 3º de dicha ley quiso conceder también a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental, con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los de primaria, como lo hizo la ley 116 de 1928 para los normalistas e inspectores en los mismos niveles. Concluye la Sala que una de las condiciones exigidas para ser acreedor a la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista es que no se perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional pues la compatibilidad que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los Departamentos o Municipios; en consecuencia los servicios deben ser prestados en establecimientos educativos

del orden territorial o establecimientos que se hayan visto afectados por el proceso de nacionalización de la educación ordenada por la ley 43 de 1975. La Sala Plena en sentencia S-699, explicó ampliamente las razones por las cuales concluyó que la pensión gracia se conservaría solo en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso de nacionalización. Debe recordarse que la interpretación de un artículo de la ley debe estar acorde con todo su ordenamiento. Por eso, aunque el artículo 15 numeral 2º literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra “docentes”, no puede olvidarse que se refiere a quienes “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, y estos son únicamente los que hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación. También se ha sostenido que de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que por primera vez se hayan vinculado a la administración a partir del 1° de enero de 1981, pero aquellos educadores territoriales o nacionalizados que hubiesen ejercido la docencia apta para acceder a la pensión gracia, laborada con anterioridad a la precitada fecha, no se les puede desconocer y en consecuencia, si a 31 de diciembre de 1980 no se encontraban vinculados como docentes al servicio de la administración, pero tenían experiencia anterior, se les puede adicionar al prestado antes de 1981. En relación con los factores de liquidación de la señalada prestación social, la Sala reitera también que para

liquidar la pensión gracia no son aplicables las leyes 33 y 62 de 1985. En estos casos debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el peticionario como retribución por sus servicios durante el último año de servicios, sin perjuicio de que sobre tales factores se hayan efectuado aportes a la Caja, entre otras cosas, porque de ser así no habría lugar a reconocimiento alguno dada la ausencia de ellos.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil diez (2010).

Radicación número: 25000-23-25-000-2006-05406-01(1988-09)

Actor: AMANDA ARRECHEA SERRANO Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Caja Nacional de Previsión Social contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de agosto de 2009.

ANTECEDENTES La señora Amanda Arrechea Serrano por intermedio de apoderado solicitó al Tribunal la nulidad de las resoluciones 47104 de 30 de diciembre de 2005 y del artículo 1° de la resolución 1694 de 27 de febrero de 2006, proferidas por el Asesor de la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante

las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como restablecimiento del derecho pidió condenar a la demandada a reconocer la pensión de jubilación gracia con todos los factores devengados y certificados en el último año de servicios al cumplimiento del status, a partir del 29 de marzo de 2003. Igualmente solicitó que el reconocimiento se ordene teniendo en cuenta para efectos de la cuantía definitiva todos los factores salariales tales como la asignación básica, las primas de navidad, vacaciones y horas extra, devengados en el periodo de 29 de marzo de 2002 a 28 de marzo de 2003, efectiva a partir del 29 de marzo de 2003, en cuantía de $1.463.117. Que se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo. HECHOS La demandante laboró al servicio del Estado como docente oficial en el sector territorial, del 4 de diciembre de 1965 al 30 de marzo de 2003. De conformidad con el registro civil de nacimiento cumplió los 50 años el 15 de agosto de 1999 y cumplió los 20 años de servicio el 29 de marzo de 2003. Adquirió el derecho a que la Caja demandada le reconociera y pagara la pensión gracia de jubilación de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a partir del 29 de marzo de 2003, el cual le fue negado por considerar que el tiempo laborado en el Municipio de Puerto Tejada en el periodo de 16 de abril de 1980ª 16 de abril de 1981, no fue

certificado por la autoridad competente y en ese orden no cumplió el requisito de los 20 años de servicio en la docencia oficial territorial. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, argumentó que se encuentran satisfechos los requisitos legales de tiempo y servicio para obtener la prestación periódica de la pensión gracia, por haber laborado la demandante, en el Municipio de Puerto Tejada como maestra municipal desde el 4 de diciembre de 1965 hasta el 21 de septiembre de 1970. Igualmente laboró como docente en la Institución Educativa Incodelca (Departamento del Cauca) desde el 16 de abril de 1980 al 16 de abril de 1981 y en el Departamento de Cundinamarca del 18 de enero de 1989 hasta el 9 de junio de 2003, es decir que la actora prestó sus servicios docentes en el ámbito territorial por un total de 20 años, 2 meses y 8 días. La actora se vinculó en el orden territorial antes del 1° de enero de 1981, cumplió los 50 años el 15 de agosto de 1999 y prestó sus servicios docentes en el Municipio de Puerto Tejada y en los Departamentos de Cundinamarca y Cauca por más de 20 años. Lo anterior significa que satisface la totalidad de los requisitos para disfrutar de la pensión reclamada. Los actos acusados al negar el reconocimiento de la prestación solicitada, desconocieron el régimen especial consagrado para la pensión de jubilación gracia, en especial lo relativo a computar tiempos servidos en entidades territoriales en diversas épocas, como lo dispone el artículo 3° de la Ley 114 de

1913. LA APELACION A folios 170 y siguientes, obra el recurso de apelación presentado por la apoderada de la entidad demandada, de cuyas razones de inconformidad, se destacan las siguientes: Luego de hacer un recuento de la evolución histórica de la pensión gracia, manifestó que la actora laboró como docente al servicio del Municipio de Puerto Tejada de 4 de diciembre de 1965 al 21 de septiembre de 1970, es decir 4 años, 9 meses y 17 días. Después de 19 años se vinculó al Departamento de Cundinamarca, donde prestó sus servicios como docente desde el 18 de enero de 1999 hasta el 9 de junio de 2006, es decir 17 años, 4 meses y 23 días. Los tiempos laborados por la docente no pueden sumarse porque al 31 de diciembre de 1980 la demandante no estaba vinculada como docente, tal y como lo exige el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Para resolver se, C O N S I D E R A Se trata de dilucidar en este caso la legalidad de las resoluciones 47104 de 30 de diciembre de 2005 y del artículo 1° de la resolución 1694 de 27 de febrero de 2006, proferidas por el Asesor de la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la actora. El Tribunal Administrativo accedió a las súplicas de la demanda. La entidad demandada interpuso recurso de apelación argumentando que la actora no tiene derecho a disfrutar de la pensión gracia porque no estaba

vinculada como docente a 31 de diciembre de 1980. En orden a resolver el asunto, se hacen necesarias las siguientes precisiones: Con respecto al requisito de haber laborado en primaria, se ha dicho que la ley 114 de 1913 otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos consagrados en el artículo 4º una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. A su vez, las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, previo cumplimiento de los requisitos prescritos en la ley 114 de 1913, extendieron tal prerrogativa a otros empleos docentes haciendo posible computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista. La correcta interpretación de la ley 37 de 1933 no es la restrictiva que hizo la entidad demandada, en el sentido literal de añadir o sumar un tiempo a otro. El artículo 3º de dicha ley quiso conceder también a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental, con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los de primaria, como lo hizo la ley 116 de 1928 para los normalistas e inspectores en los mismos niveles. Así, la Sala considera que no ha variado el marco normativo que sirvió como fundamento al pronunciamiento de 24 de febrero de 1989, con ponencia del Doctor Álvaro Lecompte Luna, en el cual se dejó claro que para acceder a la pensión gracia no es necesario que el docente demuestre haber laborado en la enseñanza primaria. Se dijo entonces: "Lo importante, lo que quiere la ley consiste en que los veinte

años, sumados, hayan transcurrido, bien como maestro de primaria y profesor o empleado de normal, o como empleado y profesor de normal y maestro de primaria, o maestro de primaria e inspector, o únicamente inspector, maestro de primaria, normalista o empleado de normal, con tal que dé veinte años de servicio y se hayan cumplido los cincuenta años de edad en el servicio oficial ”. Por lo tanto, esta no es razón para negar la prestación solicitada. En cuanto a los servicios prestados a entidades del orden nacional procede el siguiente análisis: La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 que determinó: “Artículo 1º: Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente ley. Artículo 4º: Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1o. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2o. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3o. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4o. Que observa buena conducta. 5o. Que si es mujer está soltera o viuda. 6o. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en

incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. La Ley 116 de 1928 en su artículo 6º previó: “Artículo 6o. Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta la complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica inspección” Resalta la Sala. Por su parte la Ley 37 de 1933 en su artículo 3º previó: “Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” De lo hasta aquí expuesto, concluye la Sala que una de las condiciones exigidas para ser acreedor a la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista es que no se perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional pues la compatibilidad que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los Departamentos o Municipios; en consecuencia los servicios deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o establecimientos que se hayan visto afectados por el proceso de nacionalización de la educación ordenada por la ley 43 de 1975.

Con la nacionalización de la educación ordenada por la ley 43 de 1975 surgió la duda respecto a si los maestros nacionalizados tendrían derecho a la pensión gracia, por el hecho de estar sus prestaciones a cargo de la Nación. Esa duda vino a ser despejada por la ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2º, Literal a), sobre el cual en sentencia S-699, dijo la Sala Plena de esta Corporación: “...4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docente, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional.”

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el

proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria...”(Resaltado fuera de texto) La Sala Plena en sentencia S-699, explicó ampliamente las razones por las cuales concluyó que la pensión gracia se conservaría solo en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso de nacionalización. Debe recordarse que la interpretación de un artículo de la ley debe estar acorde con todo su ordenamiento. Por eso, aunque el artículo 15 numeral 2º literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra “docentes”, no puede olvidarse que se refiere a quienes “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, y estos son únicamente los que hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación. Ahora bien, conforme a las certificaciones, obrantes en el expediente, se demuestra que la actora es una persona mayor de 50 años y que prestó sus servicios de la siguiente manera: Maestra municipal desde el 4 de diciembre de 1965 hasta el 21 de septiembre de 1970, es decir 4 años, 9 meses y 17 días. Institución Educativa “INCODELCA” - Municipio de Corinto, laboró del 16 de abril de 1980 al 16 de abril de 1981, es decir un año. A folio 111 del expediente la Secretaría de Educación de la Gobernación de Cundinamarca, certificó que la actora prestó sus servicios como docente nacionalizada de la siguiente manera: Colegio Departamental Nacionalizado del Municipio de la Palma, desde el 18 de enero de 1989 y el 12 de mayo de 1996 fue trasladada al Colegio Departamental Integrado de Anapoima.

La certificación fue expedida el 9 de junio de 2003, fecha en que todavía estaba prestando sus servicios como docente. El tiempo servido en esas instituciones educativas equivale a 14 años, 4 meses y 22 días. Total tiempo servido como docente: 20 años, 2 meses y 28 días.

Tiempos no continuos: En cuanto a la presunta pérdida de continuidad de la actora, que menciona la apoderada de la entidad, es preciso señalar lo siguiente: Esta Corporación ha sostenido que la expresión “(…) docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el artículo 15 numeral 2° literal a) de la Ley 91 de 1989, no exige que en esa fecha la docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculada, es decir, tiene derecho a la pensión de jubilación gracia, cuando cumplan los requisitos de ley.

En ese sentido es preciso traer a colación la sentencia de 20 de septiembre de 2001 de la Sección 2ª de ésta Corporación, dictada en el proceso N° 00095-01 M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, la cual expresó: “El segundo argumento que expuso el juzgador de primera instancia para denegar las súplicas de la demanda, lo concretó en que por la “… pérdida de la continuidad no podía aplicarse el régimen de transición para las plazas que se incluyeron en el proceso de nacionalización, pues el demandante tan sólo reasumió funciones el 27 de julio de 1981.

Sobre este extremo se observa: El artículo 15 de la Ley 91 de 1989 señaló las disposiciones

que regirían al personal docente nacional, nacionalizado y el que se vinculara con posterioridad al 1º de enero de 1990, así: Los docentes nacionalizados que figuran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, mantendrán vigente el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. En el numeral 2º “pensiones” literal a), previó: A los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. (...) Para la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 -diciembre 29el señor HECTOR BAENA ZAPATA ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, durante algo más de 15 años, y para 1980, por más de 6 años, circunstancia

que en sentir de la Sala, le permite acceder a la pensión gracia, pues la expresión “...docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada en la norma antes transcrita, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, toda vez que lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal. (...)” (Resaltado fuera de texto). ” También se ha sostenido que de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que por primera vez se hayan vinculado a la administración a partir del 1° de enero de 1981, pero aquellos educadores territoriales o nacionalizados que hubiesen ejercido la docencia apta para acceder a la pensión gracia, laborada con anterioridad a la precitada fecha, no se les puede desconocer y en consecuencia, si a 31 de diciembre de 1980 no se encontraban vinculados como docentes al servicio de la administración, pero tenían experiencia anterior, se les puede adicionar al prestado antes de 1981. La anterior situación no se presenta en este asunto, pues la actora se encontraba vinculada a la administración a 31 de diciembre de 1980, pues había laborado desde el 4 de diciembre de 1965 hasta el 21 de septiembre de 1970 y del 16 de abril de 1980 al 16 de abril de 1981, por lo que ese tiempo (5 años, 9 meses y 17

días), con mayor razón puede ser sumado al prestado posteriormente desde el 18 de enero de 1989 hasta el 9 de junio de 2003 (14 años, 4 meses y 22 días), para un total de 20 años, 2 meses y 28 días. En consecuencia, la actora cumple con los requisitos establecidos por la Ley 114 de 1913 para hacerse acreedora a la pensión gracia. En relación con los factores de liquidación de la señalada prestación social, la Sala reitera también que para liquidar la pensión gracia no son aplicables las leyes 33 y 62 de 1985. En estos casos debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el peticionario como retribución por sus servicios durante el último año de servicios, sin perjuicio de que sobre tales factores se hayan efectuado aportes a la Caja, entre otras cosas, porque de ser así no habría lugar a reconocimiento alguno dada la ausencia de ellos. La Caja Nacional de Previsión Social, no reconoce la pensión por los aportes a ella sufragados, sino que hace las veces de pagadora de la prestación, pero nada más, pues simplemente se transfiere tal función. Por último, esta pensión no se rige por las leyes 33 y 62 de 1985, sencillamente porque la “gracia”, no es una pensión ordinaria, sino especial y fue excluida de esta reglamentación por determinación específica del legislador al tenor del artículo 1º - inciso 2º - de la ley 33 de 1985. Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : Confírmase la sentencia apelada de 13 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca promovida por la señora Amanda Arrechea Serrano contra la Caja Nacional de Previsión Social. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO