CE-25000-23-25-000-2006-06618-01(0536-09)-2011

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS TERRITORIALES – Fijación. Competencia La determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el Legislador. En cuanto al régimen salarial el Gobierno señala el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 76

SOBRESUELDO DOCENTE – Fijación. Asambleas Departamentales. Competencia El demandante pretende la aplicación de la Ordenanza No. 13 de 1947, mediante la cual, la Asamblea Departamental de Cundinamarca, en su artículo 5° creó un aumento salarial para los empleados y obreros que presten sus servicios al Departamento por espacio de 20 años y que aún no reúnan los requisitos para pensionarse, norma que en su opinión en la actualidad se encuentra vigente, como da cuenta el Concepto 1518 de 11 de septiembre de 2003, M.P. Dra. Susana Montes de Echeverri, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En un caso similar al que se analiza, con ponencia de quien hoy redacta la presente providencia, esta Sala precisó que las Corporaciones Públicas de elección popular carecen de competencia para expedir actos administrativos creadores de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, porque esa es una atribución exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, toda vez que así lo disponía expresamente el artículo 76 de la Constitución Política de 1886 y lo

señala el 150, numeral 19, literal e) de la Carta Política de 1991 que hoy nos rige, al igual que el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992. Conforme a la normatividad analizada y al criterio jurisprudencial establecido por esta Corporación, la Asamblea Departamental de Cundinamarca carecía de competencia para crear el incremento salarial del 20%, pues se arrogó facultades, que como se ha demostrado, están reservadas al Gobierno Nacional, potestades que éste ejecuta dentro de un marco trazado por el legislador, en este caso mediante la Ley 4ª de 1992.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 – ARTICULO 12 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 76 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150

NUMERAL 19

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-25-000-2006-06618-01(0536-09)

Actor: FERNANDO LUIS CASTELLANOS OBREGON

Demandado: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el 25 de julio de 2008 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda incoada por Fernando Luis

Castellanos Obregón contra la Universidad de Cundinamarca. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad del Oficio de 8 de marzo de 2006, por medio del cual el Rector de la Universidad de Cundinamarca, negó el reconocimiento y pago de un incremento salarial del 20% sobre todos y cada uno de los conceptos remuneratorios percibidos por el actor, desde la fecha en que cumplió 20 años de servicio. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene al Ente acusado a reconocerle los valores que legalmente le correspondan por concepto del 20% de salario adicional desde el 19 de febrero de 1999, en razón de haber laborado veinte (20) años y no haber cumplido la edad para obtener la pensión de jubilación; juntos con los reajustes; liquidarle y pagarle todas las prestaciones sociales y acreencias laborales a que tiene derecho, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales; el pago de la indexación sobre las sumas adeudadas, desde el momento en que se debió cancelar hasta cuando se verifique el pago total de las obligaciones; que le reconozcan y paguen los intereses de mora sobre las sumas adeudadas; dando cumplimiento a la sentencia conforme dispone el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. Para fundamentar sus pretensiones, expuso los siguientes hechos: El demandante viene prestando sus servicios a la Universidad de Cundinamarca desde el 2 de marzo de 1979 hasta la fecha, es decir, 21 de marzo de 2006. Desde la fecha de su vinculación y hasta cuando se presentó la demanda se encuentra laborando como Docente, completando más de veinte (20) años de

servicio; nació el 13 de mayo de 1951 y no ha cumplido la edad para obtener el reconocimiento de su pensión de jubilación. En virtud de lo anterior, el 29 de febrero de 2006, radicó un derecho de petición, para obtener el reconocimiento del incremento salarial del veinte por ciento (20%) sobre el salario básico. La anterior petición fue resuelta de forma negativa mediante el Oficio de 8 de marzo de 2006, por considerar que los docentes Universitarios no son funcionarios de la Gobernación, por lo cual nunca han tenido el derecho a disfrutar el sobresueldo reclamado. Con la anterior decisión se desconoció que la Asamblea del Departamento de Cundinamarca, expidió la Ordenanza No. 13 de 1947, que en su artículo 5°, creó un aumento salarial para los empleados y obreros que presten sus servicios al Departamento por espacio de 20 años, norma que en la actualidad se encuentra vigente. El hecho de que con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, se haya dispuesto que la fijación y regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados del Estado, se encuentra en cabeza del Gobierno Nacional, quien debe sujetarse a las normas generales, objetivos y criterios que para el efecto prevé el Congreso de la República, no tiene la virtualidad de dejar sin efecto jurídico todas aquellas disposiciones que se crearon con anterioridad a su entrada en vigencia. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas cita las siguientes: Constitución Política, artículos 1°, 2°, 4°, 29, 53, 58, 87 y 123; Ordenanza 13 de 1947,

Artículo 5°; 77 de 1961, artículo 3°; Decreto Departamental 25 de 2005; Ley 153 de 1887, artículo 9°; Ley 4ª de 1992; Ley 30 de 1992, artículo 72; Decreto 693 de 2002; Decretos 2714 y 1492 de 2001; Decreto 2753 de 2000; Decreto 2405 de 1999; Decreto 1222 de 1986, artículo 233; Código Contencioso Administrativo. (Fls. 62-75) CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Rector de la Universidad de Cundinamarca por intermedio de apoderado de folios 98 a 102 dio contestación a la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Propuso la excepción de inconstitucionalidad e indicó que la Ordenanza No. 13 de 1947, sólo es aplicable a los empleados y obreros del Departamento, pertenecientes a la Rama Ejecutiva del poder público, pero no aplica para la Universidad de Cundinamarca, por ser un Ente autónomo e independiente, con régimen especial, otorgado por la Constitución y la Ley. Lo anterior significa que no hace parte de la estructura administrativa de la Gobernación de Cundinamarca y los empleados y docentes, no pertenecen al Departamento, por lo que la aplicación de la Ordenanza No. 13 de 1947 resulta improcedente e inconstitucional en el caso de los docentes de la Universidad. LA SENTENCIA El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 25 de julio de 2008 negó las súplicas de la demanda (Fls.163-173), con la siguiente

fundamentación: La Constitución Política de 1991, en su artículo 150, numeral 19, literales e) y f), dispuso que le corresponde al Congreso hacer las Leyes y por medio de ellas ejercer la función de dictar las normas generales, señalando los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, para ello debe fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública; así mismo le corresponde al Congreso regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, funciones que no podrá delegar en las Corporaciones Públicas Territoriales, ni éstas podrán asumir la competencia. En ejercicio de esta atribución, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, Ley Marco que regula en forma general las materias relacionadas con el régimen de las remuneraciones oficiales, y el de prestaciones de los trabajadores oficiales, dejando, por disposición constitucional al Gobierno la facultad reglamentaria más amplia de la común, tal como lo dispone el artículo 12. Mediante el Decreto No. 1919 de 2002, el Gobierno en uso de sus facultades y en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, expidió las normas que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, para lo cual tiene competencia, pues ha de fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes, es decir, nacional seccional o local, del sector central y descentralizado, sin que corporaciones públicas territoriales puedan hacerlo por expresa prohibición constitucional. Así las cosas, le asiste la razón al Ente acusado cuando declaró improcedente la

petición del actor, pues como ya se indicó, tratándose de la creación y regulación de prestaciones sociales, la función es privativa del Legislador ordinario o extraordinario. Por lo tanto, debe entenderse que todo acto administrativo proferido por las Entidades descentralizadas, que regulen prestaciones sociales de sus empleados por fuera de lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, no puede producir efectos jurídicos, debido a que el único competente para determinar y reglamentar esta materia, es el Gobierno Nacional, conforme a la Ley Marco que para el efecto expida el Congreso de la República. EL RECURSO El actor impugnó la decisión anterior con la fundamentación que corre a folios 189 a 201, para que provea favorablemente las súplicas. Manifiesta que el A-quo se aparta del criterio de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Concepto No. 1518, de 11 de septiembre de 2003, M.P. Dra. Susana Montes de Echeverry, que analizó la vigencia de la Ordenanza 13 de 1947 a la luz de la Constitución Política de 1991. La Ordenanza No. 13 de 1947, proferida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca antes de la Constitución Política, no es incompatible por el hecho de la entrada en vigencia en 1991 de la nueva Carta Magna, ya que las disposiciones de orden constitucional expedidas con posterioridad a la expedición de la mencionada Ordenanza, modificando la competencia, no tiene la virtualidad de afectar la validez de la misma. En consecuencia, al no haber sido anulada la Ordenanza 13 de 1947 por la

Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en la actualidad tiene plena validez y goza de la presunción de legalidad y debe aplicarse a favor de los beneficiarios. CONCEPTO FISCAL El Agente del Ministerio Público de folios 209 a 215 rindió Concepto, en el que solicitó confirmar la decisión de primera instancia. Aduce que conforme al criterio reiterado del Consejo de Estado1, mal puede interpretarse que por la autonomía territorial para el manejo de sus propios recursos, se desconozca la facultad general del Legislativo en esta materia específica salarial y prestacional de los servidores públicos (incluidos los territoriales) y, por lo mismo, el precedente jurisprudencial sustentado en la consulta de la Sala especializada del Consejo de Estado no es de recibo, a más que ésta no tiene la característica de ser vinculante, ya que no tiene efectos interpartes, ni erga omnes, sino que es una simple apreciación, una lectura del alcance de la Ley. En ese orden de ideas, se reafirma la tesis de incompetencia, grave vicio de los actos administrativos que, por lo mismo, no finca legalmente los derechos adquiridos alegados por el recurrente, pues estos se reconocen a los consolidados con sujeción a la Ley, de ahí que se hable de los adquiridos de buena fe y con justo título. No puede escindirse el mandato contenido en el acto acusado, cuando ya se ha visto que el criterio orgánico (Legislativo – Ejecutivo), para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, y el mínimo de las prestaciones

1 CONSEJO DE ESTADO, Sentencias de 18 de mayo de 2006, expediente 2001-01113-02, M.P. Dr. Tarsicio Cáceres Toro; 31 de julio de 2008, expediente 0218-08, M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Arangueren; 4 de septiembre de 2008, expediente 2004-05337-02, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. sociales para los trabajadores oficiales es el que prima (Artículo 150-19, e) y 189 de la C.P.) Como no se evidencia causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES EL PROBLEMA JURÍDICO Se trata de establecer si la decisión demandada contraría las normas constitucionales y legales citadas en el libelo, en razón de que negaron al demandante el reconocimiento y pago del veinte por ciento (20%) de sobresueldo sobre su asignación básica, al cual dice tener derecho por haber laborado como docente al servicio de la Universidad de Cundinamarca, de forma ininterrumpida durante veinte (20) años y no contar con la edad para obtener la pensión de jubilación. ACTO ACUSADO Oficio de 8 de marzo de 2008, suscrito por el Rector de la Universidad de Cundinamarca, por medio del cual negó el reconocimiento y pago de un incremento salarial del 20% sobre todos y cada uno de los conceptos remuneratorios percibidos por el actor, desde la fecha en que cumplió 20 años de servicio, por considerar que la Ordenanza No. 13 de 1947 no le es aplicable. (Fls.

16-25) HECHOS PROBADOS Mediante la Ordenanza No. 13 de 25 de junio de 19472, la Asamblea Departamental de Cundinamarca destinó una partida, dispuso la distribución, ordenó el crédito-traslado y derogó el artículo 7° de la Ordenanza No. 28 de 1946. (Fls. 59-60) Según da cuenta la Certificación de tiempo de servicio, suscrita por el Secretario General de la Universidad de Cundinamarca, el demandantes viene prestando sus servicios a la Institución desde el 2 de mayo de 1979 hasta la fecha de la 2 Publicada en la Gaceta de Cundinamarca No. 6834, de 2 de junio de 1947. certificación, es decir, 21 de marzo de 2006, desempeñándose como Docente de Tiempo Completo. (Fls. 4) De folios 8 a 15 obra el derecho de petición elevado por el actor ante el Rector de la Universidad de Cundinamarca, para que se le reconociera y pagara el incremento salarial del 20%, por haberse desempeñado como Docente por más de 20 años y no reunir los requisitos para pensionarse. ANÁLISIS DE LA SALA Competencia para Establecer el Régimen Salarial y Prestacional de los Servidores Públicos de las Entidades Territoriales La Constitución Nacional de 1886, en su artículo 76, numeral 7° reservaba al Congreso la facultad de “crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus dotaciones”, y en el numeral 3°, la de “conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales”, potestad revalidada en el artículo

187 ibídem, según el cual “Las Asambleas Departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso.” Posteriormente con la expedición del Acto Legislativo No. 3 de 1910, se facultó a las Asambleas Departamentales para fijar “(…) .el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”, luego desarrollada mediante el artículo 97-25 de la Ley 4ª de 1913.3 Luego mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1945, en su artículo 186, numeral 5º, se reiteró la autorización dada al Congreso para que confiriera atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales, y se reprodujo la facultad conferida por el Acto Legislativo No. 3 de 1910, para que aquellas Entidades administrativas fijaran de manera directa el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos. De la normativa que se analiza se puede inferir que con sujeción a las reglas creadas por la Constitución de 1886, las Asambleas Departamentales sí tenían competencia para fijar los sueldos de los empleados de las Entidades Territoriales. 3 4? Artículo 97, ordinal 25. “Fijar los sueldos de los empleados del departamento que sean de cargo del Tesoro Departamental”. Posteriormente, con el Acto Legislativo No. 1 de 12 de diciembre de 1968, se estableció que el órgano encargado de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, era el Congreso, quien quedaba facultado para revestir pro tempore al Presidente de la República con

precisas facultades extraordinarias para regular la materia. Bajo el mismo criterio, el artículo 150 de la Constitución Política prevé: “(…) Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

1. (…)

19. Dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. “Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.” (Se resalta) De acuerdo con la norma transcrita le compete al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.” Se presenta, entonces, una competencia compartida entre el Legislador y el Ejecutivo para estos efectos: aquel determina unos parámetros generales conforme a los cuales este ha de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional.

La ley 4ª de 1992 en su artículo 12 estableció: “… El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley. “En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad”. (Subrayado y negrillas fuera del texto). Del análisis de las normas enunciadas se concluye que la determinación del

régimen prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el Legislador. En cuanto al régimen salarial el Gobierno señala el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional. Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se dijo que esta atribución del Gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las Entidades Territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, siempre y cuando se entienda que tal facultad está referida, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los Empleados Públicos Territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales. En suma, el Presidente de la República puede establecer, para el sector territorial, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos y señalar las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, pero debe sujetarse a la Ley Marco expedida por el Congreso, que en nuestro caso es la Ley 4ª de 1992. Caso Concreto El demandante pretende la aplicación de la Ordenanza No. 13 de 1947, mediante la cual, la Asamblea Departamental de Cundinamarca, en su artículo 5° creó un aumento salarial para los empleados y obreros que presten sus servicios al

Departamento por espacio de 20 años y que aún no reúnan los requisitos para pensionarse, norma que en su opinión en la actualidad se encuentra vigente, como da cuenta el Concepto 1518 de 11 de septiembre de 2003, M.P. Dra. Susana Montes de Echeverri, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Más que controvertir los fundamentos que soportan el fallo impugnado, la sustentación de la alzada contiene una extensa transcripción de pronunciamientos emitidos principalmente por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación que el recurrente, sin mayor análisis, pretende se le apliquen, sin tomar en cuenta que tales pronunciamientos no solo no constituyen providencias judiciales, sino que aun siéndolo no resultan ser antecedentes de obligatoria aplicación en las decisiones subsiguientes emanadas de esta Corporación. Además es necesario aclarar que, como quedó dicho, el objeto de juicio en este caso es, el Oficio de 8 de marzo de 2006, mediante el cual el Rector de la Universidad de Cundinamarca negó al señor Castellanos Obregón, la solicitud de reconocimiento y pago del inclremento salarial equivalente al veinte por ciento (20%) adicional a la asignación básica mensual. En un caso similar al que se analiza, con ponencia de quien hoy redacta la presente providencia4, esta Sala precisó que las Corporaciones Públicas de elección popular carecen de competencia para expedir actos administrativos creadores de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, porque esa es una atribución exclusiva del Congreso de la República y del

Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, toda vez que así lo disponía expresamente el artículo 76 de la Constitución Política de 1886 y lo señala el 150, numeral 19, literal e) de la Carta Política de 1991 que hoy nos rige, al igual que el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.5 Conforme a la normatividad analizada y al criterio jurisprudencial establecido por esta Corporación, la Asamblea Departamental de Cundinamarca carecía de competencia para crear el incremento salarial del 20%, pues se arrogó facultades, que como se ha demostrado, están reservadas al Gobierno Nacional, potestades que éste ejecuta dentro de un marco trazado por el legislador, en este caso mediante la Ley 4ª de 1992. Conforme a las razones expuestas, se confirmará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 4 Sentencia de 3 de abril de 2008. expediente No. 9110-2005. Blanca Cecilia Poveda Acosta. 5 Además con bien lo precisa el Agente del Ministerio Público, el anterior criterio retomado por la Sección Segunda en su integridad en sentencias de 31 de julio de 2008, expediente 0218-08, M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; 4 de septiembre de 2008, expediente 2004-05337-02, M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

CONFÍRMASE la sentencia de 25 de julio de 2008, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda incoada por Fernando Luis Castellanos Obregón contra la Universidad de Cundinamarca.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS

MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA