CE-25000-23-25-000-2007-00094-01(0562-08)-2010

PENSION DE JUBILACION DE CONGRESISTAS - Reajuste especial a los pensionados antes de la Ley 4 de 1992 / REAJUSTE PENSIONAL DE CONGRESISTAS - Porcentaje / REAJUSTE PENSIONAL - No procede por reconocerse su pensión después de la vigencia de la Ley 4 de 1992 Fue propósito del legislador que al establecer la base de liquidación y porcentaje mínimo de estas pensiones, su cuantía no resultara inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto perciba el Congresista. Es más, el parágrafo del artículo 17 fue claro en precisar que la liquidación de la prestación se haría teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devengaran los Representantes y Senadores en la fecha en que se decretara la prestación, ya fuera la jubilación, el reajuste o la sustitución. El reajuste especial de la mesada pensional previsto en la disposición transcrita para senadores y representantes que se hubieren pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 se originó en razones de equidad y justicia respecto de aquellos pensionados cuya mesada se había desactualizado, en comparación con la pensión de jubilación de los actuales congresistas. Para la Sala el ingreso base y porcentaje mínimo para liquidar la pensión encuentra sustento en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, por lo que no resulta procedente la aplicación del artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, dado que esta norma se ocupó de un

reajuste especial para los congresistas jubilados antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, que no es el caso del aquí demandado, a quién se le decretó su prestación mediante la Resolución 000825 de 16 de octubre de 1997 después de la vigencia de la referida ley.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 - ARTICULO 17 / DECRETO 1359 DE 1993ARTICULO 5 / DECRETO 1359 DE 1993 - ARTICULO 6 / DECRETO 1293 DE 1994 - ARTICULO 7

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre dos mil diez (2010).

Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00094-01(0562-08)

Actor: FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Demandado: IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 12 de octubre de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

A N T E C E D E N T E S El FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de la Resolución No. 000825 de 16 de octubre de 1997 expedida por el Director

del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República por medio de la cual reconoció la pensión de jubilación a IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento del derecho pretende se declare que el monto de la pensión vitalicia de jubilación reconocida a IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO debe ser equivalente al 50% del ingreso promedio percibido por un Congresista en el año 1994, y no del 75% establecido en el acto acusado. Igualmente solicita se condene al demandado a reintegrar al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, las sumas de dinero pagadas en exceso. Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, los hace consistir en que IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO fue pensionado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República mediante la Resolución No. 000825 de 16 de octubre de 1997, con una mesada pensional mensual del orden de $3.444.113.74 efectiva a partir del día 23 de junio de 1994, por cumplir los requisitos exigidos en la Ley, para lo cual tomó como base de liquidación el 75% de lo devengado por todo concepto por un Congresista en el año 1994. El acto mediante el cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación no debía superar el cincuenta por ciento (50%) del ingreso promedio devengado por un Congresista para el año 1994, de acuerdo, según su dicho, con lo previsto en el

artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994. Que para la época en que se hizo efectiva la pensión, 23 de junio de 1994, dicho monto no podía exceder la suma de $2.296.075.83, equivalente al cincuenta por ciento (50%) del ingreso promedio devengado por un Congresista para el año 1994, valor significativamente inferior al reconocido en el acto acusado por la suma de $3.444.113.74, que resultó de tomar el 75% de los ingresos promedios devengados por dichos servidores en ese año. Por lo anterior, solicita que previa declaración de nulidad de los actos acusados, se ordene que la pensión de IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO sea liquidada en el cincuenta por ciento (50%) del ingreso promedio devengado por un Congresista para el año 1994, argumentado además, que es el que corresponde al reajuste especial que se hace a las pensiones reconocidas a los congresistas con anterioridad a la expedición de la Ley 4ª de 1992. Señala que entre el mes de junio de 1994 y enero de 2007 las diferencias que pagó en exceso por la incorrecta liquidación de la pensión, ascienden a $535.627.339.30, suma que pide le sea reintegrada por el demandado debidamente indexada, más los intereses moratorios, y las diferencias que se causen con posterioridad.

Normas violadas: Invocó las siguientes: - Ley 4ª de 1992, artículo 17. - Decreto 1359 de 1993, artículo 17.

• Decreto 1293 de 1994, artículo 7.

CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada - IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO, se opuso a las pretensiones de la demanda, en síntesis porque consideró que el “reconocimiento de la pensión de jubilación” en la forma regulada por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, es totalmente distinta al reajuste especial previsto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, pues éste último opera conforme a la jurisprudencia elaborada por la Corte Constitucional para los pensionados cuyos derechos fueron decretados antes de la vigencia de la citada Ley, mas no para quienes se les reconozca dicho derecho dentro de su vigencia. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia objeto del recurso de apelación denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las razones que a continuación se resumen: Luego de hacer un examen de las disposiciones que gobiernan el régimen pensional de los Congresistas, concluyó que el porcentaje de las pensiones de dichos servidores, no puede ser inferior al 75% del ingreso promedio que, durante el último año, y por todo concepto perciba el Congresista en la fecha en que se decrete la prestación, tal como lo establecen el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y el artículo 6º del Decreto 1359 de 1993, encontrando que las pretensiones incoadas en el libelo introductorio son improcedentes, en consideración a que

ninguna pensión puede ser reconocida con un porcentaje del cincuenta por ciento (50%), en virtud de que lo deprecado no tiene sustento en ninguna norma. Agrega que el “reajuste especial” de que tratan el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 y el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, sólo le es aplicable a los Congresistas pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN En memorial visible a folios 141 y siguientes del cuaderno principal del expediente, obra la sustentación del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Entidad demandante, de cuyas razones de inconformidad se destacan las siguientes: Expresa que el demandado IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO cumplió los requisitos para tener derecho a la pensión en el año 1988, por lo que dicha prestación debió liquidarse con el salario y factores devengados por un Congresista en ese año, aplicando por supuesto la indexación correspondiente hasta el año en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la pensión. Subsidiariamente solicita liquidar el monto de la pensión con los ingresos obtenidos por un Congresista en la anualidad 1987 y 1988, y una vez obtenido el monto mensual, reajustarla en un cincuenta por ciento (50%) del ingreso promedio devengado por un Congresista para el año 1994, en la forma señalada en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, siguiendo para ello las directrices de la sentencia C-608 de 1999

de la Honorable Corte Constitucional. Pretende en consecuencia que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se declare la nulidad parcial del acto administrativo acusado y consecuentemente se acceda al restablecimiento del derecho solicitado en la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandante intervino para defender su respectiva postura conforme a los argumentos que vino exponiendo en el transcurso del proceso. La parte demandada guardo silencio. Para resolver, se C O N S I D E R A Se trata de establecer la legalidad de la Resolución No. 0825 de 16 de octubre de 1997 expedida por el Director del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por medio de la cual se reconoció y decretó la pensión de jubilación a IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO en un monto equivalente al 75% del ingreso promedio devengado por un Congresista por todo concepto en el año 1994. El problema jurídico se contrae a definir la cuantía y porcentaje mínimo de la mesada pensional, es decir, si procede en los términos consignados en el acto acusado, o en la forma propuesta en las pretensiones de la demanda, esto es, equivalente al 50% del ingreso promedio percibido por un Congresista en el año 1994. En orden a resolver el problema jurídico, previamente es indispensable hacer las siguientes precisiones: El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República mediante el acto administrativo acusado - Resolución No. 000825 de 16 de octubre de 1997encontró acreditado que IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO cuenta con

más de cincuenta (50) años de edad, pues nació el día 24 de octubre de 1938. También estableció que prestó servicios en la Asamblea Departamental del Magdalena, Departamento del Magdalena, Rama judicial y Senado de la República, que acumulados arrojaron un total de 20 años, 3 meses y 7 días, y que el último cargo desempeñado fue el de Senador de la República por la circunscripción electoral del Magdalena. Señala además el acto acusado, que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República solicitó concepto al Departamento Administrativo de la Función Pública sobre la aplicación de la Ley 4ª de 1992, el cual fue atendido mediante oficio No. 14115 de fecha 14 de diciembre de 1993, donde precisó lo siguiente: de un lado, que la norma aplicable para el caso del congresista que causó su pensión antes que se expidiera la Ley 4ª de 1992, pero le fue reconocida después de su entrada en vigencia, es el Decreto 1359 de 1993 que desarrolla el artículo 17 de dicha Ley, siempre y cuando a la fecha de la vigencia de tal decreto no se haya comenzado a pagar la pensión a este congresista, es decir, no se le haya definido su situación respecto de la pensión; y de otro lado, si ya se había iniciado el pago de la pensión no le era aplicable tal decreto sino la norma vigente en el momento de dicho pago, esto es, la Ley 48/62 y el Decreto 1723 de 1964, con la modificación contenida en la Ley 4ª de 1966, esto es, el 75% del promedio

mensual obtenido en el último año de servicio, contabilizando todos los ingresos. En esas condiciones le reconoció la pensión de jubilación a partir del día 23 de junio de 1994, con un monto equivalente al 75% de lo devengado por todo concepto por un Congresista en ese año, por virtud de la prescripción trienal, pues la solicitud de reconocimiento de la prestación se formuló el 23 de junio de 1997 (fls.6 y s.s del C.P.). Vistos los anteriores aspectos, se concluye que IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO es beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994, toda vez que al día 20 de junio de 1994 tenía una situación jurídica consolidada (20 años de servicios) y el día 24 de octubre de 1988 cumplió 50 años de edad, por lo que su derecho está gobernado por las normas anteriores vigentes al momento del reconocimiento de la prestación. Tanto el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 como los artículos 5º y 6º de su Decreto reglamentario 1359 de 1993, señalan la manera como debe establecerse el ingreso base y porcentaje mínimo de la liquidación de la pensión, el reajuste y sustitución de la misma. Textualmente expresan dichas normas: “Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto perciba el Congresista. Y

se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.” Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores, en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución respectiva.” El Decreto 1359 de 1993, artículos 5º y 6º establecen: “Artículo 5º INGRESO BÁSICO PARA LA LIQUIDACIÓN PENSIONAL. Para la liquidación de las pensiones, así como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación dentro del cual será especialmente incluido el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, la prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra asignación de la que gozaren.” “Artículo 6º. PORCENTAJE MÍNIMO DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo anterior, en ningún caso, ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio; ni estará sujeto al límite de cuantía a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 71 de 1988.” De las disposiciones trascritas se desprende con absoluta claridad, que fue propósito del legislador que al establecer la base de liquidación y porcentaje

mínimo de estas pensiones, su cuantía no resultara inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto perciba el Congresista. Es más, el parágrafo del artículo 17 fue claro en precisar que la liquidación de la prestación se haría teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devengaran los Representantes y Senadores en la fecha en que se decretara la prestación, ya fuera la jubilación, el reajuste o la sustitución. Para la Sala, el periodo que por mandato Legal ha de tomarse para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión, no da margen para que se le fije un entendimiento diferente al previsto en la Ley, pues ésta es categórica en determinar que se trata de aquel “que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la fecha en que se decrete la prestación”. En consecuencia, el ingreso base de liquidación se determina tomando lo devengado por los congresistas en ejercicio en la fecha en que la entidad de previsión expide y notifica el acto de reconocimiento, independientemente de que su efectividad se de en fecha anterior. Para el reconocimiento del derecho, las citadas disposiciones deben aplicarse en su integridad, pues al tomar sólo una parte de ellas, se incurre en violación del principio de inescindibilidad de la Ley que prohíbe dentro de una sana hermenéutica desmembrar las normas legales, porque con ello que se rompe el principio de la seguridad jurídica. En relación con la situación jurídica particular del demandado, encuentra la Sala que la Administración en el contenido del acto administrativo acusado - Resolución

No. 000825 de 16 de octubre de 1997 - liquidó la pensión con el 75% del ingreso promedio que durante el último año y por todo concepto devengaban los congresistas en ejercicio en el año 1994. El caso que conoce en esta oportunidad la Sala no es novedoso, pues sobre el particular los precedentes de esta Corporación, dan cuenta de que: “En efecto, tanto el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 como el decreto reglamentario 1359 de 1993, al señalar la manera como debe establecerse el ingreso base de liquidación de la pensión, el reajuste o la sustitución de la misma, no dejan espacio dentro del cual quepa el menor asomo de duda, en el sentido de que ella no será inferior al “…75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio a la 1] fecha en que se decrete la prestación…[ ” [1] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Expediente No. 25000232500020020415801 (N.I.8046-05). Sentencia de 22 de junio de 2006. Magistrado Posición jurisprudencial anterior que se reiteró en providencia de fecha 12 de 2] octubre de 2006[ . Ahora bien, la Entidad demandante estima que la pensión de IGNACIO RAFAEL HADECHINY PUELLO no debía superar el cincuenta por ciento (50%) del ingreso promedio devengado por todo concepto por un Congresista para el año 1994, de conformidad con lo previsto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, al considerar que cumplió los

requisitos para acceder a la pensión antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992. Dicha norma, establece: “Artículo 7º. El artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, quedará así: Reajuste Especial. Los senadores y representantes que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión alcance un valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas. El valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se refiere el artículo 5º del Decreto 1359 de 1993. Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994. El Gobierno Nacional incluirá las respectivas Ponente: Alejandro Ordoñez Maldonado. Actor: Jesús Orlando Goméz López contra – Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. [2] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Expediente No. 25000232500020030826601 (N.I.8895-05). Sentencia de 12 de octubre de 2006. Magistrado Ponente: Alberto Arango Mantilla. Actor: Fernando Rueda Franco contra – Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. partidas en el proyecto anual de Presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994” El reajuste especial de la mesada pensional previsto en la disposición transcrita

para senadores y representantes que se hubieren pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 se originó en razones de equidad y justicia respecto de aquellos pensionados cuya mesada se había desactualizado, en comparación con la pensión de jubilación de los actuales congresistas. Así lo ha entendido esta Corporación, en reiterados fallos, donde ha dicho: “Lo que pretendieron el Legislador y Gobierno fue aminorar la desproporción existente entre la mesada pensional de los ex congresistas y la de los congresistas en ejercicio que alcanzaron el mismo derecho, para lo cual, dadas las variaciones existentes, se fijó un porcentaje del 50%, que si bien puede tenerse como una base mínima, también puede interpretarse en el sentido de que lo que se quiso fue elevar las pensiones inferiores hasta ese tope considerando, según la sentencia SU975-03 de 23 de octubre de 2003, parcialmente transcrita, “…que la desproporción se superaba si se reconocía en ese momento un reajuste especial de la pensión de un grupo de forma que esta (sic) no fuera inferior al 50% de la pensión del otro grupo”. En otras palabras el legislador consideró que la desproporción se superaba si se elevaban las pensiones de los ya jubilados hasta alcanzar el 3] 50% de la pensión de los congresistas a jubilar.”[ Los destinatarios directos de la norma, no son otros que los congresistas jubilados antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho al reajuste especial con el fin de que su mesada no fuera inferior al 50% de aquella a que tendrían derecho los Congresistas en ejercicio a la fecha de vigencia del decreto.

[3] Consejo de Estado – Sección Segunda. Expediente No. 25000232500020000591301 (N.I.3968-03). Sentencia de 11 de octubre de 2007. Magistrado Ponente: Jesús Maria Lemos Bustamante. Actor: Guillermo Dávila Muñoz contra – Caja Nacional de Previsión Social. En consecuencia se reitera, para la Sala el ingreso base y porcentaje mínimo para liquidar la pensión encuentra sustento en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993, por lo que no resulta procedente la aplicación del artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, dado que esta norma se ocupó de un reajuste especial para los congresistas jubilados antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, que no es el caso del aquí demandado, a quién se le decretó su prestación mediante la Resolución 000825 de 16 de octubre de 1997 (fls.62 a 67 del expediente) después de la vigencia de la referida ley. En esas condiciones la Sala desestima los planteamientos expuestos y sugeridos por la entidad demandante en el libelo introductorio y el recurso de apelación, pues por mandato expreso del artículo 230 de nuestro ordenamiento superior los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la Ley, y en el presente asunto, tanto el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y los artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993 fueron claros en señalar la manera como debe establecerse el ingreso base de la pensión, el reajuste o la sustitución de la misma, como ya

quedó expuesto. Por las razones que anteceden, la Sala encuentra acertada la decisión de primera instancia, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 12 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección SegundaSubsección B, por medio de la cual negó las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el

FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA.

Se reconoce personería al Doctor ROGELIO ANDRÉS GIRALDO GONZÁLEZ como apoderado del Fondo de Previsión Social del Congreso en los términos del poder obrante a folio 157 del cuaderno principal del expediente. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Impedido