CE-25000-23-25-000-2007-00210-01(AC)-2007

DERECHO A LA EDUCACION - Derecho fundamental; servicio público; inspección y vigilancia; titularidad / SERVICIO PUBLICO DE EDUCACIONCaracterísticas El artículo 67 de la Constitución Política atribuye a la educación una doble connotación: es un derecho fundamental de la persona (i); y, es un servicio público que cumple una función social (ii). Como derecho, su titularidad surge de la condición de «persona» por ser esencial para que el ser humano pueda desarrollar a plenitud sus destrezas, aptitudes y capacidades. La educación dignifica a la persona, en cuanto le permitir acceder al conocimiento, a la ciencia, la técnica y los valores de la cultura, e integrarse y desempeñar un papel relevante en la sociedad. Por tratarse de un derecho―deber se reconoce a toda persona el interés jurídicamente protegido de recibir una formación acorde con sus habilidades, cultura y tradiciones, e implica para los educandos el deber de cumplir con las obligaciones académicas y disciplinarias establecidas por el establecimiento educativo. Como servicio público, la educación se presta tanto por el Estado, directa o indirectamente, como por particulares bajo regulación, control y vigilancia estatal. Constituye una actividad organizada dirigida a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua de conformidad con un régimen jurídico especial, que persigue la formación moral, intelectual y física de los educandos, el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la población y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Conlleva el cumplimiento gradual y progresivo de las obligaciones de garantizar la continuidad del servicio educativo, mejorar su calidad y aumentar su

cobertura. Según lo dispuesto por el artículo 189, numerales 21 y 22 de la Constitución Política, compete al Presidente de la República ejercer la función de inspección y vigilancia de la educación, con sujeción a las normas que expida el Congreso (artículo 150, numeral 8° CP). En desarrollo del marco normativo constitucional que regula el derecho a la educación el legislador expidió la Ley 30 de 1992, por medio de la cual organizó el servicio público de la educación superior, y dispuso en su artículo 3º que el Estado, de conformidad con la Constitución Política y esa ley, garantizará la autonomía universitaria y velará por la calidad del servicio educativo «a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior.» DERECHO A LA EDUCACION COMO DERECHO FUNDAMENTAL - Protección al menor respecto a educación pública primaria y educación básica; derecho por conexidad Aún cuando la Constitución Política no la incorporó al capítulo de los derechos fundamentales, la jurisprudencia constitucional ha atribuido a la educación el carácter de derecho fundamental, únicamente en dos eventos: Cuando el sujeto titular del derecho es un menor cuya edad oscila entre los cinco (5) años y los quince (15) de edad, y reclama el derecho de acceder o a permanecer en la educación pública primaria, en el año preescolar y en los 9 que integran el nivel de educación básica que según el artículo 67 CP es gratuita y obligatoria en forma inmediata. La educación pública, básica y gratuita genera una obligación asistencial de cumplimiento inmediato a cargo del Estado, y constituye un derecho fundamental de los niños. Cuando la amenaza o vulneración del derecho a la

educación, inclusive respecto de instituciones educativas privadas y en relación con cualquiera de los niveles que integran la educación, se produce por conexidad, esto es, a causa de la amenaza o vulneración de otro derecho fundamental, i.e., la igualdad, la integridad personal o el debido proceso. La jurisprudencia constitucional ha precisado que si bien la relación entre estudiantes menores de edad e instituciones de educación privada no genera un derecho de acceso, una vez aceptado en el centro educativo surgen para el educando derechos susceptibles de tutela constitucional, como son el de permanencia, el debido proceso y la igualdad, entre otros. En estos dos casos el núcleo esencial del derecho a la educación es susceptible de protección a través de la acción de tutela, para reclamar a las autoridades públicas o a los particulares su protección. SERVICIO DE EDUCACION SUPERIOR - Accesibilidad material: concepto /

ACCESABILIDAD MATERIAL A LA EDUCACION SUPERIOR - Definición;

gradualidad / UNIVERSIDAD ABIERTA Y A DISTANCIA - Invulneración de derechos fundamentales por no adoptar carrera de derecho Sostiene el reclamante que el fallo del Tribunal en cuanto afirma que la carrera de Derecho a distancia no es un servicio público de carácter obligatorio que deba prestar el Estado a través de la UNAD, resulta contrario a la Constitución y al Estado Social de Derecho por cuanto la educación a distancia es un derecho y servicio obligatorio al tenor de los artículos 67 y 365 de la Constitución Política, que los demandados se niegan a satisfacer. En desarrollo del marco normativo constitucional que regula el derecho a la educación el legislador expidió la Ley 30 de 1992, por medio de la cual organizó el servicio público de la educación

superior, y dispuso en su artículo 3º que el Estado, de conformidad con la Constitución Política y esa ley, garantizará la autonomía universitaria y velará por la calidad del servicio educativo «a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior.» La accesibilidad material significa tanto la cercanía geográfica de los establecimientos educativos a los educandos, como la posibilidad de acceder a la educación a través de la tecnología, v.gr., programas de educación a distancia. La gradualidad en el cumplimiento de esta obligación se deriva del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y del artículo 13 , apartado c), párrafo 3º. del Pacto de San Salvador, según el Informe preliminar a la Comisión de Derechos Humanos de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la educación. No se remite a duda que para cumplir la función social que la sitúa entre las actividades primordiales del Estado, la prestación del servicio público educativo es prioritaria y debe ser permanente, eficiente y de la máxima cobertura posible, asegurando su calidad. No obstante, el derecho a acceder a la prestación del servicio público educativo en los niveles subsiguientes al básico, no es exigible en forma inmediata. Su cumplimiento es gradual y progresivo, y está condicionado a las limitaciones impuestas por los recursos presupuestales disponibles y por las propias posibilidades operativas y de cobertura de las instituciones que puedan ofrecerlo. Se confirmará la sentencia impugnada, auncuando por las razones expuestas en esta providencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00210-01(AC)

Actor: JOSE RAFAEL CAÑON ALFONSO

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y OTROS Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION DE TUTELA Se decide la impugnación interpuesta por el reclamante contra la sentencia de 1 de marzo de 2007, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(Sección Segunda, Subsección C) denegó la tutela.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD El 22 de febrero de 2007 el ciudadano JOSÉ RAFAEL CAÑÓN ALFONSO interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Educación Nacional y la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD), en los siguientes términos 1.1. Hechos Desde el año 2000 y en varias oportunidades ha solicitado al Gobierno Nacional y

a la UNAD la creación e implementación inmediata de la Carrera de Derecho a Distancia a nivel nacional, sin obtener respuesta favorable, pues «no han querido acceder a esas sentidas y urgentes solicitudes y se niegan a crear la facultad de derecho a sabiendas plenas de que esto es una necesidad urgente de la población y de que crear la facultad de derecho a distancia es plena y totalmente posible toda vez que estamos en el siglo 21 en la era del INTERNET y de las

comunicaciones avanzadas.» Consideró que poner en funcionamiento una Facultad de Derecho a Distancia es «facilísimo», puesto que existe la infraestructura y lo único que falta es voluntad del Presidente de la República, de su Ministra de Educación y del Director de la UNAD, porque si las demás carreras pueden cursarse a distancia, entonces, no hay razón para que la carrera de Derecho sea la excepción. Es plenamente posible implantar la carrera de Derecho a distancia, «pues necesita que se aplique integralmente el derecho a la igualdad en la educación respecto de la carrera de derecho a distancia (artículo 13 de la Carta Magna), pues las demás carreras sí se pueden toma a distancia, entonces como va a ser posible que en el año 2007, pleno siglo 21 se puede estudiar SICOLOGÍA, INGENIERÍA,

ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS, ECONOMÍA, CONTADURÍA, MEDICINA Y

DEMÁS CARRERAS A DISTANCIA.»

No ofrecer la Carrera de Derecho a Distancia es contrario al Estado Social de Derecho establecido en la Constitución Política, quebranta los Tratados Internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia y viola el derecho a la igualdad proclamado en el artículo 13 de la Carta Política. La educación es un derecho de toda persona y un servicio público que tiene una función social porque busca el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y la cultura. La educación a distancia es un servicio público que cumple una función social y es deber del Estado y del Gobierno Nacional ofrecerla. La Facultad de Derecho a Distancia tiene que ser una realidad inmediata en todo el país, porque es una necesidad de los colombianos y existe el marco

constitucional y legal y una infraestructura que lo permiten. 1.2. Derechos violados Invocó los derechos fundamentes a la igualdad, de petición, al debido proceso, a la doble instancia, a la libre asociación, a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley, a la educación y de acceder a la Administración de Justicia. 1.3. Pretensiones Pide la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales invocados y que se ordene a los demandados que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo, crear, implantar y poner en funcionamiento, a nivel nacional, la carrera de Derecho a Distancia.

2. ACTUACIÓN 2.1. La Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación informó que el 20 de febrero de 2007 el reclamante presentó una solicitud radicada con el número 2007ER8490 en la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, o sea, una semana antes de interponer la acción de tutela, luego no existe violación al derecho de petición.

Según información de la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad, la petición del actor está en trámite para ser respondida dentro del término de quince (15) días hábiles fijado en la ley. Además, la solicitud del actor contiene términos desobligantes para la Administración. 2.2. El Rector de la UNAD advirtió que la petición del actor se radicó en correspondencia con el número 1599 de 22 de febrero de 2007y fue respondida el 27 del mismo mes. La UNAD, en ejercicio de su autonomía no ha desarrollado ni solicitado el registro

calificado1 para el programa académico de derecho, porque esta iniciativa debe debatirse en el seno de la comunidad universitaria representada en los Consejos de Escuela, Académico y Universitario, y su implantación debe respaldarse en estudios de demanda, viabilidad y pertinencia. De crearse este programa debe significar un servicio público en condiciones de eficiencia, eficacia, efectividad y pertinencia, en aras de la mejor formación de quienes interactúan en el mundo jurídico. La UNAD, cada vez que sea necesario, reestructurará sus planes de estudio, reorientará sus políticas académicas y redefinirá sus estrategias para desarrollar un programa académico que garantice la sana y relativa independencia que debe mantener la Institución. La UNAD no ha descartado la creación del programa académico de Derecho a distancia. Cosa distinta es que deba sustentarse en un estudio riguroso de calidad, viabilidad, de oferta y demanda de la población estudiantil, como lo exigen las Leyes 30 y 749 de 2002 y el Decreto 2566 de 2003. Según el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 para promover y ejecutar un programa de calidad y demás requisitos de formación profesional de pregrado nuevo o en funcionamiento, se requiere de la obtención de registro calificado. El Decreto 2566 de 2003 (10 de septiembre) fija las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para ofrecer y desarrollar los programas académicos de educación superior; además, para el programa de Derecho deben tenerse en cuenta los 1 El artículo 3º de la Ley 749 de 2002 dispone que para promover y ejecutar un programa de formación profesional de pregrado nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener su registro

calificado. requisitos y estándares específicos fijados en el Decreto 2802 de 2001 (20 de diciembre). Auncuando el artículo 67 de la Constitución Política erige la educación en derecho de la persona y en servicio público con función social, los respectivos programas académicos deben presentar fundamentos teóricos y conceptuales, metodológicos e instrumentales y reunir las condiciones mínimas de calidad exigidas por el ordenamiento jurídico para responder adecuadamente a las demandas de formación y a los perfiles exigidos en los diferentes escenarios laborales.

II. LA SENTENCIA IMPUGNADA Para el Tribunal el derecho de petición no ha sido vulnerado, pues la solicitud del actor fue respondida oportunamente con la información enviada por la Secretaria General de la UNAD el 27 de febrero de 2007.

Agregó que la acción de tutela fue instituida en el artículo 86 CP, reglamentado por los decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, como el instrumento de toda persona para reclamar ante los jueces la protección inmediata a sus derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares. No procede para proteger derechos colectivos, pues así lo dispone el artículo 6º, numeral 3º del Decreto 2591 de 1991, como en este caso, cuando el actor pretende que se ponga en funcionamiento la enseñanza del derecho a distancia, como un servicio público y en respuesta a un deber social del Estado con el pueblo colombiano. El actor no demostró la vulneración o amenaza de un derecho fundamental que deba ser protegido para evitar un perjuicio irremediable, pues su pretensión se encamina a que se cree y se ponga en funcionamiento la carrera de derecho a

distancia, sin tener en cuenta que ésta debe corresponder al cumplimiento de los requisitos y presupuestos exigidos por las normas que desarrollan preceptos constitucionales, regulando las funciones y servicios educativos según las necesidades, conveniencias y demás circunstancias de las distintas regiones y poblaciones heterogéneas de la Nación, lo que hace improcedente la acción de tutela conforme al artículo 2º del Decreto 306 de 1992.2 2 Según el artículo 2º del Decreto 306 de 1992 «la acción de tutela protege exclusivamente derechos constitucionales fundamentales, y por lo tanto, no puede ser utilizada para hacer respetar derechos que solo tienen rango legal, ni para hacer cumplir las leyes, los decretos, los reglamentos o cualquiera otra norma de rango inferior.»

III. LA IMPUGNACIÓN

Sostiene el reclamante que el fallo del Tribunal en cuanto afirma que la carrera de Derecho a distancia no es un servicio público de carácter obligatorio que deba prestar el Estado a través de la UNAD, resulta contrario a la Constitución y al Estado Social de Derecho por cuanto la educación a distancia es un derecho y servicio obligatorio al tenor de los artículos 67 y 365 de la Constitución Política, que los demandados se niegan a satisfacer. La única razón por que no se implementa la carrera de derecho a distancia es «pura y física incapacidad, negligencia y desidia» de los demandados, pues la UNAD tiene la infraestructura necesaria para crear, implementar y poner en marcha de inmediato la carrera de derecho a distancia a nivel nacional, que debe ser una realidad en el año 2007 y por ser el único programa de pregrado que no

se ofrece a distancia. El solo hecho de que existan otras carreras a distancia y no la de derecho constituye una flagrante violación al derecho a la igualdad.

IV. CONSIDERACIONES  La regulación constitucional del derecho a la educación El artículo 67 de la Constitución Política atribuye a la educación una doble connotación: es un derecho fundamental de la persona (i); y, es un servicio público que cumple una función social (ii).

Como derecho, su titularidad surge de la condición de «persona» por ser esencial para que el ser humano pueda desarrollar a plenitud sus destrezas, aptitudes y capacidades. La educación dignifica a la persona, en cuanto le permitir acceder al conocimiento, a la ciencia, la técnica y los valores de la cultura, e integrarse y desempeñar un papel relevante en la sociedad. La norma constitucional prescribe que la educación formará a los colombianos «en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente». Como derecho de rango constitucional, debe ser garantizado por el Estado, la sociedad y la familia. Por tratarse de un derecho―deber se reconoce a toda persona el interés jurídicamente protegido de recibir una formación acorde con sus habilidades, cultura y tradiciones, e implica para los educandos el deber de cumplir con las obligaciones académicas y disciplinarias establecidas por el establecimiento educativo. Como servicio público, la educación se presta tanto por el Estado, directa o indirectamente, como por particulares bajo regulación, control y vigilancia estatal.

Constituye una actividad organizada dirigida a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua de conformidad con un régimen jurídico especial, que persigue la formación moral, intelectual y física de los educandos, el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la población y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Conlleva el cumplimiento gradual y progresivo de las obligaciones de garantizar la continuidad del servicio educativo, mejorar su calidad y aumentar su cobertura. La educación constituye fin principalísimo del Estado Social de Derecho, que conlleva derechos y deberes recíprocos para los actores del proceso educativo. La institución educativa está obligada a ofrecer una enseñanza de calidad y a asegurar que se cumplan las finalidades que en ejercicio de su autonomía haya determinado, así como a garantizar la libertad de enseñanza, de aprendizaje, investigación científica o tecnológica y de cátedra. Conforme al artículo 67 CP, compete al Estado «regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo». Según lo dispuesto por el artículo 189, numerales 21 y 22 de la Constitución Política, compete al Presidente de la República ejercer la función de inspección y vigilancia de la educación, con sujeción a las normas que expida el Congreso (artículo 150, numeral 8° CP).

En desarrollo del marco normativo constitucional que regula el derecho a la educación el legislador expidió la Ley 30 de 1992, por medio de la cual organizó el servicio público de la educación superior, y dispuso en su artículo 3º que el Estado, de conformidad con la Constitución Política y esa ley, garantizará la autonomía universitaria y velará por la calidad del servicio educativo «a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior.»  La educación como derecho fundamental, directamente protegible a través de la acción de tutela Aún cuando la Constitución Política no la incorporó al capítulo de los derechos fundamentales, la jurisprudencia constitucional ha atribuido a la educación el carácter de derecho fundamental, únicamente en dos eventos: 1º. Cuando el sujeto titular del derecho es un menor 3 cuya edad oscila entre los cinco (5) años y los quince (15) 4 de edad, y reclama el derecho de acceder o a permanecer en la educación pública primaria, en el año preescolar y en los 9 que integran el nivel de educación básica que según el artículo 67 CP es gratuita y obligatoria en forma inmediata. La educación pública, básica y gratuita genera una obligación asistencial de cumplimiento inmediato a cargo del Estado, y constituye un derecho fundamental de los niños. 2º. Cuando la amenaza o vulneración del derecho a la educación, inclusive respecto de instituciones educativas privadas y en relación con cualquiera de los niveles que integran la educación, se produce por conexidad, esto es, a causa de la amenaza o vulneración de otro derecho fundamental, i.e., la igualdad, la

integridad personal o el debido proceso. La jurisprudencia constitucional ha precisado que si bien la relación entre estudiantes menores de edad e instituciones de educación privada no genera un derecho de acceso, una vez aceptado en el centro educativo surgen para el educando derechos susceptibles de tutela constitucional, como son el de permanencia, el debido proceso y la igualdad, entre otros. 3 La condición de menor le otorga prevalencia sobre los demás derechos de los ciudadanos), conforme a lo establecido en el artículo 44 CP. 4 La jurisprudencia la ha extendido a los dieciocho (18) años. En estos dos casos el núcleo esencial del derecho a la educación es susceptible de protección a través de la acción de tutela, para reclamar a las autoridades públicas o a los particulares su protección.  La accesibilidad material a la educación superior a través de programas a distancia no es un derecho de efecto inmediato sino de cumplimiento progresivo La accesibilidad material significa tanto la cercanía geográfica de los establecimientos educativos a los educandos, como la posibilidad de acceder a la educación a través de la tecnología, v.gr., programas de educación a distancia. La gradualidad en el cumplimiento de esta obligación se deriva del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y del artículo 13 , apartado c), párrafo 3º. del Pacto de San Salvador, según el Informe preliminar a la Comisión de Derechos Humanos de la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la educación. 5 No se remite a duda que para cumplir la función social que la sitúa entre las actividades primordiales del Estado, la prestación del servicio público

educativo es prioritaria y debe ser permanente, eficiente y de la máxima cobertura posible, asegurando su calidad. No obstante, el derecho a acceder a la prestación del servicio público educativo en los niveles subsiguientes al básico, no es exigible en forma inmediata. Su cumplimiento es gradual y progresivo 6, y está condicionado a las limitaciones impuestas por los recursos presupuestales disponibles y por las propias posibilidades operativas y de cobertura de las instituciones que puedan ofrecerlo. Se confirmará la sentencia impugnada, auncuando por las razones expuestas en esta providencia En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 5 Informe Anual 2002 de la Relatora Especial al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General 13. 6 Idem CONFÍRMASE la sentencia impugnada de 1 de marzo de 2007, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección C). Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su revisión. Expídase y envíese copia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 3 de mayo de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA