CE-25000-23-25-000-2007-00374-01(1590-10)-2011

ASIGNACION DE RETIRO - Reajuste con base en el índice de precios al consumidor. Mesada catorce / ASIGNACION DE RETIRO - Principio de favorabilidad / PRINCIPIO DE OSCILACION - Asignación de retiro / PRESCRIPCION CUATRIENAL - Asignación de retiro A partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995 los pensionados excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993 tendrían derecho al reajuste de sus pensiones con base en la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE, en la forma dispuesta por el artículo 14 y a la mesada 14 según el artículo 142 ibídem. La prescripción cuatrienal es una sanción al titular del derecho por no ejercerlo dentro de los plazos que la ley le otorga, lo que supone la evidencia de la exigibilidad y una inactividad injustificada del titular del derecho en lograr su cumplimiento. Se agrega además que el ajuste de las asignaciones de retiro con base en el Índice de Precios al Consumidor, debe hacerse hasta el 31 de diciembre de 2004, teniendo en cuenta que el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990 que consagró el sistema de oscilación fue retomado por el legislador mediante Ley 923 de 2004, reglamentada a su vez por el Decreto 4433 del mismo año, manteniendo vigente este sistema de reajuste.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 14 / LEY 100 DE 1993ARTICULO 142 / LEY 238 DE 1995 / DECRETO 1211 DE 1990 - ARTICULO 169 / LEY 923 DE 2004

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, del 17 de mayo de 2008, Exp. 8464-05, MP. Jaime Moreno García.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil once (2011).

Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00374-01(1590-10)

Actor: CARLOS EDUARDO CERON CAYCEDO Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida el 14 de agosto de 2008 por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. A N T E C E D E N T E S En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 85 del C.C.A., la parte actora, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda con el fin de obtener la nulidad del Oficio Cremil 52696 Consecutivo 30488 del 5 de diciembre de 2006 proferido por el Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por medio del cual se denegó el reajuste de la asignación de retiro con base en la variación porcentual del índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el DANE. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de la asignación de retiro aplicando el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 para calcular el

aumento anual en los años 1997 a 2004, norma que dispone el incremento anual en un porcentaje igual al IPC del año anterior; el reconocimiento y pago indexado de los valores correspondientes a la reliquidación solicitada desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta la fecha en que se reconozca el derecho precitado, y el cumplimiento de la sentencia en la forma y términos señalados en los artículos 176, 177 y 178 del CCA. El actor, como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones, relata que por haber cumplido los requisitos de ley, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconoció a su favor la asignación de retiro mediante Resolución 0045 del 4 de febrero de 1977, prestación que ha sido reajustada anualmente aplicando el principio de oscilación contemplado en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990. Afirma que la administración reajustó la asignación de retiro en un porcentaje inferior al índice de precios al consumidor (IPC) en los años indicados, situación que contraviene lo preceptuado en los artículos 1º de la Ley 238 de 1995, 14 y 279, parágrafo 4º, de la Ley 100 de 1993. Con fundamento en lo anterior, solicitó el 12 de septiembre de 2006, el reconocimiento, liquidación y pago de los dineros retroactivos resultantes de la diferencia económica dejada de pagar, con su respectiva indexación, en virtud de los aumentos recibidos en aplicación del principio de oscilación y las variaciones del IPC, solicitud que fue negada con el acto acusado.

L A P R O V I D E N C I A D E L T R I B U N A L Mediante sentencia del 14 de agosto de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda (fls. 180 - 193) con base en los siguientes argumentos: Sostuvo que cuando el principio de oscilación se establece por debajo del IPC, las asignaciones de retiro de los militares y los miembros de la Policía Nacional deben reajustarse con los índices de precios al consumidor de acuerdo con lo establecido en la Ley 238 de 1995. Adujo que al revisar los incrementos en la asignación de retiro del actor a partir del año 1997, se determinó que el reajuste fue inferior a la variación del índice de precios al consumidor, por lo que procedió a declarar la nulidad del acto acusado y ordenó la reliquidación pretendida. Consideró que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares deberá pagar las diferencias que resulten entre el reajuste reconocido con base en el principio de oscilación y lo que debe reconocerse de acuerdo al IPC, a partir del 12 de septiembre de 2003, y declaró la prescripción trienal de las mesadas anteriores a esta fecha de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004. E L R E C U R S O D E A P E L A C I Ó N La sentencia fue apelada por ambas partes. El actor solicita que se revoque el numeral cuarto en el sentido de que se aplique la prescripción cuatrienal del derecho en virtud del artículo 174 del Decreto 1211 de 1990 y no la trienal, y por ende las mesadas afectadas son las

anteriores al 12 de septiembre de 2002 y no las anteriores al 12 de septiembre de 2003 (fls. 207 - 211). Por su parte, la entidad demandada solicitó que se revoque la providencia proferida por el a quo, y en su lugar se denieguen las pretensiones del libelo (fls. 194 - 206), para lo cual reiteró los planteamientos de la contestación de la demanda y manifestó, en síntesis, que es evidente que los actos de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares no están incursos en falsa motivación, por cuanto se ha dado cabal aplicación a las normas vigentes que rigen el sistema prestacional de los miembros de las Fuerzas Militares, particularmente a los decretos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional en virtud del principio de oscilación, los cuales no han sido declarados nulos ni retirados del ordenamiento jurídico colombiano. Que por consiguiente, esta entidad administrativa no está facultada para desconocer la legalidad de dichas normas y además aplicar métodos de reajuste a las asignaciones de retiro diferentes a los establecidos por las autoridades competentes, o peor aún, cambiar de régimen prestacional a los miembros de las Fuerzas Militares, trasladándolos de un sistema especial al general que rige para los demás empleados públicos, porque de ser así, se estaría deslegitimando al poder legislativo y, en su lugar, determinando la forma de aplicación de las normas. Concluyó que mal puede pretender el actor que se le apliquen las normas prestacionales más favorables del régimen especial, y al mismo tiempo las más favorables del régimen general, por cuanto se presentaría una desigualdad

laboral, ya que quedarían en desventaja los demás trabajadores públicos y privados que no disfrutan de los beneficios señalados para los miembros de la fuerza pública, así como los militares que se encuentran en servicio activo, quienes devengarían una erogación inferior con respecto a los retirados. Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes, C O N S I D E R A C I O N E S En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de carácter laboral el señor CARLOS EDUARDO CERÓN CAYCEDO a través de apoderado judicial, demandó la nulidad del Oficio Cremil 52696 Consecutivo 30488 del 5 de diciembre de 2006 proferido por el Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por medio del cual se denegó el reajuste de la asignación de retiro con base en la variación porcentual del índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el DANE (fls. 7 - 8). Para definir el litigio es necesario realizar las siguientes precisiones: El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó, entre otros, a los ex servidores de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional del reajuste de sus pensiones como lo disponía el artículo 14 ibídem, esto es, teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, y en consecuencia, el reajuste pensional debía hacerse como lo disponía el Decreto 1211 del 8 de junio de 1990, es decir

mediante la oscilación de las asignaciones del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares. No obstante, la Ley 238 de 1995 adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 de la siguiente manera: “Parágrafo 4°.- Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículo 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.” De conformidad con lo anterior, a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995 los pensionados excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993 tendrían derecho al reajuste de sus pensiones con base en la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE, en la forma dispuesta por el artículo 14 y a la mesada 14 según el artículo 142 ibídem. Sin embargo, la entidad demandada no aplicó la Ley 238 de 1995 por considerar que contrariaba el principio plasmado en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992 sobre nivelación de la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, el cual constituye “la esencia del régimen pensional especial” aplicable a sus integrantes. Así mismo, el artículo 10° ibídem, contempla que todo régimen salarial o prestacional establecido en contravía de las disposiciones allí plasmadas o en los decretos que las desarrollen, carecerán de todo efecto y no crearán derechos adquiridos. Por ello es que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares sostiene en el acto acusado que no puede hacer aumentos superiores a los estipulados, pues

desbordaría los límites señalados por el legislador. Ahora, en relación con el tema objeto de la controversia, esta Corporación se pronunció mediante la sentencia de 17 de mayo de 2007, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Segunda, Magistrado Ponente Dr. Jaime Moreno García, en el expediente 8464-05, Actor: José Jaime Tirado, en donde se dijo: “ ( . . . )

4. En torno a las previsiones del artículo 10º de la ley 4ª de 1992, según el cual “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones establecidas en la presente ley o en los Decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”, la Sala advierte que este artículo 10º no se refiere a una presunta ley posterior, pues la sanción allí establecida es la de su nulidad, en tanto que se le impide que produzca efecto alguno, y en tales condiciones solo puede referirse a cualquier otro acto jurídico diferente de la ley, que en ningún caso puede ser nula, sino inexequible, lo cual es bien diferente.

Por consiguiente, tratase aquí, entonces, del enfrentamiento de las previsiones de una ley marco (4ª de 1992) y de una ley ordinaria (238 de 1995) modificatoria de la ley que creó el Sistema de Seguridad Social Integral (ley 100 de 1993), que según la Caja demandada no podría “interpretarse la segunda en contravención” de la primera. Para comenzar no se trataría simplemente de la interpretación” de la ley 238, sino de su aplicación, porque

le creó a partir de su vigencia el derecho al grupo de pensionados de los sectores arriba relacionados, entre ellos a los pensionados de la Fuerza Pública, el derecho al reajuste de sus pensiones de acuerdo a la variación del Índice de Precios al Consumidor y a la mesada 14. Ahora bien, la Sala solo podría dejar de aplicar una ley ordinaria posterior, especial y mas favorable, según se verá mas adelante, en lugar de una ley marco anterior y su decreto 1212 de 1990 que la desarrolla, bajo la condición de que aquella fuera incompatible con la Constitución Política, debido a que esa es la única hipótesis constitucional para dejar de aplicar una ley que no ha sido declarada inexequible. Y la Sala encuentra que la ley 238 de 1995 es mas favorable para el demandante que la ley 4ª de 1992 y el decreto 1212 de 1990, porque al hacer la comparación entre los reajustes pensionales derivados del aumento de las asignaciones en actividad de los oficiales de la Policía Nacional establecidos en los decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001 y 745 de 2002 y los que resultan de la aplicación del artículo 14 de la ley 100 de 1993, se evidencia que la aplicación de este sistema de reajuste resulta ser cuantitativamente superior. ... Lo anterior determina, además, que frente a los alegatos del acto acusado que enfrenta el sistema de reajustes de la oscilación de las asignaciones en actividad, que según la Caja demandada deben prevalecer sobre el del artículo 14 de la ley 100, el artículo 53 de la Constitución Política

ordena darle preferencia a la norma mas favorable, en la hipótesis de que llegare a haber duda en su aplicación, que para la Sala no la hay, por lo dicho anteriormente.

5. Atrás se reprodujo el acto acusado, entre cuyos argumentos para denegar el reajuste no está aquel según el cual la asignación de retiro no es una pensión, porque esta tesis fue la razón principal que tuvo el Tribunal para igualmente denegar lo pretendido.

Al punto la Sala tiene en cuenta que desde la Constitución Política de 1886 a los reconocimientos periódicos que les hace el estado a los retirados de la fuerzas militares se les denominó genéricamente PENSIONES (art. 169) y que en la actual sucedió otro tanto (art. 220), habiéndose ampliado a los miembros de la fuerza pública (militares y policías). Pero, hasta ahora fue la Corte Constitucional la que llegó en principio a concluir que las asignaciones de retiro no son pensiones (sentencia C-941 del 15 de octubre de 2003), criterio este que posteriormente fue rectificado mediante la sentencia C-432 de 2004 para reconocer que se asimilaba la asignación de retiro a las pensiones de vejez o de jubilación. Porque, estima la Sala que las asignaciones de retiro, obviamente son una especie de pensión, como también lo son las pensiones de invalidez y las pensiones de sobrevivientes del personal de la fuerza pública, de donde resulta irrelevante el argumento esgrimido por el Tribunal frente a los mandatos del artículo 220 de la Constitución Política, máxime que no pueden ser compatibles con las

pensiones de invalidez ni de sobrevivientes militares o policiales y no son reajustables por servicios prestados a entidades de derecho público, pero el interesado puede optar por la mas favorable, como expresamente lo establece el inciso 2º del artículo 36 del decreto 4433 de 2004.

6. La acción, pues, debe prosperar, con prescripción de los derechos causados con anterioridad al 25 de junio de 1999, por prescripción cuatrienal (f.10) según los mandatos del artículo 155 del decreto 1212 de 1990... “ (Negrillas en el original) Con el fin de establecer la favorabilidad respecto del reajuste de la asignación de retiro del actor es preciso confrontar los porcentajes derivados de la aplicación del Sistema de Oscilación y los del Índice de Precios al Consumidor,

así:

DIFERENCIA PORCENTUAL

OSCILACIÓN IPC AÑO DECRETO No. DECRETO No. % % 1997 31 (9 de enero) 122 (16 de enero) 10,16% 21,63% 1998 40 (10 de enero) 58 (10 de enero) 23,80% 16,02% 1999 35 (8 de enero) 062 (8 de enero) 14,91% 16,70% 2000 2770 (27 de diciembre) 2724 (27 de diciembre) 9,23% 9,23% 2001 2710 (17 de diciembre) 2737 (17 de diciembre) 4,18% 8,75% 2002 660 (10 de abril) 745 (17 de abril) 4,85% 7,65% 2003 3535 (10 de diciembre) 3552 (10 de diciembre) 4,87% 6,99%

2004 4150 (10 de diciembre) 4158 (10 de diciembre) 4,68% 6,49% 2005 916 (30 de marzo) 0923 (30 de marzo) 5,50% 5,50% 2006 372 (8 de febrero) 0407 (08 de febrero) 5,00% 4,85% De acuerdo con el cuadro anterior, es claro para la Sala que es más favorable para el actor el reajuste de su asignación de retiro con fundamento en el Índice de Precios al Consumidor, tal como lo establece la Ley 100 de 1993 por los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, para las pensiones ordinarias. Así las cosas, se confirmará la nulidad del oficio demandado, suscrito por el Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, y la nivelación de las asignaciones de retiro en la proporción del Índice de Precios al Consumidor, en aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Ahora bien, el demandante formuló la petición de reajuste pensional el 12 de septiembre de 2006 (fls. 3 - 6) fecha en la que estaba vigente el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, que prevé: “PRESCRIPCIÓN. Los derechos consagrados en este Estatuto prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por autoridad competente sobre un derecho, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. El derecho al pago de los valores reconocidos prescribe en dos

(2) años contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo y pararán a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.” La ley ha dado un tratamiento especial a las prestaciones sociales, dado su carácter de imprescriptible, por esa razón es viable que el interesado pueda elevar la solicitud de reconocimiento de su derecho en cualquier tiempo. No obstante que el derecho es imprescriptible, sí prescriben las acciones que emanen de los derechos prestacionales y en consecuencia prescriben las mesadas pensionales, según el término señalado por el legislador. Para que opere el fenómeno prescriptivo se requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones y se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible. La prescripción cuatrienal es una sanción al titular del derecho por no ejercerlo dentro de los plazos que la ley le otorga, lo que supone la evidencia de la exigibilidad y una inactividad injustificada del titular del derecho en lograr su cumplimiento. En ese orden, como la petición en vía gubernativa se formuló por el actor el 12 de septiembre de 2006, los derechos causados con anterioridad al 12 de septiembre de 2002 se encuentran prescritos de conformidad con el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, y no como erradamente lo declaró el a - quo en la sentencia objeto de apelación. En tal sentido, la prescripción que en esta providencia se decretará es en relación con los derechos correspondientes a los años anteriores al 12 de septiembre de 2002, por haberse presentado la petición el 12 de septiembre de

2006. No obstante, debe precisar la Sala que en consideración a que el actor

tenía derecho a la aplicación del IPC en los años 1997, 1999, 2001 y 2002, en lugar del principio de oscilación que se le aplicó, la entidad debe efectuar la liquidación por dichos años, aplicando el IPC vigente para tales fechas y sobre esas sumas aplicará los porcentajes anuales correspondientes, conforme al cuadro que aparece a folio 9 de la presente providencia. Lo anterior teniendo en cuenta que si bien dichas diferencias no pueden ser pagadas por encontrarse prescritas, sí deben ser utilizadas como base para la liquidación de las mesadas posteriores. Se agrega además que el ajuste de las asignaciones de retiro con base en el Índice de Precios al Consumidor, debe hacerse hasta el 31 de diciembre de 2004, teniendo en cuenta que el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990 que consagró el sistema de oscilación fue retomado por el legislador mediante Ley 923 de 2004, reglamentada a su vez por el Decreto 4433 del mismo año, manteniendo vigente este sistema de reajuste, así: “Artículo 42. Oscilación de la asignación de retiro y de la pensión. Las asignaciones de retiro y las pensiones contempladas en el presente decreto, se incrementarán en el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado. En ningún caso las asignaciones de retiro o pensiones serán inferiores al salario mínimo legal mensual vigente. El personal de que trata este decreto, o sus beneficiarios no podrán acogerse a normas que regulen ajustes en otros sectores de la Administración Pública, a menos que así lo disponga expresamente la Ley. PARAGRAFO. Para la oscilación de las asignaciones de retiro

y pensiones de Oficiales Generales y Coroneles, se tendrá en cuenta como sueldo básico, el porcentaje que como tal determinen las disposiciones legales vigentes que regulen esta materia, más las partidas señaladas en el artículo 140 de este Decreto.” Por lo anteriormente expuesto se ordenará el reajuste de la asignación de retiro del actor hasta el 31 de diciembre de 2004, fecha en que se expidió el Decreto 4433 de 2004. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, con la aclaración de que el ajuste de las asignaciones de retiro con base en el IPC, debe hacerse desde el 12 de septiembre de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2004. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida el 14 de agosto de 2008, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Carlos Eduardo Cerón Caycedo contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, con la aclaración de que el reajuste de la asignación de retiro se hará desde el 12 de septiembre de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2004, por prescripción cuatrienal, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Reconócese personería al doctor GERMAN DARIO MOYA CARRILLO abogado con T. P. No. 96.045 del C. S. de la J., como apoderado de la parte

demandada, de conformidad al poder obrante a folios 257 a 260 del expediente. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO