CE-25000-23-25-000-2007-00435-01(2596-07)-2010

PROCESO EJECUTIVO POR SENTENCIA DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA – Competencia En primer lugar, dirá la Sala que al tenor de lo dispuesto por el numeral 7º de los artículos 40 y 42 de la Ley 446 de 1998 que modificaron los artículos 132 y 134B del C.C.A., cuando la condena es impuesta por una sentencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, es esta misma la competente para conocer del proceso ejecutivo iniciado para solicitar su cumplimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 40 / LEY 446 DE 1998 –

ARTICULO 42

PROCESO EJECUTIVO – Finalidad / TITUTLO EJECUTIVO – Requisitos El proceso ejecutivo tiene su fundamento en la efectividad del derecho que tiene el demandante de reclamar del ejecutado el cumplimiento de una obligación clara expresa y exigible, motivo por el cual para iniciar una ejecución es necesario entrar a revisar el fundamento de la misma, esto es el título ejecutivo. El artículo 488 del C.P.C. establece las condiciones formales y de fondo que debe reunir un documento para que de él pueda predicarse la existencia de título ejecutivo. Las condiciones formales buscan que los documentos que integran el título conformen unidad jurídica, que sean auténticos, y que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la

justicia, o de un acto administrativo en firme. Las condiciones de fondo, buscan que en los documentos que sirven de base para la ejecución aparezcan consignadas obligaciones claras, expresas y exigibles a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, que sean líquidas o liquidables por simple operación aritmética, en el caso de obligaciones pagaderas en dinero.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMEINTO CIVIL – ARTICULO 488

SENTENCIA CONDENATORIA – Título ejecutivo / MANDAMIENTO DE PAGO – Procedencia Concretamente, la sentencia de condena constituye un verdadero título ejecutivo, en tanto que contiene una obligación clara, expresa y exigible en virtud de un pronunciamiento judicial con efectos de cosa juzgada. En el presente caso, la Sala observa que el fallo dictado el 26 de agosto de 1999 por la Sección Segunda de esta Corporación es un título expreso, determinado y especificado en un documento que es la misma sentencia; que es claro, pues los elementos que la integran se encuentran inequívocamente señalados: por un lado el acreedor (la señora Herminia Isabel Bitar de Montes como accionante), por otro el deudor (La Nación – Contraloría General de la Nación, entidad que expidió el acto acusado), y el objeto (el reintegro de la demandante a un empleo igual o de superior jerarquía al que ejercía en el momento de la desvinculación y pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento en que fue retirada hasta la fecha en que sea reintegrada); y que es exigible, debido a que se

encuentra en una situación de pago o solución inmediata por no estar sometida a plazo, condición o modo, esto es, por tratarse de una obligación pura, simple y ya declarada. Se observa así mismo, que el demandante aportó la primera copia de la providencia que fue notificada por edicto el 30 de septiembre de 1999 (Fl.44 Cdno.ppal.), y quedó debidamente ejecutoriada el día 07 de octubre siguiente, según constancia de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación. En estas condiciones, la Sala no encuentra acertada la afirmación del a quo de que la sentencia que se trae al caso no constituye título ejecutivo, y que no era procedente dictar el mandamiento de pago, pues como se observa, el fallo en cuestión cumple con todos los requisitos del título ejecutivo judicial, razón por la cual lo procedente era librar el mandamiento de pago, sin que fuera acertado en esta instancia entrar a debatir cuestiones del fondo de la obligación contenida en la sentencia, pues como bien se expresó en el salvamento de voto del auto apelado, este debate debe presentarse posteriormente mediante las excepciones que proponga el demandando en uso de su derecho constitucional de defensa y contradicción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil diez (2010).

Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00435-01(2596-07)

Actor: HERMINIA ISABEL BITAR DE MONTES

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Apelación Interlocutorio – Autoridades Nacionales Decide la Sala, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de octubre 04 de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se abstuvo de librar el mandamiento de pago solicitado.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora Herminia Isabel Bitar de Montes solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de la Resolución No.06593 de 27 de agosto de 1987, mediante la cual la entidad demandada declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de Auditor III ante la Agencia de Compras de la Fuerza Aérea Colombiana en Miami. A través del fallo de 12 de marzo de 1998, el a quo denegó las súplicas de la demanda. La decisión de primera instancia fue apelada por la demandante, y como consecuencia de lo anterior el Consejo de Estado profirió la sentencia de 26 de agosto de 1999, en la que revocó el fallo impugnado y decretó la nulidad del acto administrativo demandado. Como restablecimiento del derecho, el juez de segunda instancia ordenó a la Contraloría General de la República el reintegro de la demandante a un cargo igual o de superior jerarquía al que ejercía en el momento de la desvinculación, y a reconocerle y pagarle los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento en que fue retirada hasta la fecha de reintegro al cargo, en dólares americanos

Narra la demandante en el escrito de demanda ejecutiva que como quiera que el cargo que desempeñaba en el momento de su retiro desapareció, tornándose imposible su reintegro, la entidad demandada por medio de la Resolución No.7644 de 30 de octubre de 2000 ordenó su reintegro al cargo de Gerente Departamental Nivel Directivo Grado 01 en la Gerencia Departamental del Magdalena; afirma entonces que se abstuvo de aceptar el mencionado cargo, pues el salario no correspondía al que devengaba cuando fue desvinculada de la administración e iba en contra de dispuesto en la sentencia. Que por tal razón, la entidad procedió a declarar la vacancia por abandono del cargo, a través de la Resolución No.7931 de diciembre 15 de 2000. Agrega que la anterior decisión fue recurrida, y resuelta en forma negativa por medio de la Resolución No.34 de 15 de enero de 2001. Expresa que mediante la Resolución No.261 de 25 de abril de 2001 “por la cual se da cumplimiento a una sentencia”, la demandada procedió a elaborar una liquidación de la condena dineraria contenida en la sentencia del Consejo de Estado, cuyo monto ascendió a la suma de setecientos sesenta millones setecientos noventa y ocho mil cincuenta y ocho pesos con noventa centavos ($760.798.058.90), suma que en su sentir no corresponde a lo estipulado en la mencionada sentencia, dado que fue realizada con base en el salario correspondiente al cargo de Gerente Departamental del Magdalena, el cual difiere en gran medida del que tenía en el momento de la desvinculación. Por último,

afirma que este acto se cumplió el día 23 de mayo de 2001. DEMANDA EJECUTIVA Inconforme con la liquidación realizada en la Resolución No.261 de 2001, el apoderado de la demandante presentó demanda ejecutiva ante los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá (Fl.1 Cdno. 1). En el escrito solicitó que se libre mandamiento ejecutivo a favor de la demandante y a cargo de la demandada por la suma de dos mil quinientos veinte millones seiscientos treinta y cinco mil setecientos setenta y dos pesos con cuarenta y siete centavos moneda legal colombiana ($2.520.635.772.47) y por los intereses comerciales de mora de la precitada cantidad, a partir del 08 de octubre de 1999 y hasta cuando se verifique el pago efectivo, réditos liquidados a la tasa vigente para cada mensualidad. Así mismo, pidió que se condene en costas a la entidad accionada. Adujo que la anterior suma surge de las operaciones matemáticas previstas en la sentencia, de donde se parte de la asignación básica de cuatro mil trescientos noventa y dos dólares americanos (US$4.392), que devengaba la actora en el momento de ser removida, que convertidos a la tasa de cambio de la época ($250.60) equivale a un millón cien mil seiscientos treinta y cinco pesos con veinte centavos ($1.100.635.20). En cuanto al título ejecutivo, señaló que está conformado por la sentencia de condena, las normas citadas en la demanda y los documentos anexados a la misma, configurándose así un título ejecutivo compuesto.

Por último, manifestó que negar la ejecución equivaldría a dejar sin acción a la actora, quebrantado su derecho de acceso a la administración de justicia; que la sentencia de condena posee la cualidad de cosa juzgada, lo que la hace inmutable, definitiva y en consecuencia no puede discutirla el deudor, el acreedor ni la jurisdicción, pues la oportunidad para impugnarla precluyó. TRÁMITE PROCESAL Mediante providencia de 29 de julio de 2005, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá a quien por reparto le correspondió el proceso, negó el mandamiento de pago solicitado. Lo anterior, por cuanto observó que la presente demanda ya había sido presentada en una oportunidad anterior entre las mismas partes y por la misma suma de dinero, y que dicho proceso había sido fallado por ese mismo despacho, librando orden de pago, decisión que fue revocada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, quien denegó lo pedido. Así las cosas, argumentó que no existía razón valedera que justificara variar el pronunciamiento del Tribunal. La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación por la parte demandante. Fue así como por medio de proveído de 24 de noviembre de 2006, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Laboral, al analizar las normas de competencia contenidas en la Ley 954 de 2005, observó que carecía de misma, motivo por el que procedió a declarar la nulidad de lo actuado por el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá a partir del auto de 29 de julio de 2005 y ordenó enviar las diligencias al juez administrativo de reparto.

El proceso le correspondió por reparto al Juzgado 30 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual por medio de auto de 09 de marzo de 2007, y teniendo en cuenta la estimación razonada de la cuantía establecida en la demanda ejecutiva, así como las normas contenidas en los numerales 7º de los artículos 134B y 132 del C.C.A., concluyó que la competencia para conocer del asunto en cuestión se encontraba radicada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que resolvió remitirlo al competente. EL AUTO RECURRIDO Mediante proveído de 04 de octubre de 2007 (Fl.1 Cdno.2), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se abstuvo de librar el mandamiento de pago solicitado. Analizó los requisitos de fondo y de forma de los títulos ejecutivos apoyándose en el artículo 488 del C.P.C. y en lo plasmado en la doctrina de reconocidos tratadistas. Con base en lo anterior y teniendo en cuenta que para que un documento preste mérito ejecutivo debe contener una obligación clara, expresa y exigible, afirmó que la sentencia de condena emanada del Consejo de Estado no constituye título ejecutivo, si se tiene en cuenta que a través de ésta debe satisfacerse una obligación, mas no resolverse sobre el debate que ella suscita, que en este caso corresponde al salario que debió tenerse en cuenta para efectos de la liquidación. Agregó que no le era dable al juez en el proceso ejecutivo, solucionar el debate planteado por el apoderado de la demandante, en el sentido de que el salario con el cual se efectúo la liquidación para el pago de la condena

no era el correcto. LA APELACIÓN En manifestación de su inconformidad, el apoderado de la parte actora a través de oficios de 12 de octubre de 2007 (Fl.15 Cdno. 2) y 10 de abril de 2008 (Fl. 41 íb.), apeló la anterior determinación, recurso que encaminó a que la negativa a librar mandamiento de pago sea revocada y, en su lugar, se profiera orden en sentido favorable de acuerdo con las pretensiones de la demanda. En el primer escrito expresa que el Tribunal omitió observar el documento allegado en la demanda y proveniente de la misma demandada, en el que se da fe del tiempo laborado y del último salario devengado por la actora para integrar el título de ejecución, el cual considera suficiente para disipar cualquier discusión acerca del monto del salario que le corresponde a la ejecutante. Señala que no pueden tomarse los extremos de forma aislada ni omitir un aspecto tan trascendental como el último salario devengado por la señora Herminia Isabel Bitar de Montes. Asegura que la sentencia sí es título ejecutivo junto con los demás documentos aducidos (como la constancia del último salario), y agrega que la liquidación privada es el compendio de todas las normas que han regido la materia salarial de los servidores públicos y su implicación con el último sueldo devengado por la actora en el lapso previsto en la sentencia. Así mismo, anota que de acuerdo con el artículo 191 del C.P.C. los indicadores económicos son hechos notorios, y que el artículo 497 ibídem le impone al juez librar el mandamiento de pago en la forma pedida si fuere procedente, o en la que aquél considere legal.

En su segundo escrito por medio del cual adiciona la apelación, manifiesta su inconformidad por la inadecuada forma en que las autoridades públicas le han dado cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado y afirma que todo lo acontecido va en contravía de los postulados del debido proceso y de acceso a la jurisdicción, pues la sentencia de condena es la culminación de un largo proceso de conocimiento en donde ambas partes han tenido idénticas oportunidades para defenderse, no quedando mas alternativa que darle cumplimiento a lo sentenciado. Del auto recurrido, destaca los errores en que considera se incurrió: el primero consistente en que el a quo no precisó cuáles eran los documentos que conformaban el título ejecutivo al tenor de la demanda; y el segundo, que consideró como no idónea la sentencia de condena para configurar el título ejecutivo. En cuanto al primer punto, expresó que el juez solamente observó como documentos componentes del título ejecutivo: 1) la primera copia auténtica de la sentencia del Consejo de Estado de 26 de agosto de 1999 ejecutoriada el 07 de octubre siguiente, y 2) la liquidación privada de la deuda plasmada en la demanda. Agrega que no tuvo en cuenta el a quo los demás documentos allegados para conformar el título ejecutivo complejo, como: 1) la constancia expedida por la Contraloría General de la República del tiempo de servicios y en la que se certifica el último salario devengado por la actora de US$4.392 mensuales. Anota que este es el punto de partida de todo, pues a este salario hizo referencia la sentencia de condena y lo considera imprescindible para efectos de determinar

la indemnización debida, la cual no puede ser discutida ni rebajada, 2) la cotización del dólar para la época de desvinculación de la actora y las constancias expedidas por el DANE, 3) la copia auténtica de la resolución No.0261 de 25 de abril de 2001 que le dio cumplimiento a la sentencia y ordenó el pago efectuado a la demandante, y 4) el paz y salvo expedido por la Contraloría hasta el valor recibido. Por lo anterior considera que ante semejante distorsión de los elementos de juicio aportados, era imposible que la jurisdicción acertara en su decisión, puesto que los documentos que no observó la Sala inciden directamente en el juicio acerca de la obligación a cargo de la entidad demandada. Sobre el segundo aspecto acerca del cual estima que se equivocó el Tribunal, esto es, la descalificación de la sentencia de condena como título ejecutivo, sostiene que en la mayoría de ocasiones, estas sentencias necesitan de otros documentos en los que consten los extremos que no pudieron incluirse en el fallo inicial, que en este caso es el certificado del último salario de la actora, expedido por la entidad accionada. Dice que no se percató el juez de que la sentencia no sucumbe frente a las discusiones de las partes, pues sus posiciones están sometidas a la misma sentencia en especial en la etapa de ejecución. De lo contrario su firmeza y trascendencia serían endebles. Así mismo, sostiene que el a quo no ha podido relacionar lo sentenciado con el documento de la Contraloría aportado. Manifiesta que las sentencias de condena deben desligarse de los

títulos contractuales, y por lo mismo, de los estrictos requisitos exigidos para éstos en el artículo 488 del C.P.C. Adicionalmente, expresa que de los documentos allegados surge nítidamente la obligación clara, expresa y exigible. TRÁMITE PROCESAL El escrito de apelación fue inicialmente repartido a la Sección Segunda de la Corporación (Fl.23 Cdno. 2)). Posteriormente, se remitió a la Sección Primera por razones de competencia interna (Fl. 25 ídem). De allí, se envío a la Sección Tercera (Fl.43 id.), la que a través de proveído de 07 de julio de 2008 (Fl. 47 ídem) admitió el recurso y le corrió traslado del mismo a la parte contraria. El 09 de noviembre de 2008 (Fl. 49) el Magistrado Ponente decidió devolver el asunto a la Sección Primera aduciendo igualmente motivos de competencia. Por último, el 24 de septiembre de 2009 (Fl. 55) se remitió nuevamente el expediente a la Sección Segunda, correspondiéndole por reparto el conocimiento del asunto a este Despacho. Se procede a resolver previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se pretende establecer si estuvo acertada o no la decisión del a quo, de abstenerse de decretar mandamiento de pago de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 26 de agosto de 1999, dentro del proceso en que se condenó a la Contraloría General de la República a reintegrar a la actora al cargo de Auditor III ante la Agencia de Compras de la Fuerza Aérea Colombiana en

Miami – Fort Lauderdale, E.E.U.U., o a uno de superior categoría, y a pagarle los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el 27 de agosto de 1987 hasta el momento del reintegro, en dólares americanos con los ajustes ordenados anualmente, por considerar que dicha sentencia no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 488 del C.P.C. para los títulos ejecutivos. La inconformidad del recurrente, se centra en esencia, en que la Resolución No.00261 de abril 25 de 2001 incumplió la sentencia condenatoria, puesto que los salarios y prestaciones sociales que reconoció y liquidó, los pagó con base en un salario que no corresponde al cargo de Auditor III desempeñado por la demandante en el momento de su desvinculación, sino al de Gerente Departamental Nivel Directivo Grado 01, el cual dista mucho del realmente devengado. En primer lugar, dirá la Sala que al tenor de lo dispuesto por el numeral 7º de los artículos 40 y 42 de la Ley 446 de 1998 que modificaron los artículos 132 y 134B del C.C.A., cuando la condena es impuesta por una sentencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, es esta misma la competente para conocer del proceso ejecutivo iniciado para solicitar su cumplimiento. El Proceso Ejecutivo En anteriores oportunidades1, ha dicho esta Corporación que el proceso ejecutivo tiene su fundamento en la efectividad del derecho que tiene el demandante de reclamar del ejecutado el cumplimiento de una obligación clara expresa y exigible, motivo por el cual para iniciar una ejecución es necesario entrar a revisar el fundamento de la misma, esto es el título ejecutivo.

1 Auto de 24 de enero de 2007 Rad.31825 M.P. Ruth Stella Correa Palacio. El artículo 488 del C.P.C. establece las condiciones formales y de fondo que debe reunir un documento para que de él pueda predicarse la existencia de título ejecutivo. Las condiciones formales buscan que los documentos que integran el título conformen unidad jurídica, que sean auténticos, y que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme. Las condiciones de fondo, buscan que en los documentos que sirven de base para la ejecución aparezcan consignadas obligaciones claras, expresas y exigibles a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, que sean líquidas o liquidables por simple operación aritmética, en el caso de obligaciones pagaderas en dinero. Concretamente, la sentencia de condena constituye un verdadero título ejecutivo, en tanto que contiene una obligación clara, expresa y exigible en virtud de un pronunciamiento judicial con efectos de cosa juzgada. En el presente caso, la Sala observa que el fallo dictado el 26 de agosto de 1999 por la Sección Segunda de esta Corporación es un título expreso, determinado y especificado en un documento que es la misma sentencia; que es claro, pues los elementos que la integran se encuentran inequívocamente

señalados: por un lado el acreedor (la señora Herminia Isabel Bitar de Montes como accionante), por otro el deudor (La Nación – Contraloría General de la Nación, entidad que expidió el acto acusado), y el objeto (el reintegro de la demandante a un empleo igual o de superior jerarquía al que ejercía en el momento de la desvinculación y pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento en que fue retirada hasta la fecha en que sea reintegrada); y que es exigible, debido a que se encuentra en una situación de pago o solución inmediata por no estar sometida a plazo, condición o modo, esto es, por tratarse de una obligación pura, simple y ya declarada. Se observa así mismo, que el demandante aportó la primera copia de la providencia que fue notificada por edicto el 30 de septiembre de 1999 (Fl.44 Cdno.ppal.), y quedó debidamente ejecutoriada el día 07 de octubre siguiente, según constancia de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación. En estas condiciones, la Sala no encuentra acertada la afirmación del a quo de que la sentencia que se trae al caso no constituye título ejecutivo, y que no era procedente dictar el mandamiento de pago, pues como se observa, el fallo en cuestión cumple con todos los requisitos del título ejecutivo judicial, razón por la cual lo procedente era librar el mandamiento de pago, sin que fuera acertado en esta instancia entrar a debatir cuestiones del fondo de la obligación contenida en la sentencia, pues como bien se expresó en el salvamento de voto del auto apelado, este debate debe presentarse posteriormente mediante las

excepciones que proponga el demandando en uso de su derecho constitucional de defensa y contradicción. Así las cosas, se revocará la decisión del primera instancia, y en su lugar deberá el Tribunal decretar el mandamiento de pago ordenando al demandado que cumpla con la obligación en los términos de la sentencia o en los que el a quo considere legal, de conformidad con lo establecido en el artículo 497 del Código de Procedimiento Civil. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, RESUELVE REVÓCASE el auto de 04 de octubre de 2007 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se abstuvo de librar el mandamiento de pago solicitado por la señora HERMINIA ISABEL BITAR DE MONTES contra la NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, y en su lugar, Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, conforme a la parte motiva de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO