CE-25000-23-25-000-2007-00520-02(1496-10)-2011

UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS – Naturaleza

jurídica / AUTONOMIA UNIVERSITARIA – Límites / REGIMEN SALARIAL Y

PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS A NIVEL TERRITORIAL – Fijación. Competencia La autonomía Universitaria no incluye la facultad de reglamentar el régimen pensional de sus empleados dado que tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de la Constitución Política, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 69 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150 / ACUERDO 10 DE 1948 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 62

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido ver Rad. 1522-10

PENSION DE JUBILACION – Regulación legal / PENSION DE JUBILACION – Reconocimiento con base en normas territoriales. Convalidación. Requisitos El artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a su irregularidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3135 DE 1968 – ARTICULO 27 / DECRETO 1848

DE 1969 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 140

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil once (2011).

Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00520-02(1496-10)

Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS

Demandado: JOSE CASTILLEJO ORTIZ AUTORIDADES DISTRITALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad actora contra la sentencia de 15 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda incoada por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra el señor José Castillejo Ortiz.

LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de la Resolución No. 0387 de 15 de marzo de 1988, proferida por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, que reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación al demandado a partir del 10 de julio de 1987. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento, solicitó condenar al demandado a reintegrar a la Universidad Francisco José de Caldas las siguientes cantidades:

1. Por concepto de Mesada Pensional $ 243.098.496

2. Por concepto de mesada adicional (junio) $ 18.263.990

3. Por concepto de mesada adicional (diciembre) $ 17. 242. 515

Las anteriores sumas de dinero deberán ser reintegradas con su respectiva

corrección monetaria desde el 10 de julio de 1987, fecha a partir de la cual se le concedió la pensión de jubilación, hasta cuando se suspenda el acto administrativo demandado o quede ejecutoriada la providencia que decrete la nulidad del mismo. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El señor José Castillejo Ortiz se vinculó a la Universidad mediante la Resolución No. 116 de 4 de octubre de 1978, en el cargo de Jefe de Sección de Tesorería y Pagaduría. Nació el 9 de julio de 1937. Mediante Resolución No. 0387 del 15 de marzo de 1988, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación efectiva a partir del 10 de julio de 1987, en cuantía de $32.730 teniendo en cuenta lo devengado en el último año de servicio. El régimen al que se encontraba afiliado el demandado era al establecido en la Ley 33 de 1985, sin embargo al habérsele reconocido una pensión de jubilación a la edad de 50 años, se contravino lo dispuesto en el artículo 1º de la norma citada, en el sentido de que los requisitos para la adquisición del derecho pensional son 55 años de edad. Al demandado se le reconoció la pensión incluyendo factores extralegales como: primas semestral, de vacaciones y de navidad, establecidos en el artículo 7 de la Convención Colectiva de 1974, aplicable a los trabajadores oficiales, y que se hizo extensiva a los empleados públicos. La ejecución del acto demandado causa un perjuicio económico grave al ente

universitario porque debe asumir el pago de sumas de dinero que aumentan el pasivo pensional de la Institución. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución de 1886, artículo 76 ordinal 9; Leyes 33 y 62 de 1985, artículo 1 y Código Sustantivo del Trabajo, artículo 416. CONTESTACION DE LA DEMANDA El demandado por conducto de apoderado dio contestación a la demanda oponiéndose a las pretensiones y propuso la excepción de excepción de ausencia de ilegalidad del acto demandado (fl.55). Al ser la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, una institución de educación superior del orden territorial, a sus empelados le son aplicables las previsiones del Decreto 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, que resulten favorables a la situación del demandado. Luego de transcribir apartes de varias sentencias en las que se estudió el tema de los derechos adquiridos y el principio de favorabilidad concluyó que el derecho pensional reconocido a favor del actor está cubierto por las previsiones del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 porque “el derecho adquirido sin título legal, fue convalidado”. LA SENTENCIA El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción propuesta y negó las súplicas de la demanda (fls. 165 a 181). Manifestó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución Política resulta evidente que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional del los empleados públicos, Congresistas y miembros de la Fuerza Pública es exclusivamente del Congreso de la República.

Al ser la Universidad una institución de educación superior del orden Distrital con autonomía administrativa de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, debe sujetarse a las normas legales aplicables para el reconocimiento de la pensión de jubilación de sus servidores y no a las normas expedidas al interior de la Institución. Además de lo anterior, es necesario remitirse a lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 que salvaguardó los derechos de aquellas personas que en virtud de disposiciones municipales o departamentales anteriores a su vigencia hubieran definido su situación jurídica conforme a tales disposiciones. La norma en cita resulta aplicable al caso del demandado porque el reconocimiento pensional ocurrió mediante acto proferido el 15 de marzo de 1988, es decir, que le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 porque los efectos de la sentencia de inexequibilidad del inciso de dicha norma (C-410 de 28 de agosto de 1997) “se proyectaban a partir del 28 de agosto de 1997”. EL RECURSO El apoderado de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas apeló la decisión anterior argumentando que sólo es posible hablar de derechos adquiridos cuando los mismos están en armonía con la Constitución y la Ley (fl. 183). El acto administrativo demandado es violatorio de la Constitución y la Ley porque reconoció el derecho pensional sin que se hubieran reunido los requisitos establecidos en el régimen aplicable, incluyendo factores extralegales dispuestos en una Convención Colectiva que le fue extendida a los empleados públicos pese a no tener derecho a ello.

Está demostrado el perjuicio económico que la ejecución del acto administrativo le ha causado a la Institución Educativa tal como lo certificó el Jefe de Recursos Humanos el 3 de mayo de 2007. EL CONCEPTO FISCAL El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia que negó las pretensiones (fl. 206). Luego de transcribir el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y apartes de sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, manifestó que al haber sido reconocida la prestación a partir del 10 de julio de 1987, el derecho se encuentra protegido de conformidad con lo dispuesto en la norma citada. Lo anterior en razón a que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 convalidó las situaciones jurídicas que se hubieren consolidado antes de su entrada en vigencia, situación que se presenta en este caso porque el demandado obtuvo el status pensional el 10 de julio de 1987 “amparado en disposiciones convencionales y no legales”. El demandado tenía un derecho adquirido con base en dicha preceptiva legal, que resguarda su situación particular como pensionado en los términos en que le fue reconocida la prestación. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES Problema jurídico Consiste en determinar si la Resolución por medio de la cual la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor del señor José Castillejo Ortíz, se ajustó o no a la legalidad.

Acto demandado Resolución No. 0387 de 15 de marzo de 1988, expedida por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante la cual reconoció una pensión de jubilación a favor del demandado, a partir del 10 de julio de 1987, fecha en que cumplió 50 años de edad, teniendo en cuenta que prestó sus servicio por más de 20 años en diferentes entidades públicas. En la liquidación pensional incluyó el sueldo promedio y las primas semestral, vacaciones y navidad (fl.10). ANÁLISIS DE LA SALA Naturaleza Jurídica de la Universidad Francisco José de Caldas y autonomía Universitaria La Universidad Distrital Francisco José de Caldas es una institución estatal de educación superior del orden Distrital, creada por Acuerdo No. 10 de 5 de febrero de 1948, expedido por el Concejo de Bogotá (fl.9). El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía Universitaria que se traduce en comportamientos administrativos de gestión tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y directivas, su tenor literal es el siguiente: “Se garantiza la autonomía Universitaria. Las Universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las Universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las Universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitara mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.”. Esta autonomía significa que la institución puede organizarse internamente dentro

de los parámetros que el Estado le permite al reconocerle la calidad de Universidad. La llamada autonomía Universitaria debe entenderse como la capacidad de disponer conforme a la misma Constitución y a la Ley, de un margen de manejo y organización que le permita al ente Universitario dirigir sus destinos con arreglo a sus propios objetivos, pero siempre bajo la dirección del Estado. Por mandato expreso del artículo 62 de la Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, la ley debía determinar las condiciones de jubilación y, en general, todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán determinar otras condiciones sino dentro de las normas que expida el Congreso para regular las condiciones de acceso al servicio público y de jubilación, retiro o despido. El artículo 150, numeral 19, ordinal e) de la Constitución Política de 1991, dispone: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ...19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: ... e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. ...”. La autonomía Universitaria no incluye la facultad de reglamentar el régimen pensional de sus empleados dado que tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de la Constitución Política, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos

públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia. Normatividad legal aplicable en materia de pensión de jubilación El Decreto 3135 de 1968, en su artículo 27 dispone: “El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si es varón o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia o de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio”. A su vez, los artículos 68 y 73 del Decreto 1848 de 1969 preceptúan: “Todo empleado oficial que preste o haya prestado sus servicios durante veinte (20) años, continua o discontinuamente, en las entidades, establecimientos o empresas señalados en el artículo 1º de este Decreto, tiene derecho a gozar de pensión de jubilación al cumplir cincuenta y cinco (55) años de edad, si es varón, o cincuenta (50) años de edad si es mujer. PARÁGRAFO. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación solamente se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) horas o más. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o labor no llegan al límite mínimo indicado, el cómputo se hará sumando las horas efectivamente laboradas y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga, se tomará como el de días laborados, los cuales se adicionarán con los de descanso remunerado y de vacaciones remuneradas”.

ARTICULO 73. CUANTÍA DE LA PENSIÓN. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último año de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el status jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por la ley para tal fin.” Por mandato del artículo 1º de la Ley 33 de 1985 no sólo se equiparó la edad de la mujer con la del varón para efectos de jubilación sino que se estableció la regla general para la pensión de los empleados oficiales de todos los niveles. Su tenor literal es el siguiente: “El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”. No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo, las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno.

Parágrafo 2º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley. Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55) si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro...”. La Ley 33 de 1985, en su artículo 25, derogó los artículos 27 y 28 del Decreto Extraordinario 3135 de 1968, y las demás disposiciones que le fueren contrarias, con el siguiente tenor literal: “Esta ley rige a partir de su sanción y deroga los artículos 27 y 28 del Decreto extraordinario 3135 de 1968 y las demás disposiciones que le sean contrarias.” El artículo 1º, parágrafo 2, ibidem, estableció un régimen de transición consistente en que los empleados que llevaran un tiempo de servicio de 15 años a la fecha de expedición de la ley, podían pensionarse con los requisitos del régimen anterior de pensiones, es decir, el contenido en la Ley 6 de 1945. De lo anterior se concluye que la Universidad Distrital estaba en la obligación de sujetarse a la normatividad que regula el régimen pensional de los empleados oficiales vigentes para la época del reconocimiento del derecho. Ahora bien, como la entidad demandante sustenta las pretensiones en el hecho

de que la inclusión de los factores salariales que conformaron el ingreso base de liquidación pensional obedeció a la aplicación de normas expedidas por esa misma entidad que no se mencionan en el acto de reconocimiento y el demandado solicita la aplicación del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, para convalidar tal situación, procede la Sala al estudio de su aplicación de la siguiente manera:

APLICACION DEL ARTÍCULO 146 DE LA LEY 100 DE 1993

El artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dispuso: “ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales y departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas. Lo dispuesto en la presente ley no afecta ni modifica situaciones de las personas a que se refiere este artículo. Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente ley”. La Corte Constitucional mediante sentencia C-410 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, declaró la exequibilidad de este artículo y frente a las disposiciones municipales y departamentales en relación con las pensiones, dijo: “ ... El inciso primero del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, “por la cual

se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”, prescribe que las situaciones individuales definidas con anterioridad a la ley, con base en las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. Estima la Corte que como se ha ordenado en anteriores circunstancias, es preciso, en aplicación del principio de unidad normativa examinar la constitucionalidad del artículo mencionado en su integridad ya que este guarda una relación inescindible con los apartes demandados. El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual “se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.”. En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia la protección constitucional se extiende a las situaciones jurídicas definidas, y no a las que sólo configuran meras expectativas. … “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los

vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función.” (corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)” De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes...”. En estas condiciones el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a su irregularidad. Teniendo en cuenta la normatividad en cita, procede la Sala a verificar si la misma es aplicable al caso del demandado así: Reconocimiento pensional El Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante Resolución No. 0387 de 15 de marzo de 1988, reconoció una pensión de jubilación a favor del señor José Castillejo Ortíz, a partir del 10 de julio de 1987, fecha en la que cumplió 50 años de edad (fl.10). Como al momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden departamental, municipal y distrital, 30 de junio de 1995 (artículo 151 ibidem), el demandado ya tenía reconocida la pensión de jubilación, es del caso aplicar el artículo 146 ibídem en el sentido de mantener el derecho en la forma

como le fue reconocido. Por las razones expuestas, el proveído impugnado que negó las súplicas de la demanda amerita ser confirmado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA Confírmase la sentencia de 15 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra el señor José Castillejo Ortíz

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ