CE-25000-23-25-000-2007-00616-01(AC)-2007

ACCION DE TUTELA – Improcedente para estudiar la legalidad de acto administrativo que niega el reconocimiento de la personería jurídica a agrupación religiosa / ACCION DE TUTELA – No sirve para revivir acciones ya fenecidas por haber dejado vencer el plazo para intentarlas La existencia de otro medio de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales constituye causal de improcedencia de la acción de tutela, según lo dispuesto por el artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991. Lo pretendido por el actor, como lo señaló el a quo, es propio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del C.C.A., que no puede ser tenida como medio ineficaz para proteger de manera pronta y adecuada los derechos fundamentales que se reclaman como vulnerados pues se trata del juicio de legalidad de los actos proferidos por una autoridad. En efecto, la Carta Política estableció la tutela como una acción excepcional y subsidiaria, no alternativa, que sólo sirve para amparar derechos constitucionales fundamentales. En otras palabras, esta figura no está prevista para que el interesado, a su arbitrio, opte por acudir al juez de tutela o al juez ordinario o utilizarla cuando los mecanismos ordinarios que consagra la ley para la defensa de sus derechos no le prosperan o han vencido los términos para interponerlos pues no es un recurso adicional. Para el caso concreto el actor permitió que caducara la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de tutela no sirve para revivir acciones ya fenecidas por haber dejado vencer el plazo para intentarlas. En

suma, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, si el accionante tiene otro medio judicial para la defensa de sus derechos no cabe la acción de tutela, salvo que se esté ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable, que no se da en este caso pues no aparecen las características de inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad que exige el perjuicio irremediable, según lo ha precisado la Corte Constitucional, sentencia T-435/94, Magistrado Ponente VLADIMIRO NARANJO MESA, porque, se reitera, si lo que pretende el actor es que se le reconozca la personería jurídica a la agrupación religiosa MINISTERIOS RBC cuenta con los mecanismos legales para la defensa de sus derechos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil siete (2007).- Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00616-01(AC)

Actor: EFRAIN MARTINEZ PARDO Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 6 de junio de 2007, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “C”, que rechazó por improcedente la acción de tutela por él instaurada contra el Ministerio del Interior y de Justicia.

EL ESCRITO DE TUTELA El actor, actuando en nombre propio y en representación de la agrupación religiosa MINISTERIOS RBC, interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Interior y de Justicia, por la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales a la libertad religiosa y de cultos, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al debido proceso y al principio de confianza legítima (Fls. 1 a 18). Como consecuencia solicitó ordenar al Ministerio del Interior y de Justicia revocar los oficios Nos. OF106-18757-OJA-0410 de 15 de agosto de 2006 y OF10630810-OAJ-0410 de 19 de diciembre de 2006 y, en su lugar, reconocer personería jurídica a la entidad religiosa MINISTERIOS RBC por cumplir los requisitos establecidos por la ley. En subsidio solicitó ordenar al Ministerio que, en un término perentorio, revise la solicitud de reconocimiento de personería jurídica presentada el 9 de mayo de 2006. Como fundamento de sus peticiones narró los siguientes hechos: El 3 de diciembre de 2003 la entidad religiosa MINISTERIOS RBC le solicitó al Ministerio del Interior y de Justicia el reconocimiento de su personería jurídica especial, en los términos del artículo 9 de la Ley 133 de 2004. El 2 de marzo de 2004 la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia solicitó algunas aclaraciones y modificaciones de la documentación presentada. El 16 de abril de 2004 la apoderada de la entidad religiosa MINISTERIOS RBC dio respuesta a los requerimientos del Ministerio. Mediante Resolución No. 1923 de 16 de noviembre de 2004 el Ministerio del

Interior y de Justicia ordenó archivar la solicitud por considerar que no cumplía los requisitos formales. En ninguno de estos actos el Ministerio manifestó no tener competencia para otorgar la personería jurídica solicitada. MINISTERIOS RBC es una entidad religiosa de aquellas expresamente consagradas en el artículo 9 de la Ley 33 de 1994 como “… iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, confederaciones y asociaciones de ministros.”. El acto administrativo de noviembre de 2004 en varios apartes reconoce que MINISTERIOS RBC es una entidad religiosa, a saber: “Que Efraín Martínez Pardo, identificado con C.C. No.1.293.133 de la Dorada, Caldas, obrando en su calidad de Representante Legal de la entidad religiosa MINISTERIOS RBC (…). … este ministerio (sic) mediante oficio número 022569 de 2 de marzo de 2004, le hizo algunas observaciones a la apoderada de la entidad religiosa (…)”. La solicitud se archivó por falta de modificación de los estatutos y ausencia de formalidades para efectuar algunos nombramientos. El 9 de mayo de 2006 se radicó una nueva solicitud ante el Ministerio del Interior y de Justicia, con el cumplimiento de los requisitos exigidos en las norma aplicables, en particular de lo dispuesto en la Ley 133 de 1994 y en el Decreto Reglamentario 1319 de 1998, que acataba las razones de la Oficina Jurídica del Ministerio para ordenar el archivo de la primera solicitud. Al Ministerio del Interior y de Justicia, Subdirección de Libertad Religiosa y de

Cultos, le correspondía estudiar la documentación en un término máximo de sesenta (60) días hábiles, que vencía el 9 de agosto de 2006. Sin embargo sólo el 15 de agosto de 2006 la entidad profirió el Oficio No.OF106-18757-OJA-0410, por el cual le devolvió la documentación presentada y se declaró incompetente para conocer de la solicitud. Argumentó: “(…) me permito manifestarle que el Ministerio del Interior y de Justicia de conformidad con el artículo 9 de la ley 133 de 1994, es competente para otorgar el reconocimiento de la Personería Jurídica Especial a las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, confederaciones y asociaciones de ministros. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que del contenido de la documentación aportada se deduce que la entidad es un “Ministerio”, estimamos que no es destinatario de la personería que otorga el Ministro.”. La accionada puso fin a la actuación mediante oficio carente de motivación y de notificación, que fue recibido por correo ordinario el 17 de agosto de 2006, pese a tener la obligación de rechazar estas solicitudes mediante resolución motivada susceptible de recursos y por causas expresas, en los términos del artículo 8 del Decreto 1319 de 1998. El 25 de agosto de 2006 se le informó al ministerio sobre todas las irregularidades que entrañaba dicho oficio y este mediante Oficio No. OF106-30810-OJA-0410 de 15 de agosto de 2006 transcribió los argumentos iniciales, absteniéndose de resolver los planteamientos formulados y de ordenar la notificación.

De acuerdo con el artículo 8 del Decreto Reglamentario 1319 de 1998 al Ministro del Interior y de Justicia le corresponde determinar cuáles de las actividades desarrolladas por una entidad religiosa están excluidas del ámbito de aplicación de la Ley 133 de 1998 y rechazar la solicitud de reconocimiento mediante resolución motivada. Existe un procedimiento para otorgar la personería jurídica de las entidades religiosas, según el cual el Ministerio del Interior y de Justicia debe proferir el acto respectivo, que será susceptible del recurso de reposición. Por tratarse de un acto administrativo particular debió motivarse y notificarse al interesado para que pudiera ejercer el derecho de defensa, según lo dispuesto en el C.C.A. La vulneración de los derechos constitucionales invocados comenzó con la expedición de los oficios mencionados y continuará hasta cuando se reconozca la personería jurídica a la entidad religiosa MINISTERIOS RBC. Existe perjuicio irremediable porque durante el tiempo transcurrido sin que le sea reconocida la personería jurídica a la actora, los miembros que la integran han visto vulnerado su derecho a la libertad religiosa y de cultos en iguales condiciones que las demás organizaciones religiosas. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “C”, en sentencia de 6 de junio de 2007, rechazó por improcedente la acción de tutela, por las siguientes razones (Fls. 40 a 54): La acción de tutela opera para la protección de los derechos fundamentales siempre que no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial, es decir, no

es sustituta de los medios ordinarios de defensa y sólo procede de manera transitoria cuando estos resulten insuficientes para su protección o se enfrenten a un perjuicio irremediable. Los derechos invocados por el actor implican unas libertades que no son absolutas y deben ejercerse respetando el orden jurídico y los derechos de las demás personas. Se trata de derechos correlativos pues las personas que deseen fundar una entidad religiosa deben cumplir los requisitos exigidos en la ley. Reposa en el expediente la Resolución No.1923 de 16 de noviembre de 2004, por la cual el Ministerio ordenó archivar la solicitud de reconocimiento de personería por no cumplir los requisitos exigidos en la ley e informó al peticionario sobre los recursos procedentes, los cuales no fueron interpuestos por el actor. El 9 de abril de 2006 el apoderado de MINISTERIOS RBC solicitó nuevamente el reconocimiento de la personería jurídica y el Ministerio, mediante Oficio OF10618757-OAJ-041 de 15 de agosto de 2006, decidió de fondo la solicitud al indicarle que no es el competente para otorgarle personería jurídica a los Ministerios de carácter religioso. Esta decisión le fue notificada por correo, como lo expresa el actor. Este acto se encuentra debidamente motivado ya que rechazó la petición por falta de competencia y su carácter es definitivo pues puso fin a la actuación administrativa. Como la accionada no le indicó los recursos procedentes podía el actor acudir directamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, instauró recurso de reposición, que fue resuelto mediante Oficio OF106185757-OJA-0410 de 19 de diciembre de 2006, que reiteró la decisión.

El actor agotó las instancias frente a la administración y, por tanto, podía acudir a las autoridades judiciales, competentes para decidir sobre la legalidad de los oficios, dentro del término legal. El actor solicitó ordenar al Ministerio revocar los oficios proferidos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia, lo cual no es posible porque los actos administrativos sólo pueden ser revocados por la autoridad que los profirió o por su inmediato superior. Además, como el actor agotó la vía gubernativa no procede la revocatoria directa. El actor puede acudir nuevamente a la administración y solicitarle la orientación necesaria para tramitar el reconocimiento de la personería especial, en especial que le indique cuál es la autoridad competente para dirimir el conflicto. En caso de no estar de acuerdo con la nueva decisión puede acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solicitar la nulidad de los actos administrativos dado que los oficios cuya revocatoria solicita se encuentran caducados. Tampoco procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable porque no existe urgencia en el trámite para el reconocimiento de la personería jurídica toda vez que lo iniciaron en el 2004 y sólo en el 2006 reiteraron la solicitud, a pesar de que contaban con medios judiciales idóneos. LA IMPUGNACIÓN El actor, al sustentar la impugnación, expresó (Fls. 90 a 96): En la acción de tutela se plantea la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la libertad de cultos, a la libertad religiosa, al debido proceso y a

la igualdad y del principio de la confianza legítima. El fallo impugnado sólo abordó el estudio de la posible vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la libertad religiosa y a la libertad de cultos y tangencialmente hizo mención a los derechos al debido proceso y a la igualdad, pero no efectuó un análisis serio que permita establecer si existió la vulneración alegada. Tampoco se refirió el Tribunal a la flagrante vulneración del principio de la buena fe y de la confianza legítima por haberse modificado el criterio de interpretación de las normas en perjuicio suyo y de la entidad religiosa MINISTERIOS RBC. La omisión del a quo implica que el superior jerárquico deba realizar el estudio que aquel dejó de hacer. De acuerdo con el artículo 304 del C.P.C. el juez o tribunal debe pronunciarse sobre todos los puntos planteados en la demanda, lo que para el caso de la acción de tutela implica el análisis de su procedencia a la luz de todos los derechos cuya vulneración se alega. Erró el Tribunal al considerar que el Ministerio dio respuesta a la solicitud de reconocimiento de la personería especial y que los actos proferidos eran susceptibles de ser cuestionados por la vía judicial dado que el tiempo que dure el proceso conlleva la materialización irreparable del perjuicio que se pretende evitar al instaurar esta acción. La Corte Constitucional en repetidas oportunidades ha señalado que el mecanismo judicial alternativo debe ser capaz de garantizar la protección inmediata de los derechos vulnerados o amenazados. El juez instancia no cumplió la obligación de verificar la sencillez, rapidez y efectividad del mecanismo

ordinario, razón por la cual la acción de tutela debe prosperar. Acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como medio alternativo de defensa no es sencillo, eficaz ni rápido. La Corte Constitucional ha admitido que la acción de tutela y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no son incompatibles y que la acción constitucional prevalece sobre la ordinaria. La “supuesta” facilidad para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se desvirtúa porque determinar la vulneración de las normas generales y especiales por la vía ordinaria resulta difícil ya que no existe certeza sobre si los oficios son actos administrativos. Si procediera la suspensión provisional, de ser los oficios actos administrativos, esta medida no resolvería la vulneración de los derechos invocados porque la solicitud de la personería jurídica seguiría sin resolverse. Someter el asunto a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que puede durar 4 años no se justifica cuando existe la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales de la entidad religiosa MINISTERIOS RBC. La decisión adoptada por la accionada en el 2004 se ajusta a la legalidad por lo que el análisis de constitucionalidad debe efectuarse en relación con el trámite de la solicitud presentada en el 2006. Acudir al Ministerio del Interior y de Justicia nuevamente no constituye una vía judicial alternativa, porque sería iniciar un trámite administrativo y no judicial, es decir, no puede tenerse como medio judicial alternativo, como lo sostuvo el Tribunal. Resulta inviable acudir a la accionada a fin de que le indique cuál es la entidad

competente para conocer de la solicitud toda vez que ella es la competente. De no serlo, en los términos del artículo 33 del C.C.A., debía remitir la solicitud dentro de los 10 días siguientes a la autoridad competente. CONSIDERACIONES EL PROBLEMA JURÍDICO Consiste en establecer si el Ministerio del Interior y de Justicia vulneró los derechos constitucionales fundamentales a la libertad religiosa y de cultos, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al debido proceso y al principio de confianza legítima del accionante y de la agrupación religiosa MINISTERIOS RBC en cuya representación también actúa. LO PROBADO EN EL PROCESO El 9 de mayo de 2006 RICHARD GALINDO SÁNCHEZ, en calidad de apoderado, le solicitó al Ministerio del Interior y de Justicia reconocer personería jurídica a la agrupación religiosa MINISTERIOS RBC (Fls. 23 y 24). El 15 de agosto de 2006, mediante Oficio No.OF106-18757-OAJ-0410, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia le informó al apoderado de la agrupación religiosa “MINISTERIOS RBC” su falta de competencia para reconocer la personería solicitada ya que de conformidad con la Ley 133 de 1994, artículo 9, es competente sólo para otorgar el reconocimiento de la personería jurídica especial a las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, confederaciones y asociaciones de ministros y no a los ministerios (Fl. 54). El 19 de diciembre de 2006, mediante Oficio No.OF106-30810-OAJ-0410, el Jefe de

la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia dio la misma respuesta al actor al resolver el recurso de reposición por él interpuesto (Fl. 59). ANÁLISIS DE LA SALA Como se colige de los antecedentes el actor instauró la acción de tutela, en nombre propio y en representación de la agrupación religiosa (Fl. 50) MINISTERIOS RBC, en amparo de los derechos a la libertad religiosa y de cultos, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al debido proceso y al principio de la confianza legítima que, según su criterio, el Ministerio del Interior y de Justicia los ha desconocido al no reconocer la personería jurídica y solicitó ordenar su reconocimiento. La existencia de otro medio de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales constituye causal de improcedencia de la acción de tutela, según lo dispuesto por el artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991. Lo pretendido por el actor, como lo señaló el a quo, es propio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del C.C.A., que no puede ser tenida como medio ineficaz para proteger de manera pronta y adecuada los derechos fundamentales que se reclaman como vulnerados pues se trata del juicio de legalidad de los actos proferidos por una autoridad. En efecto, la Carta Política estableció la tutela como una acción excepcional y subsidiaria, no alternativa, que sólo sirve para amparar derechos constitucionales fundamentales. En otras palabras, esta figura no está prevista para que el interesado, a su arbitrio, opte por acudir al juez de tutela o al juez ordinario o

utilizarla cuando los mecanismos ordinarios que consagra la ley para la defensa de sus derechos no le prosperan o han vencido los términos para interponerlos pues no es un recurso adicional. Para el caso concreto el actor permitió que caducara la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de tutela no sirve para revivir acciones ya fenecidas por haber dejado vencer el plazo para intentarlas. En el presente caso, la acción de tutela no es el medio idóneo para el reconocimiento de la personería jurídica solicitada, entre otros motivos, por cuanto, de ordinario, el juez de tutela no cuenta con los medios suficientes para decidir la controversia. En el sublite se observa la necesidad de examinar varios elementos atinentes a la correcta aplicación de la Ley 133 de 1994, invocada por el accionante como fundamento de su pretensión. Tal análisis debe efectuarse, en opinión de la Sala, en la sede judicial apropiada para ello, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de la acción ordinaria. De la misma manera la Sala desestima la petición subsidiaria del actor consistente en ordenar al Ministerio que, en un término perentorio, revise la solicitud de reconocimiento de personería jurídica presentada el 9 de mayo de 2006 toda vez que al actor le corresponde exigir a la administración, invocando el derecho de petición, un nuevo pronunciamiento que resuelva la solicitud del reconocimiento de la personería de la agrupación religiosa MINISTERIOS RBC. En criterio de la Sala no puede acudirse al juez constitucional para que resuelva una materia que no es propia de su competencia y, mucho menos, para que

requiera a la administración para que tramite una solicitud que ya fue resuelta o para que emita un nuevo pronunciamiento pues es el interesado el que tiene la carga de solicitarle a la autoridad competente que resuelva sobre una materia determinada. Carece de fundamento la aseveración del actor sobre que el Tribunal no abordó en su totalidad el estudio de los cargos formulados a la luz de todos los derechos invocados pues cuando la acción de tutela se torna improcedente, por la existencia de otro medio de defensa, al juez de tutela no le corresponde analizar el fondo del asunto planteado ya que su solución le compete a otra autoridad. En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia T-586-06 de 26 de julio de 2006, Magistrado Ponente MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, al expresar: “13. En conclusión, mientras la persona que se dice amenazada o vulnerada en sus derechos fundamentales disponga de otro medio de defensa judicial idóneo para lograr su protección, no es procedente la acción de tutela.1 De allí que, ante la improcedencia de la tutela en este caso por existir otro medio de defensa judicial, no haya lugar a examinar de fondo los cargos presentados por el actor relacionados con la aparente vulneración del derecho a la igualdad […] ”. Subrayado por la Sala. En suma, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, si el accionante tiene otro medio judicial para la defensa de sus derechos no cabe la acción de tutela, salvo que se esté ante la inminente ocurrencia de un

perjuicio irremediable, que no se da en este caso pues no aparecen las características de inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad que exige 1 Ver entre otras, las sentencias T-202 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz; T-485 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía; T-015 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara; T-142 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-554 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, entre otras. el perjuicio irremediable, según lo ha precisado la Corte Constitucional, sentencia T-435/94, Magistrado Ponente VLADIMIRO NARANJO MESA, porque, se reitera, si lo que pretende el actor es que se le reconozca la personería jurídica a la agrupación religiosa MINISTERIOS RBC cuenta con los mecanismos legales para la defensa de sus derechos. Por existir otro medio de defensa judicial y no configurarse la existencia de un perjuicio irremediable la tutela incoada se torna improcedente y el proveído impugnado amerita ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 6 de junio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “C”, que rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada por EFRAÍN MARTÍNEZ PARDO,

actuando en nombre propio y en representación de la agrupación religiosa MINISTERIOS RBC, en la acción de tutela interpuesta contra el Ministerio del Interior y de Justicia. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ ALEJANDRO ORDÓÑEZ

MALDONADO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE