CE-25000-23-25-000-2007-00823-02(0728-11)-2011

PENSION DE JUBILACION - Reconocimiento con base en norma territorial / CONVALIDACION - Pensión de jubilación / DERECHO ADQUIRIDOReconocimiento pensional Acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional en la Sentencia C410 de 1997 , los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional del señor Teodoro Benavides se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en la Convención Colectiva de 1974 al haber acreditado 20 años de servicio en las siguientes entidades. (…) Ahora, debe advertirse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario, la convalidación se dio en integridad, sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la pensión regulados también por las normas extralegales en comento, tales como la edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, razón por la cual le asiste al señor Benavides Rengifo la garantía del respeto a su derechos adquiridos como situación jurídica consolidada, razón suficiente para denegar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el ente universitario y confirmar

la decisión de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil once (2011).

Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00823-02(0728-11)

Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS Demandado: TEODORO BENAVIDES RENGIFO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “D”. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la Universidad Distrital Francisco José de Caldas demandó la nulidad de la Resolución No. 887 de 21 de octubre de 1976, por la cual se reconoció y ordenó pagar al señor Teodoro Benavides Rengifo una pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene al señor BENAVIDES RENGIFO a reintegrar la suma de $523.862.109, por concepto de las mesadas pensionales canceladas desde el 1 de diciembre de 1976 hasta el día en que se suspenda el acto administrativo acusado o en su defecto hasta cuando quede ejecutoriada la providencia que decrete la nulidad del mismo.

Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso que el señor Teodoro Benavides Rengifo nació el 17 de agosto de 1930 e ingresó a laborar al servicio de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas el 1 de diciembre de 1964, siendo nombrado mediante Resolución de Rectoría 002 de 9 de enero de 1965 en el cargo de Contador de la Sindicatura. Sostuvo que mediante la Resolución No. 887 de 30 de octubre de 1992 proferida por el Rector de la Universidad, reconoció al demandado una pensión de jubilación con base en una disposición extralegal contenida en la Convención Colectiva de 1973, que le permitía adquirir esta prestación tan sólo con reunir 20 años al servicio de diversas entidades estatales y a cualquier edad. Señaló que con fundamento en lo anterior, fue pensionado con un porcentaje equivalente al 80% del salario promedio devengado en el último año de servicios y se incluyeron factores extralegales no consagrados en el artículo 1° de Decreto 1158 de 1994. Adujo que el régimen que correspondía aplicar era el contenido en la ley 6ª de 1945, en virtud del cual debía pensionarse a la edad de 50 años de edad y 20 de servicios y con un porcentaje correspondiente al 75% del promedio salarial devengado en el último año de servicios. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “D”, mediante sentencia de 23 de septiembre de 2010, denegó las pretensiones de la demanda (fls. 98-112).

Dijo que al demandado, por haber causado el derecho antes del 30 de junio de 1995, le resulta aplicable para su pensión de jubilación el artículo 7° de la Convención Colectiva de 1974, según el cual la cuantía corresponde al 80% del promedio devengado durante los últimos 12 meses de servicio, como en efecto se le concedió. Lo anterior, atendiendo lo dispuesto en el parágrafo del artículo 151 de la ley 100 de 1993 que señala que el Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, de donde se infiere que antes de esta fecha permanece vigente la disposición que convalida el artículo 146 ibídem, para el caso sub lite, la Convención Colectiva de 1974. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (fls.114-118). Sostuvo que la Resolución acusada vulneró disposiciones constitucionales y legales, teniendo en cuenta que la pensión de jubilación se reconoció sin que el demandado cumpliera con el requisito de edad dispuesto en la ley 6ª de 1945, con fundamento en una liquidación que incluyó factores extralegales no consagrados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y sin tener en cuenta el monto pensional que exige la ley. En efecto, sostuvo que no reunía los requisitos exigidos en la ley para obtener su pensión de jubilación al haberla adquirido a los 46 años, 3 meses y 14 días de

edad, cuando el requisito es 50 años de edad, y en cuanto al monto reconocido, sostuvo que fue pensionado con el 80% del salario promedio devengado en el último año de servicio, siendo que la ley señala que debe ser el 75%, y además se incluyeron factores extralegales no consagrados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala analizar la legalidad de la resolución No. 887 de 1° de 21 de octubre de 1976 (fls.10 y 11) con el fin de determinar si el señor Teodoro Benavides tiene derecho a la pensión mensual de jubilación reconocida por la parte demandante, de conformidad con la Convención Colectiva de Trabajo de 1974, o si por el contrario, su derecho pensional debe regirse por las normas generales que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos del orden distrital. Para el efecto, se analizarán los siguientes aspectos: A) Régimen Pensional establecido en la Convención Colectiva celebrada entre la Universidad Distrital y el Sindicato “SINTRAUD”; B) Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial y C) Caso Concreto. A) Régimen Pensional establecido en la Convención Colectiva celebrada entre la Universidad Distrital y el Sindicato “SINTRAUD”: De acuerdo con los antecedentes expuestos en el acto acusado, al señor Teodoro Benavides le fue reconocida la pensión con fundamento en la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y el Sindicato para el año 1974, que consagra entre otros, un régimen pensional especial para los empleados

vinculados a dicho ente universitario, cuando reúnen los siguientes requisitos: “Artículo Séptimo Pensión de Jubilación: La Universidad Distrital Francisco José de Caldas” jubilará al personal de tiempo completo, adscrito a la Universidad, a la firma de la (presente) Convención Colectiva de Trabajo al cumplir veinte (20) años de servicios computables para tal fin, sin tener en cuenta la edad del trabajador, así: a) El cien por ciento (%100) del salario promedio devengado en el último año, para el personal que haya servido los veinte (20) años en la Universidad. b) El ochenta por ciento (80%) del salario promedio devengado en el último año, para el personal que haya cumplido veinte (20) años de servicio a la Universidad computables con servicios en Entidades del Estado. Debe haber servido a la institución, un mínimo de diez (10) años….” De acuerdo con la definición establecida en el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo, la convención colectiva de trabajo es un acuerdo bilateral celebrado entre una o varias asociaciones profesionales de trabajadores y uno o varios patronos para regular las condiciones que regirán los contratos de trabajo, usualmente, buscando mejorar el catálogo de derechos y garantías mínimas que las normas jurídicas le reconocen a todos los trabajadores. De ahí que jurisprudencial y doctrinariamente se le haya dado a la convención colectiva un contenido esencialmente normativo. El contenido de la convención colectiva es delimitado por el artículo 468 del C.S.T, cuando determina que: “Además de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones generales del trabajo, en la convención colectiva se

indicará la empresa o establecimiento, industria y oficios que comprenda, el lugar o lugares en donde ha de regir, la fecha en que entrará en vigor, el plazo o duración y las causas y modalidades de su prórroga, su desahucio o denuncia, y la responsabilidad que su incumplimiento entrañe”, mientras que el artículo 469 ibídem, establece una serie formalidades para que la convención colectiva sea fuente de derecho, como son la de celebrarse “por escrito” y la de depositar el texto de la convención en el Ministerio del Trabajo “a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al de su firma”, teniendo en cuenta que “sin el cumplimiento de todos estos requisitos la convención no produce ningún efecto”. El legislador, al exigir que se presente por escrito y se surta el “necesario” deposito de la convención, la está revistiendo de las formalidades propias de un acto solemne, en el sentido que si no se cumplen con las mismas, el acto jurídico laboral (convención colectiva) carece de efecto alguno en lo que se refiere a terceros y a las mismas partes. Finalmente el artículo 416, es claro en expresar, sin excepción alguna, que los sindicatos de empleados públicos “no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”. B) Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial: La Jurisprudencia de esta Corporación en sentencia del 17 de abril de 20081 se pronunció sobre el régimen prestacional de los empleados del orden departamental en los siguientes términos: La Constitución Política de 1886 establecía en el artículo 76 - numeral

9º la competencia del Congreso para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y en el artículo 120 - numeral 21 facultaba al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional centralizado. Por su parte, la Constitución Política de 1991 consagró la figura de la ley marco, que señalaría los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150 - numeral 19 - lit. e). En desarrollo de esta norma fue expedida la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada Ley; en su parágrafo dispuso que el Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. En cuanto a las entidades descentralizadas del orden territorial, no aplican las mismas competencias que en el nivel central porque su autonomía administrativa y presupuestal llevan implícita la aptitud de sus propios órganos para fijar las respectivas escalas de remuneración, pero no hay duda que las disposiciones legales antes citadas (Ley 4ª/92), que sí gobiernan para éstas, marcan una diferencia sustancial con la regulación anterior a la Constitución de 1991, porque entonces las entidades descentralizadas eran completamente independientes en la determinación de su régimen salarial, lo que llevó a desafortunadas

prácticas en el manejo del tema. En la actualidad, las entidades descentralizadas continúan con la facultad de determinar el régimen salarial de sus empleados, pero sometidas a los topes salariales que determine el Gobierno. Situación diferente acontece con el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, bien sea del nivel central o descentralizado, pues antes de la constitución de 1991 estaba exclusivamente atribuido a la ley para todos los empleados públicos sin 1 Rad. No. Interno: 2309-2006.- C. P. Dr. Jaime Moreno García. distinción del sector al cual pertenecieran, como se desprende del análisis sistemático de la Carta Política de 1886 y sus subsiguientes reformas. A partir de la expedición de la Carta Política que nos rige, el régimen prestacional de los empleados del nivel territorial lo determina el Gobierno de conformidad con la ley, como se desprende de la lectura del artículo 150 - numeral 19 - literal e) del Ordenamiento Superior y del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel. La Ley 4ª de 1992 constituye, entonces, la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados

públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales. De lo anterior se concluye que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las Universidades Públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos, pues no tenían facultades para ello. No obstante, con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el legislador, teniendo en cuenta que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, fue avalando las situaciones atípicas que se presentaban en materia pensional. Así al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. De la lectura de la anterior disposición se infiere que el legislador legalizó los actos administrativos de carácter particular, no los de carácter general en los cuales se soportaron aquellos. Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997: …. En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no

pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la sentencia No. C-350 del 29 de julio de 1997, MP. Dr. Fabio Morón Diaz, expresó: ….. "Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución...y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona." Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa. "...la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener

algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función." (“Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)” Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales,

para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).” De acuerdo con la providencia citada, no queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición. C) Caso Concreto En el caso sub lite, al cotejar la Resolución No. 887 de 21 de octubre de 1976, por la cual se reconoció y ordenó pagar al señor Teodoro Benavides Rengifo, con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se observa que no persiste la ilegalidad invocada, teniendo en cuenta que esta normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional, por ende los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en disposiciones suscritas por la Universidad, fueron legalizados por esta disposición, en los términos citados con antelación. Vale la pena señalar, que aun cuando los sindicatos de empleados públicos no cuentan con un derecho de negociación pleno que les permita definir con el nominador la edad y el monto de 4la pensión a través de convenciones colectivas (que para el caso concreto se trata de un acto jurídico atípico e innominado por cuanto en el expediente no reposa prueba del cumplimiento de las formalidades

previstas en la ley para tenerlo como tal) pues tal función es exclusiva del Congreso de la República, por expresa disposición de las Constituciones de 1886 y 1991, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a las vicisitudes en su formación. En razón de lo anterior y acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-410 de 19972 , los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional del señor Teodoro Benavides se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en la Convención Colectiva de 1974 al haber acreditado 20 años de servicio en las siguientes entidades (fls-10-13): - Administración de la Aduana Nacional de Buenaventura: del 7 de enero de 1949 hasta el 31 de agosto de 1952 - Instituto Colombiano de Seguros Sociales, Caja Seccional Quindío; desde el 22 de mayo de 1953 hasta el 11 de enero de 1960. - Contraloría General de la República: desde 28 de junio de 1960 hasta el 3 de mayo de 1963. - Universidad Distrital Francisco José de Caldas: 1° de diciembre de 1964 hasta Octubre de 1976.

Ahora, debe advertirse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario, la convalidación se dio en integridad, sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la pensión regulados también por las normas extralegales en comento, tales como la edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, 2 “Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la Ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva Ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la

garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una Ley anterior al nuevo régimen de seguridad social (Ley 100 de 1993). razón por la cual le asiste al señor Benavides Rengifo la garantía del respeto a su derechos adquiridos como situación jurídica consolidada, razón suficiente para denegar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el ente universitario y confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida por la Sección Segunda -Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el veintitrés (23) de septiembre de dos mil diez (2010), dentro del proceso promovido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra el señor Teodoro Benavides Rengifo. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.