CE-25000-23-25-000-2007-00887-02(0989-10)-2011

PENSION DE JUBILACION - Reconocimiento con base en norma territorial / CONVALIDACION - Pensión de jubilación / DERECHO ADQUIRIDOReconocimiento pensional Acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional del demandado se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el parágrafo 1°, literal b) del artículo 6° del Acuerdo No. 024 de 1989, desde el año 1988, y la pensión le fue reconocida a partir del 3 de julio de 1993 mediante las Resoluciones acusadas, asistiéndole por ende la garantía del respeto a sus derechos adquiridos como situación jurídica consolidada. Ahora, debe advertirse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el Legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario, la convalidación se dio en integridad sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la pensión regulados también por las normas extralegales en comento, tales como la edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, razón por la cual le asiste al demandado la garantía del respeto a su derechos adquiridos como situación

jurídica consolidada, razón suficiente para denegar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el Ente Universitario y confirmar la decisión de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil once (2011).

Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00887-02(0989-10)

Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS Demandado: JESUS ALFREDO MESTRA DIAZ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de octubre de 2009, proferida por la Sección SegundaSubsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la Universidad Distrital Francisco José de Caldas solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de la Resoluciones Nos. 884 de octubre 30 de 1992 y 1177 de 29 de noviembre de 1993, por las cuales se reconoció y ordenó pagar la pensión de jubilación al señor Jesús Alfredo Mestra Díaz. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene al accionado

a reintegrar la suma de $700.084.060., por concepto de mesadas pensionales pagadas desde el día 3 de julio de 1993 hasta el día en que se suspenda el acto administrativo, o en su defecto, hasta cuando quede ejecutoriada la providencia que decrete la nulidad del acto demandado, junto con los intereses e indexación respectivos. Como fundamento de las pretensiones, manifestó que el señor Jesús Alfredo Mestra Díaz nació el 15 de enero de 1939 e ingresó a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en el cargo de profesor de tiempo completo, adscrito a la facultad de ciencias y educación. Sostuvo que mediante la Resolución No. 884 de 30 de octubre de 1992 proferida por el Rector de la Universidad, se reconoció al demandado una pensión de jubilación con fundamento en una liquidación que incluyó factores extralegales tales como prima semestral, prima de vacaciones, prima de navidad, quinquenio, vacaciones y sobresueldos establecidos por el Acuerdo 24 de 1989. LA SENTENCIA APELADA La Sección Segunda - Subsección “D”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 22 de octubre de 2009, negó las pretensiones de la demanda. (Fls.175-188). Concluyó que al demandado, por haber causado el derecho antes del 30 de junio de 1995, le resulta aplicable para su pensión de jubilación el artículo 6° parágrafo 1° literal b) del Acuerdo 024 de 1989, según el cual corresponde al 90%

del promedio devengado durante los últimos 12 meses de servicio, como en efecto se le concedió. Lo anterior, atendiendo lo dispuesto en el parágrafo del artículo 151 de la ley 100 de 1993 que señala que el Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, de donde se infiere que antes de esta fecha permanece vigente la norma departamental que convalida el artículo 146 ibídem, esto es, para el caso sub lite, el artículo 6° parágrafo 1° literal b) del Acuerdo 024 de 1989. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la demandante interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (fls.193-205). Sostuvo que la Resolución acusada vulneró los artículos 55 y 150 numeral 19 literal e) de la constitución, 1° de la ley 33 de 1985, 36 y 146 de la ley 100 de 1993 y 1° del decreto 1158 de 1994, toda vez que el reconocimiento de la pensión de jubilación se concedió sin que se reuniera el requisito de la edad. Que en ese orden, existe una manifiesta vulneración de la normatividad superior que permite la suspensión de los efectos de la Resolución acusada, expedida por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala analizar la legalidad de las Resoluciones Nos 884 de 30 de octubre de 2002 (fl.14) y 1177 de 29 de noviembre de 1993(fls.15-16), con

el fin de determinar si el señor Jesús Alfredo Mestra Díaz tiene derecho a la pensión mensual de jubilación, reconocida por la parte demandante de conformidad con los Acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Universidad Francisco José de Caldas, o si por el contrario, su derecho pensional debe regirse por las normas generales que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos del Orden Distrital. En el presente caso se encuentra probado que el demandado consolidó su derecho pensional de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del literal b) del artículo 6° del Acuerdo No. 024 de 1989, en donde se señaló como requisito pensional únicamente el cumplimiento de 20 años de servicios al ente universitario, con derecho a una cuantía pensional equivalente al 90% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, requisito que acreditó el 1° de julio de 1988 como quiera que ingresó a prestar sus servicios el 1° de julio de 1968 (fl.3.C-2) y que hizo exigible su derecho al momento de su renuncia, aceptada a partir del 3 de julio de 1993 (fl-44.C-2), fecha para la cual contaba con 54 años (fl.2 ibidem) de edad y 25 de servicio. En vista de lo anterior, es necesario precisar algunos aspectos sobre el régimen prestacional de los empleados públicos del Orden Territorial y la competencia para su regulación. La Jurisprudencia de esta Corporación en sentencia del 17 de abril de 20081 se pronunció sobre el régimen prestacional de los empleados del orden departamental en los siguientes términos:

“La Constitución Política de 1886 establecía en el artículo 76 - numeral 9º la competencia del Congreso para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y en el artículo 120 - numeral 21 1 Rad. No. Interno: 2309-2006.- C. P. Dr. Jaime Moreno García. facultaba al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional centralizado. Por su parte, la Constitución Política de 1991 consagró la figura de la ley marco, que señalaría los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150 - numeral 19 - lit. e). En desarrollo de esta norma fue expedida la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada Ley; en su parágrafo dispuso que el Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. En cuanto a las entidades descentralizadas del orden territorial, no aplican las mismas competencias que en el nivel central porque su autonomía administrativa y presupuestal llevan implícita la aptitud de sus propios órganos para fijar las respectivas escalas de remuneración, pero no hay duda que las disposiciones legales antes citadas (Ley 4ª/92), que sí gobiernan para éstas, marcan una diferencia sustancial con la regulación

anterior a la Constitución de 1991, porque entonces las entidades descentralizadas eran completamente independientes en la determinación de su régimen salarial, lo que llevó a desafortunadas prácticas en el manejo del tema. En la actualidad, las entidades descentralizadas continúan con la facultad de determinar el régimen salarial de sus empleados, pero sometidas a los topes salariales que determine el Gobierno. Situación diferente acontece con el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, bien sea del nivel central o descentralizado, pues antes de la constitución de 1991 estaba exclusivamente atribuido a la ley para todos los empleados públicos sin distinción del sector al cual pertenecieran, como se desprende del análisis sistemático de la Carta Política de 1886 y sus subsiguientes reformas. A partir de la expedición de la Carta Política que nos rige, el régimen prestacional de los empleados del nivel territorial lo determina el Gobierno de conformidad con la ley, como se desprende de la lectura del artículo 150 - numeral 19 - literal e) del Ordenamiento Superior y del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel. La Ley 4ª de 1992 constituye, entonces, la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los

cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales. De lo anterior se concluye que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las Universidades Públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos, pues no tenían facultades para ello. No obstante, con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el legislador, teniendo en cuenta que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, fue avalando las situaciones atípicas que se presentaban en materia pensional. Así al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. De la lectura de la anterior disposición se infiere que el legislador legalizó los actos administrativos de carácter particular, no los de carácter general en los cuales se soportaron aquellos. Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997: …. En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y

subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la sentencia No. C-350 del 29 de julio de 1997, MP. Dr. Fabio Morón Diaz, expresó: ….. "Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución...y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona." Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa. "...la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica,

son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función." (“Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)” Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o

departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).” De acuerdo con la providencia citada, no queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición. En el caso sub lite, al cotejar las Resoluciones Nos. 884 de 30 de octubre de 1992 y 1177 de 29 de noviembre de 1993, por las cuales se reconoció y ordenó pagar la pensión de jubilación al señor Jesús Alfredo Mestra Díaz, con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se observa que no persiste la ilegalidad invocada en la demanda, teniendo en cuenta que esta normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional, por ende los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en Acuerdos de la Universidad, fueron legalizados por esta disposición, en los términos citados con antelación. Al respecto debe tenerse en cuenta que aunque la autonomía universitaria no incluye la facultad de regular el régimen pensional de sus empleados, pues tal función para la fecha de expedición del Acuerdo No. 024 era exclusiva del Congreso de la República, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993

dejó a salvo los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a su irregularidad, disposición que fue declarada exequible mediante la Sentencia C-410 de 1997. En razón de lo anterior y acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional del señor Jesús Alfredo Mestra Díaz se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el parágrafo 1°, literal b) del artículo 6° del Acuerdo No. 024 de 1989, desde el año 1988, y la pensión le fue reconocida a partir del 3 de julio de 1993 mediante las Resoluciones acusadas, asistiéndole por ende la garantía del respeto a sus derechos adquiridos como situación jurídica consolidada. Ahora, debe advertirse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el Legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario, la convalidación se dio en integridad sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la pensión regulados también por las normas extralegales en comento, tales como la

edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, razón por la cual le asiste al señor Jesús Alfredo Mestra Díaz la garantía del respeto a su derechos adquiridos como situación jurídica consolidada, razón suficiente para denegar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el Ente Universitario y confirmar la decisión de primera instancia. F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida por la Sección Segunda -Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el veintidós (22) de octubre de dos mil nueve (2009), dentro del proceso promovido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra el señor Jesús Alfredo Mestra Díaz. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.