CE-25000-23-25-000-2007-00924-01(1035-09)-2010

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Título: CE-25000-23-25-000-2007-00924-01(1035-09)-2010
Autor: Consejo de Estado
Categoría: Jurisprudencia
Área del derecho: Administrativo
Año: 2010

DEMANDA – Ineptitud sustantiva Así las cosas, se concluye que el acto demandado no es el que le generó a la actora una situación adversa a sus intereses, por la presunta vulneración del marco normativo aplicable. Pues el acto que definió la negativa del reconocimiento solicitado, no fue objeto de la presente demanda, razón por la cual, se concluye, que la demandante no cumplió con el requisito contenido en el numeral 2º del artículo 137 del C.C.A., explicado anteriormente en el acápite “(i) De la demanda en forma”.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

137

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00924-01(1035-09)

Actor: ANA CRISTINA FEUILLET GUERRERO

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, JUNTA CENTRAL DE

CONTADORES AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia del 5 de febrero de 2009, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negó las súplicas de la demanda instaurada por ANA CRISTINA FEUILLET GUERRERO contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Junta Central de Contadores.

LA DEMANDA ANA CRISTINA FEUILLET GUERRERO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad del siguiente acto: - Oficio No. 2007EE17737 del 30 de abril de 2007, proferido por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, mediante el cual, “le negó el pago de prestaciones sociales y demás emolumentos que solicitó en razón al contrato realidad suscrito”. (sic) Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada a: - Pagarle a título de indemnización la totalidad de los salarios, prestaciones sociales y sanciones con ocasión del no pago oportuno de cesantías y demás acreencias laborales, las cuales deben ser liquidadas teniendo como referencia el último salario devengado. - Liquidar todas las acreencias laborales, por el tiempo que duró la relación laboral, es decir, entre el 8 de abril de 2002 hasta el 28 de junio de 2006. - Reintegrarla al cargo de asesora jurídica que ocupaba en la Junta Central de Contadores o a un cargo de igual o mayor jerarquía dentro de la entidad. - Pagar las costas. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: Fue contratada para prestar sus servicios profesionales en la Junta Central de Contadores, Unidad Administrativa dependiente del Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 43 de 1990.

Los servicios profesionales fueron los de asesoría jurídica, ejecutados de manera continua, desde el 8 de abril de 2002 hasta el 28 de junio de 2006. Cumplía horario de lunes a viernes de ocho de la mañana a cinco y treinta de la tarde, jornada que era controlada a través del personal de vigilancia, quienes debían establecer en las planillas la hora de entrada y salida de todo el personal, y luego eran entregadas al Director General. Durante el tiempo de la existencia de la relación contractual laboral no fueron pagadas las vacaciones causadas, primas de vacaciones, de navidad y de servicios, bonificación por servicios prestados y cesantías con sus intereses. Las cesantías correspondientes a los años del 2002 al 2006, no fueron consignadas en un Fondo de Cesantías tal como lo determina la ley. El 5 de septiembre de 2006 solicitó a la Junta Central de Contadores el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos, como consecuencia de la vinculación laboral con esta entidad. Mediante el Oficio No. 2830/06 del 15 de septiembre de 2006, el Director General de la Junta Central de Contadores manifestó que los diferentes contratos suscritos con la entidad fueron de prestación de servicios profesionales, por tal motivo, no procedía el pago de prestaciones sociales ni demás emolumentos que solicitó. Presentó recurso de apelación contra la decisión anterior ante el Ministerio de Educación, con radicado del 29 de septiembre de 2006. Como consecuencia de la falta de respuesta del recurso de apelación solicitó información del mismo a la Junta Central de Contadores, la cual le comunicó que

el recurso de apelación fue radicado en el Ministerio de Educación Nacional el “2 de octubre de 2006” (sic). A través del Oficio No. 2007EE17737 del 30 de abril de 2007, el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, le manifestó que “el Ministerio de Educación Nacional no es el superior funcional de la Junta Central de Contadores, como tampoco es quién selecciona, designa o nombra a los funcionarios que lo conforman” (sic). LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN De la Constitución Política, el artículo 53. De la Ley 80 de 1993, el artículo 32. La demandante considera que el acto acusado está viciado de nulidad, por las siguientes razones: La Ley 80 de 1993 determinó la reglas para la celebración de los contratos de prestación de servicios entre el Estado y los particulares, el artículo 3, numeral 3 estableció que esta clase de contratos sólo podrán realizarse con personas naturales cuando las actividades contratadas no puedan realizarse por el personal de planta o requieran de conocimientos especializados. La actora fue contratada para realizar las mismas funciones de asesoría jurídica que el personal de planta de la Junta Central de Contadores, es decir, adelantar los procesos disciplinarios contra contadores públicos. La Junta Central de Contadores, Unidad Administrativa Central Especial del Ministerio de Educación Nacional, a través de los contratos sucritos con la actora pretendió eludir y disfrazar la verdadera relación contractual laboral, lo que permite concluir, que se violaron las normas enunciadas y de ahí la necesidad de aplicar el principio de la realidad previsto en el artículo 53 de la Constitución

Política. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Educación Nacional, Junta Central de Contadores acudió oportunamente a dar contestación a la demanda, oponiéndose en su escrito a todas y cada una de las pretensiones propuestas, con los siguientes argumentos (Fls. 193 a 204): La Junta Central de Contadores no ha tenido ningún tipo de relación laboral con la actora, pues su vinculación fue a través de contrato de prestación de servicios profesionales, ya que la planta de personal de la entidad es mínima, y es por ello, que se tiene que contratar profesionales idóneos que colaboren en la ejecución y cometidos de la entidad. El contenido del acto atacado se encuentra ajustado a derecho, en tanto que, no es cierto que mediante él se haya negado el pago de prestaciones sociales y demás emolumentos solicitados por la demandante, ya que, tal asunto no es competencia del Ministerio de Educación Nacional, puesto que, el contrato de prestación de servicios fue suscrito con la Junta Central de Contadores y no con el Ministerio. Adicionalmente este acto no infringió ninguna de las normas acusadas. De manera simultánea la demandante suscribió otros contratos de prestación de servicios profesionales con otras entidades como el Consejo Técnico de Química y el Consejo de Administración de Empresas, lo que demuestra que mal podría afirmar que tenía una relación laboral con la Junta Central de Contadores, y que cumplía un horario cuando siempre dispuso libremente de su tiempo. En el presente caso, no se ha demandado la nulidad del acto definitivo, el Oficio C.J 2830/06 del 15 de septiembre de 2006, mediante el cual se le negó el pago de

prestaciones sociales y demás emolumentos. Propuso como excepciones inepta demanda, e inexistencia de la violación. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 5 de febrero de 2009, negó las súplicas de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 324 a 349): En relación con los elementos de subordinación o dependencia, no se encontraron dentro del expediente las planillas de control de entrada y salida de los funcionarios que “supuestamente” llevaban los celadores de la entidad, asimismo los testimonios de los declarantes se contradicen sobre este punto, ya que unos afirman que esta planilla era tanto para los funcionarios de planta como para los contratistas, y otros lo negaron afirmando que los contratistas de la entidad no cumplían horarios estrictos, ni ordenes de superiores. La actora tenía suscritos otros contratos simultáneos, con otras entidades, entre ellas el Consejo Profesional de Administración de Empresas, razón por la cual, lo manifestado en la demanda respecto a que dentro de la entidad demandada se encontraba bajo absoluta subordinación y dependencia no es consecuente con los hechos probados en el proceso. En el presente caso no se puede aplicar el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, puesto que la demandante no se encontraba en las mismas condiciones de los empleados públicos de la planta de personal de la entidad demandada. En este orden, la actora no logró demostrar la existencia del elemento de subordinación constitutivo de una relación laboral, con el cumplimiento de un horario, y de ordenes provenientes de un superior inmediato.

No obstante, si está probado que la actora laboró como Asesora Jurídica vinculada por medio de contrato de prestación de servicios, cumpliendo con algunas funciones jurídicas adelantadas por la entidad accionada, sin ninguna subordinación, ni dependencia dentro de la Junta Central de Contadores. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante sustentó el recurso de apelación contra la sentencia del a quo, con los siguientes argumentos (Fls. 351 y 357): Para la época de los hechos y del agotamiento de la vía gubernativa, la Junta Central de Contadores no tenía personería jurídica y era una unidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, entidad que por mandato de la Ley 43 de 1990, era el superior inmediato para resolver la segunda instancia. Teniendo en cuenta que el Ministerio de Educación Nacional negó la existencia del mandato de la Ley 43 de 1990 y no dio una respuesta al recurso de apelación, se debe interpretar que la pretensión principal de esta demanda es la declaratoria de nulidad del Oficio No.CJ2830/06 del 15 de septiembre de 2006, proferido por el Director General de la Junta Central de Contadores, mediante el cual negó la solicitud de pago de prestaciones sociales y demás emolumentos que pretende la actora en razón al contrato realidad. Las funciones desempeñadas por la demandante no deberían ser realizadas por contratistas, pues son actividades que por ley corresponden al personal de planta por las implicaciones jurídicas que esto representa. El a quo no estudió a profundidad las pruebas aportadas, porque no analizó la naturaleza jurídica, ni la razón de ser de la Junta Central de Contadores, entidad

que sanciona a los profesionales que ejercen la contaduría pública, previo un proceso disciplinario. En relación con la vinculación al Consejo Profesional de Administración de Empresas, fue en junio de 2005, las consultas las realizaba por Internet y telefónicamente con la Directora Ejecutiva de la época, en horas no laborales, no tuvo un puesto de trabajo y escasamente conocía a las personas que trabajaban en la entidad. El tener a cargo una asesoría externa, no cambia el hecho de que la Junta Central de Contadores desconoce la existencia de un contrato realidad que perduró durante 4 años, bajo la subordinación del Tribunal Disciplinario y de los diferentes Directores Generales de la misma y de las Directoras Jurídicas. Las funciones que desempeñaba las efectuaba en cumplimiento de instrucciones y bajo permanente subordinación, pues estuvo cumpliendo un horario de trabajo establecido, además los permisos para no asistir a trabajar debían ser tramitados con el jefe inmediato. CONSIDERACIONES DE LA SALA Previamente a determinar la viabilidad de entrar a definir y resolver el problema jurídico de fondo propuesto en el presente litigio, la Sala debe precisar si el Oficio demandado por la señora Ana Cristina Feuillet Guerrero, es en realidad el que vulneró presuntamente su derecho de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales, al determinar si existió una relación laboral entre la Junta Central de Contadores y la ella. La Sala encuentra probado lo siguiente:  Obran los contratos de prestación de servicios celebrados entre la Unidad Administrativa Especial, Junta Central de Contadores y la actora, en los

cuales, se obliga a prestar los servicios profesionales de asesoría jurídica así: Vinculación No. Fecha Tiempo Folios Contrato de 2002-038 8 de abril de 2002 3 meses 1 a 4 prestación de servicios Contrato de 2002-042 8 de julio de 2002 5 meses 7 a 10 prestación de y 12 servicios días Contrato de 2003-008 16 de enero de 2003 6 meses 12 a 15 prestación de servicios Contrato de 2003-033 21 de julio de 2003 5 meses 22 a 25 prestación de servicios Contrato de 2004-001 19 de enero de 2004 6 meses 28 a 31 prestación de servicios Contrato de 2004-024 19 de julio de 2004 5 meses 39 a 42 prestación de servicios Contrato de 03-2005 17 de enero de 2005 11 49 a 53 prestación de meses servicios Contrato de 63-2005 28 de diciembre de 2005 6 meses 60 a 64 prestación de servicios  Mediante petición de 5 de septiembre de 2006 solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos, como consecuencia de la vinculación laboral con la Junta Central de Contadores desde el 8 de abril de 2002 hasta el 28 de junio de 2006, en el cargo de Asesora Jurídica del Departamento de Jurídico. (Fl. 155).  La petición fue resuelta mediante Oficio No. CJ 2830/06 de 15 de

septiembre de 2006, en el que la entidad señaló: “(…) de manera atenta debo manifestarle, que como es de su conocimiento, los diferentes contratos que usted aceptó y suscribió con esta entidad, fueron de prestación de servicios profesionales, razón por la cual, no procede el pago de prestaciones sociales, ni demás emolumentos que solicita (….)”. (Fl.156).  El 26 de septiembre de 2006 interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior ante la Junta Central de Contadores (Fls. 157 a 159), el cual fue remitido al Ministerio de Educación Nacional, el 6 de octubre de 2006 (Fl.160).  A través del Oficio No. 2007EE17737 del 30 de abril de 2007, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, contestó la petición anterior manifestando: “(…) el Ministerio de Educación Nacional no es el superior funcional de la Junta Central de Contadores, como tampoco es quien selecciona, designa o nombra los funcionarios que la conforman, en ejercicio de la mencionada autonomía, la Junta es la que administra sus recursos físicos, humanos y económicos, y determina las necesidades de contratación de los servicios profesionales, como apoyo para el desarrollo de sus actividades (…). (…) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución Política de Colombia, ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que se le atribuye la Constitución y la Ley. (…). (…) teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que el Ministerio de Educación Nacional tan sólo es competente para resolver los recursos de

apelación de las providencias emitidas por el Tribunal Disciplinario de la Junta Central de Contadores, que imponen sanciones de suspensión o cancelación de la tarjeta profesional. (Fls. 170 y 171)”.  Obran los contratos celebrados por la actora con el Consejo Profesional de Administración de Empresas como Asesora Jurídica así: Vinculación No. Fecha Tiempo Folios Contrato de 001-2005 3 de junio de 2005 6 meses 313 a prestación de 317 servicios Contrato de ---- 10 de enero de 2006 indefinid 318 a prestación de o 320 servicios  El Consejo Profesional de Administración de Empresas, certificó que la actora suscribió con esa entidad dos contratos de prestación de servicios profesionales: (i) del 3 de junio de 2005 al 31 de diciembre de 2005, y (ii) del 10 de enero de 2006 al 22 de diciembre de 2006 (Fl. 231).  A folios 219 a 230 obran los testimonios de los señores: (i) ALBERTO GÓMEZ BAQUERO, Director de la Junta Central de Contadores, (ii) LUZ MILA VARGAS HERRERA, Directora Jurídica de la Junta Central de Contadores, (iii) QUERUBÍN GUZMÁN LÓPEZ, Abogado, y (iv) LUZ MYRIAM ARIAS MURCIA, Contadora Pública. Establecido lo anterior, la Sala procede al estudio del tema planteado en el siguiente orden (i) De la demanda en forma; y (ii) Del caso concreto.

(i) DE LA DEMANDA EN FORMA

El derecho al acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política, en tratándose de la jurisdicción contencioso administrativa adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada. Por tal motivo, la normatividad vigente le exige al interesado en la declaratoria de nulidad de un acto administrativo asumir ciertas obligaciones para que ante la jurisdicción se discuta el apego de una decisión de la Administración al ordenamiento jurídico. En esta dirección, v. gr., el artículo 137 del C.C.A.1 contiene los requisitos necesarios para considerar la aptitud de una demanda en aras de trabar un litigio que llegue a una decisión de fondo por parte del Juez. Entre dichos requisitos, la determinación de “lo que se demanda”, esto es los actos que se consideran están incursos en una o varias causales de nulidad, es indispensable; pues: (a) fijar la 1 “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1) La designación de las partes y de sus pretensiones; 2) Lo que se demanda; 3) Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción; 4) Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación; 5) La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer; 6) La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.”. competencia del juez, razón por la cual se exige que se integren la totalidad de

actos susceptibles de demanda que presuntamente afectan la situación del actor, artículo 138 del C.C.A.; y, (b) respecto de él (ellos) debe predicarse la ilegalidad y el consecuente derecho al restablecimiento y reparación del daño, bajo la acción regulada por el artículo 85 del C.C.A.2. Ahora bien, los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso. Los principios en virtud de los cuales las formas adquieren relevancia y deben ser protegidas, son los límites que el juez debe tener en cuenta al momento de determinar si es viable efectuar un análisis de fondo a la cuestión debatida, o si, por el contrario, debe declararse inhibido para emitir un pronunciamiento. No de otra manera pueden armonizarse los requisitos formales de la demanda con el derecho al acceso a la administración de justicia, artículo 229 de la C.P., y el principio de prevalencía de lo sustancial sobre lo formal, artículo 228 ibídem. (ii) DEL CASO CONCRETO En el presente asunto se discute si entre la Junta Central de Contadores y la actora existió una relación laboral, y si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de ese vínculo. Fundó su petición del 5 de septiembre de 2006 ante la Junta Central de Contadores, concretamente, en el hecho de considerar que la entidad desconoció sus derechos originados en la prestación personal del servicio, pues, a su juicio, se trató de una relación de tipo laboral, cubierta por la apariencia de contrato de prestación de servicios. Bajo esta perspectiva, mediante Oficio No. CJ 2830/06 de 15 de septiembre de

2006, la entidad respondió la solicitud, en la cual, manifestó: “(…) los diferentes 2 Artículo 85 modificado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. (…)”. contratos que usted aceptó y suscribió con esta entidad, fueron de prestación de servicios profesionales, razón por la cual, no procede el pago de prestaciones sociales, ni demás emolumentos que solicita (….)”. (Fl.156). Sin embargo, pese a que el oficio anterior no señaló la procedencia de recurso alguno contra el mismo, la actora interpuso recurso de apelación ante el Ministerio de Educación Nacional. A través del Oficio No. 2007EE17737 del 30 de abril de 2007, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, contestó la petición manifestando, que no era el organismo competente para resolver el recurso interpuesto. No obstante lo anterior, la demandante solicitó la declaratoria de la nulidad del Oficio No. 2007EE17737 del 30 de abril de 2007, y como consecuencia de ello, el reconocimiento de sus derechos prestacionales y salariales, a través de la presente acción. En este orden de ideas, evidencia la Sala que el acto administrativo demandado no fue el que le originó a la actora la presunta lesión, con ocasión del vínculo que tuvo con la entidad, pues, dicha situación se resolvió a través del Oficio No. CJ

2830/06 de 15 de septiembre de 2006, tan es así, que la misma demandante lo reconoce en el recurso de apelación cuando afirmó “se debe interpretar que la pretensión principal de la presente demanda es la declaratoria de nulidad del Oficio No. CJ 2830/06 de 15 de septiembre de 2006” Situación que de suyo no se debe “interpretar”, sino atacar o señalar el acto que es ilegal, de forma concreta en la demanda, conforme a lo relacionado anteriormente en el acápite “(i) De la demanda en forma”. Lo que no ocurrió presentándose la inactividad de la demandante frente al referido acto. Vale decir, que independiente de que para la fecha de agotamiento de vía gubernativa la Junta Central de Contadores no tuviera personería jurídica, ello por si sólo no convalida la omisión efectuada por la parte demandante, al no demandar el acto que le negó el reconocimiento y pago de sus prestaciones. Así las cosas, se concluye que el acto demandado no es el que le generó a la actora una situación adversa a sus intereses, por la presunta vulneración del marco normativo aplicable. Pues el acto que definió la negativa del reconocimiento solicitado, no fue objeto de la presente demanda, razón por la cual, se concluye, que la demandante no cumplió con el requisito contenido en el numeral 2º del artículo 137 del C.C.A., explicado anteriormente en el acápite “(i) De la demanda en forma”. Al respecto, nótese cómo el acto que realmente le negó el derecho reclamado por

la actora, al reconocimiento de sus prestaciones con ocasión al vínculo que existió con la entidad accionada, conserva la presunción de legalidad, toda vez que, no fue llevado a tiempo a la Jurisdicción para discutir su apego a la legalidad, y un pronunciamiento en esta instancia sobre el acto demandado permitiría la coexistencia en el mundo jurídico de actos que incluso podrían llegar a ser contradictorios. En consecuencia, la Sala revocará la decisión del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar declarará, de oficio probada, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, se inhibirá de efectuar un pronunciamiento de fondo. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA REVÓCASE la sentencia del 5 de febrero de 2009, por la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negó las súplicas de la demanda instaurada por ANA CRISTINA FEUILLET GUERRERO contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Junta de Contadores. En su lugar se dispone, DECLÁRASE, de oficio probada, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, INHÍBESE la Sala de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones incoadas, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.