CE-25000-23-25-000-2007-01037-01(1520-10)-2012

PENSION DE JUBILACION – Ingreso base de liquidación. Indexación No hay duda alguna que si bien, la pensión debe liquidarse sobre el promedio de lo devengado en el último año de servicios, no pueden desconocerse mandatos preconizados en la Constitución de 1991, contenidos en los artículos 48 inciso último al tenor del cual “La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante” o el previsto en el artículo 53 inciso 3º conforme al cual “El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales”. Como lo ha sostenido la Sala, el ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación, en casos como el presente, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del Juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Carta.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 53 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 230

PENSION DE JUBILACION – Incremento de la ley 445 de 1998 a las reconocidas por entidad del orden nacional y financiadas con recursos del presupuesto nacional / PENSION DE JUBILACION DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – No aplicación del incremento de la Ley 445 de 1998 pues sus recursos no hacen parte del presupuesto nacional Los pensionados de la Universidad Nacional de Colombia no son destinatarios del incremento creado en la ley 445 de 1998, en tanto que el régimen presupuestal

que ostenta esa institución se asimila al establecido por la ley para los establecimientos públicos, cuyos recursos según se vio, no se encuentran comprendidos dentro de lo que la ley determina como “Presupuesto Nacional”.

FUENTE FORMAL: LEY 445 DE 1998 – ARTICULO 1 / DECRETO 236 DE 1999 – ARTICULO 2 / DECREETO 236 DE 1999 – ARTICULO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-25-000-2007-01037-01(1520-10)

Actor: JOSE MARIA VELASQUEZ OBANDO

Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Apelación Sentencia - Autoridades Nacionales Conoce la Sala, de los recursos de apelación interpuestos en forma principal por la Universidad Nacional de Colombia y en la modalidad adhesiva por el apoderado del demandante, contra la sentencia de 1° de octubre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda, Subsección “A”- dentro del proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, José María Velásquez Obando acudió ante los Tribunales con el fin de obtener la nulidad de la Resolución CPS 0313 de 16 de

agosto de 2007, expedida por la Directora de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia, que dio respuesta desfavorable respecto a las solicitudes de Indexación de la primera mesada pensional y de Reajuste Especial de la misma con fundamento en el artículo 1° de la Ley 445 de 1998. A título del restablecimiento del derecho, el apoderado del actor elevó las siguientes peticiones: “(…) ORDÉNESE RELIQUIDAR DE MANERA INDEXADA, la primera mesada pensional de mi poderdante. Igualmente, ORDÉNESE APLICAR Y LIQUIDAR los incrementos estipulados en el Art. 1° de la Ley 445 de 1998. (…)ORDÉNESE a la Nación-Universidad Nacional de Colombia – Caja de Previsión Social, para que liquide y, pague, las sumas de dinero, dejadas de pagar a mi poderdante, desde el día primero de enero de 1994, y hasta que se haga efectiva la respectiva sentencia, que, por concepto de RELIQUIDACÓN INDEXADA de la primera mesada de la pensión mensual vitalicia de mi poderdante, Señor, JOSÉ MARÍA VELÁSQUEZ OBANDO. Lógica y, jurídicamente, la INDEXACIÓN del salario del Señor JOSÉ MARÍA OBANDO, debe empezar, desde el día primero de enero de 1990, y, hasta el 31 de diciembre de 1993; ya que, él Señor VELÁSQUEZ OBANDO, se retiró, como docente de la Universidad Nacional, en el año de 1989, y, cumplió el requisito de la edad, en diciembre de 1993.

(…) ORDÉNESE a la Nación – Universidad Nacional de Colombia – Caja de Previsión Social, para que liquide y, pague, las sumas de dinero que, por concepto del INCREMENTO ordenado en el Art. Primero de la Ley 445 de 1998, de lo cual, mi poderdante, NO HA RECIBIDO, tal y, como lo estipula, dicha Ley, y la Jurisprudencia de las Honorables Cortes (…)” Así mismo pidió la actualización de la condena como lo ordena el 178 del C.C.A. y demandó el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 177 y 178 ibídem. Como hechos que fundamentan la causa petendi, se encuentran particularmente relevantes los siguientes: La Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia, reconoció una pensión vitalicia de jubilación al actor (Resolución No. PE/CPS 0042 del 5 de abril de 1994), con efectos fiscales a partir de 26 de diciembre de 1993, fecha en la cumplió con el requisito de la edad exigida por la ley. Para liquidar el monto de la pensión, la Administración tomó como fundamento el salario que devengaba al momento de su retiro, es decir el 1° de marzo de 1989, sin aplicar el índice de precios al consumidor que certificó el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para los años 1990, 1991, 1992 y 1993 a fin de actualizar la cuantía de la mesada. Ante estas circunstancias ejerció el derecho fundamental de petición con el fin de obtener tanto la indexación de la primera mesada como el reajuste especial ordenado en el artículo 1° de la Ley 445 de 1998; petición que fue

resuelta desfavorablemente por la Universidad, al considerar que la normatividad pensional aplicable al caso (Ley 33 de 1985) no establece la obligación de actualizar o indexar el valor de la primera mesada, y el reajuste especial de que trata la Ley 445 de 1998 se aplica exclusivamente a las pensiones que se pagan con recursos del Presupuesto Nacional y no a las financiadas por el Presupuesto General de la Nación al cual pertenece la Universidad Nacional. Citó como normas infringidas los artículos constitucionales 1, 2, 6, 13, 46, 48, 53 y 230; 1° de la Ley 445 de 1998 y 133 de la ley 100 de 1993. El concepto de la violación se encuentra expuesto de folios 41 a 51 del expediente.

2. OPOSICIÓN Al dar contestación a la demanda, el apoderado judicial de la Universidad Nacional de Colombia centró su defensa en las decisiones judiciales emanadas en las Secciones Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Quinta del Consejo de Estado, en las cuales se concluyó que el reajuste especial a que hace mención el artículo 1° de la Ley 445 de 1998 no le es aplicable a los pensionados de dicha institución, por tratarse de un ente descentralizado financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación y no del Presupuesto Nacional; requisito éste que es fundamental para el reconocimiento del reajuste especial pedido en la demanda.

De otro lado, manifestó que en la Resolución que reconoció la pensión al demandante, se incluyeron factores salariales determinados en los Acuerdos Nos. 68 de 1978, 12 de 1986 y 20 de 1990 expedidos por el Consejo Superior Universitario, los cuales son abiertamente inconstitucionales por regular temas prestacionales de competencia exclusiva del Legislador y el Gobierno Nacional. Afirmó, que en el presente caso el actor pide la aplicación del reajuste previsto en la Ley 445 de 1998, al igual que la indexación de la primera mesada pensional, lo cual constituye una acumulación de temas distintos y por lo mismo excluyentes que no pueden ser planteados en forma simultánea en la demanda, lo cual determina la ineptitud formal y sustancial de la misma. Propuso las excepciones de “ineptitud formal y sustancial de la demanda”, “carencia del derecho pretendido”, “ausencia de legitimación en la causa por pasiva”, “cosa juzgada”, “falta de competencia”, “falta de jurisdicción” “prescripción”, “incompatibilidad para percibir dos pensiones” e “inconstitucionalidad”.

3. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal declaró no probadas las excepciones propuestas y accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, para lo cual declaró la nulidad del acto acusado y ordenó como restablecimiento del derecho: a) Actualizar la base de liquidación de la pensión de jubilación reconocida al demandante, desde el 28 de febrero de 1989 a enero de 1994. b) Determinar el valor de la mesada pensional actualizada al año 1994. c) Liquidar los reajustes pensionales para los años posteriores y establecer la diferencia resultante entre lo que pagó y lo que debió pagar, de

haber actualizado la base de liquidación pensional. d) Pagar las diferencias resultantes a partir del 16 de julio de 2007, por prescripción trienal. Para llegar a estas conclusiones, el a quo consideró que si bien es cierto no existe mandato legal que permita actualizar el ingreso base de liquidación de la pensión en el caso sub-lite, también lo es que en aplicación del principio de “Equidad” previsto en el artículo 230 de la Constitución, se debe acceder a la indexación del salario base de liquidación para corregir el efecto nocivo de la devaluación de la moneda, que disminuye el poder adquisitivo de los pensionados. Respecto del reajuste previsto en el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, el Tribunal acogió los argumentos expuestos por la Universidad en la contestación de la demanda y en consecuencia denegó la pretensión elevada en tal sentido.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN La Universidad Nacional de Colombia y el demandante formularon recurso de apelación contra la decisión proferida por el a quo. 4.1. El apoderado de la entidad demandada aseveró que el a quo no analizó el cargo de inconstitucionalidad planteado frente a la Resolución que reconoció la pensión de jubilación al actor, en la que se incluyeron factores salariales determinados en los Acuerdos Nos. 68 de 1978, 12 de 1986 y 20 de 1990 expedidos por el Consejo Superior Universitario, los cuales son abiertamente contrarios a la Carta Política por regular temas prestacionales de competencia exclusiva del

Legislador y el Gobierno Nacional. Reiteró, que en el sub-lite se presenta una ineptitud formal y sustancial de la demanda, en tanto que el actor pide la aplicación de dos regímenes de actualización de la pensión que son excluyentes uno del otro. Agregó, que el Tribunal anunció la aplicación de un régimen jurídico para decidir el caso, vale decir, el que regula las pensiones causadas con posterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991 y con anterioridad a la Ley 100 de 1993, pero lo aplica a un supuesto de hecho distinto, esto es, a una pensión que se causó al 28 de febrero de 1989, pero además ordenó realizar la indexación del ingreso base de liquidación sin precisar hasta qué día debe producirse tal ajuste. 4.2. Por su parte, el apoderado judicial del actor en forma adhesiva interpuso el recurso de alzada, con el objeto de obtener la modificación de la sentencia respecto al tema de la prescripción, en tanto que el proveído ordena pagar los valores resultantes a partir del 16 de julio de 2007, cuando lo correcto es ordenar el pago tres años antes de esa fecha. Agotado el trámite procesal y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

5. CONSIDERACIONES En atención a que ambas partes formularon recurso de apelación contra la decisión del a quo, el poder decisorio del juez de segunda instancia no se encuentra limitado por el principio procesal de la “no reformatio in pejus”. Por consiguiente, la Sala deberá determinar si el actor tiene derecho a que se actualice la base salarial de su pensión conforme al índice de precios al consumidor y a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 445 de 1998.

Sin perjuicio de lo anterior, es oportuno manifestar que el cargo de inconstitucionalidad propuesto contra el acto de reconocimiento pensional1 no es posible analizarlo en esta instancia procesal, en tanto que una decisión en ese 1 Que presuntamente descansa en Acuerdos generales emanados de la propia Universidad. sentido envuelve un análisis jurídico y probatorio diferenciado al que suscita el presente pronunciamiento, e implica el ejercicio por parte de la Administración de los mecanismos judiciales para debatir la legalidad de su propio acto (acción de lesividad, demanda de reconvención y recurso de revisión de que trata la Ley 797 de 2003 en su artículo 20), en aras de garantizar el derecho de contradicción y defensa del pensionado. Ahora bien, según se desprende del Certificado de Servicios que reposa en el folio 8 del plenario, el demandante prestó sus servicios como docente desde el 1° de agosto de 1968 hasta el 28 de febrero de 1989. También se aprecia a folio 5 del proceso, que mediante la Resolución No. 0042 del 5 de abril de 1994 la Universidad le reconoció la pensión mensual vitalicia de jubilación al actor a partir del 26 de diciembre de 1993. Para calcular el monto de la mesada, la Administración tuvo en cuenta el promedio de lo devengado por el interesado en el último año de servicios (1° de marzo de 1988 a 28 de febrero de 1989) y lo multiplicó por 0.75 para así obtener la suma a pagar a partir de esa fecha. La anterior situación fáctica, amerita de la Sala el siguiente

pronunciamiento: En primer lugar, debe partirse del presupuesto de que el actor se encuentra gobernado por el ordenamiento que con anterioridad a la Ley 100 regía el sistema pensional de la Rama Ejecutiva del Poder Público (Ley 33/85), lo que no impide reconocer que la base salarial para la liquidación de su pensión haya sufrido los rigores del deterioro inflacionario. Liquidar la pensión de jubilación al demandante, con fundamento en una suma devaluada, sin duda implica desconocer no solo el hecho notorio de la inflación, sino desoír claros principios de equidad. Esta Corporación ha venido decantando estos criterios, variando la jurisprudencia que, al respecto, otrora existía. No hay duda alguna que si bien, la pensión debe liquidarse sobre el promedio de lo devengado en el último año de servicios, no pueden desconocerse mandatos preconizados en la Constitución de 1991, contenidos en los artículos 48 inciso último al tenor del cual “La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante” o el previsto en el artículo 53 inciso 3º conforme al cual “El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales”. Como lo ha sostenido la Sala, el ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación, en casos como el presente, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del Juez encuentra sustento en

nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Carta. Es por ello, que actualizar el promedio de lo devengado en el último año de servicios, es la única forma de impedir que el demandante se vea obligado a percibir una pensión de jubilación devaluada, buscando que el restablecimiento del derecho represente el valor real al momento del reconocimiento de la pensión. Sobre el tema en particular, en sentencia SU-400 de 28 de agosto de 1997, la Sala Plena de la Corte Constitucional expresó: “...La Corte Constitucional en sentencia T-418 de 9 de septiembre de 1996, dejó en claro que los obligados al pago de salarios, prestaciones y pensiones deben asumir, además el cubrimiento íntegro de las sumas correspondientes a la actualización de los valores que hayan venido reteniendo a los trabajadores, desde el momento en que adquirieron el derecho al pago hasta el instante en que éste se produzca efectivamente. Tal actualización según lo destacó la Sala Plena en Sentencia C-448 de 1996 desarrolla principios claros constitucionales, en especial el que surge del artículo 53 C.P., a cuyo tenor la remuneración debe ser móvil, a fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, lo cual se logra normalmente mediante la indexación de las sumas adeudadas, para que éstas no se deterioren en los términos reales con el paso del tiempo, sin detrimento de los cargos que pueda hacerse a la entidad incumplida en cuanto a la indemnización de otros perjuicios que su ineficiencia y demora puedan generar al afectado.”

Pero, aún más, el artículo 21 de la ley 100 de 1993 previó que el ingreso base para liquidación de la pensión estaba sujeto a la actualización con base en el índice de precios al consumidor. Si bien esta disposición se aplica para las pensiones reguladas por la mencionada ley y la reconocida al actor no se rige por ella, sin duda, es un elemento que puede tenerse en cuenta para sustentar la decisión tomada por el tribunal. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-444 del 18 de septiembre de 1997, con ponencia del Magistrado Dr. JORGE ARANGO MEJÍA, dijo allí “La ley posterior sí puede mejorar las condiciones económicas del pensionado; lo que no puede hacer, por contrariar preceptos constitucionales, es desmejorar los derechos ya reconocidos....” Así mismo, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 6 de julio de 2000 concluyó: “De suerte que frente al imperativo panorama legal antes expuesto, no hay motivo válido que pueda ahora aducirse por el juez laboral para sustraerse a la aplicación de la actualización de la base salarial, ya que si antes se alegaba carencia de un basamento legal, hoy ello no puede hacerse; cuando, además el sistema de seguridad social que creó la comentada ley responde a postulados constitucionales establecidos en los artículos 48 y 53 (...) Se advierte entonces, que si la necesidad de aplicar la figura de la indexación en el campo laboral, en un comienzo encontró su apoyo en los principios de la justicia y equidad, en el momento presente para actualizar la base salarial de la pensión no solo tiene un soporte legal, sino también

constitucional, sin que resulte válido, para negar su eficacia, que el trabajador se haya retirado con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993, si estando ya ésta en vigencia, cumplió el requisito de la edad, necesario para disfrutar la pensión.” Como se evidencia de lo anterior, atrás quedó el paradigma positivista que se traduce en el planteamiento de Montesquieu, que asigna al juez un lugar estrechamente subordinado, predicando que los juicios no deben ser más que “un texto preciso de la ley” y que los jueces “no son sino la boca que pronuncia las palabras de la ley; seres inanimados que no pueden moderar ni la fuerza de la ley ni el rigor de ella”. Hoy está claro que la juris-dictio no podría limitarse a la legis-dictio; la legalidad se articula con los derechos de los ciudadanos, pues el imperio de la ley a la que se somete el juez, según el artículo 230 Superior, es en la Constitución misma imperio de la ley y del derecho, como quiera que el concepto básico constitucional que finca toda la parte programática del mismo ordenamiento, es el Estado Social de Derecho y no simplemente el Estado de Derecho. El fin de la Constitución es implantar el derecho mediante la justicia, la libertad, la igualdad y el pluralismo político y por ello proclama valores superiores del ordenamiento jurídico; luego dentro de la dialéctica constitucional caben no sólo las leyes formales, sino todos los valores constitucionales y los principios. No se trata de meros conceptos retóricos, sino de conceptos normativos con plenitud de efectos jurídicos, cuyo instrumento de eficacia es el

juez. En esa medida el fallo recurrido, al invocar las razones de equidad y de justicia como sustento, lo que hizo fue dar aplicación al modelo constitucional garantista en el que la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad contingente de la misma, ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución. Ello por sí sólo legitima la validez de la decisión del a quo. Por tanto, considera la Sala que fue acertada la decisión del Tribunal al acceder a las súplicas de la demanda, pues si bien es cierto, que la equidad y la justicia son criterios auxiliares del derecho, también lo es, que es deber principal del juez aplicar directamente las normas constitucionales con las cuales se garantizan no sólo derechos fundamentales sino también legales, como el derecho a la pensión, el cual debe reconocerse bajo unas condiciones dignas y justas que permitan a su beneficiario gozar completamente de él. No puede decirse que sean conceptos retóricos los que imperen en la decisión del sub-lite y mucho menos mero subjetivismo del juez Contencioso el ordenar el reconocimiento indexado de la pensión cuando es la misma Carta Política, norma de normas, la que garantiza el libre acceso a éste derecho bajo apremios de valores y principios que coadyuven al Juez en su actividad judicial. Es indiscutible entonces, que no tiene el mismo poder adquisitivo el promedio devengado por el actor en el período comprendido entre 1° de marzo de 1988 a 28 de febrero de 1989, que el promedio que podría corresponderle a 26 de diciembre de 1993 fecha a partir de la cual adquirió el estatus pensional,

habiendo cobrado efectos el impacto inflacionario sobre las sumas percibidas en dicho lapso, estableciéndose por ende la liquidación de la pensión examinada con valores empobrecidos. De otro lado, resulta acertada también la decisión denegatoria en torno al reconocimiento del reajuste especial establecido en el artículo 1° de la Ley 445 de 19982, pues es evidente que el actor no es destinatario del beneficio contenido en dicha norma como a continuación pasa a explicarse: 2 “Articulo 1. Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1o. de enero de los años 1999, 2000 y 2001. (Destacado por la Sala) Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente. El incremento total durante los tres años será igual al 75% del valor de la diferencia positiva, al momento de la entrada en vigencia de esta ley, que resulte de restar del ingreso inicial de pensión, el ingreso actual de pensión. En caso de que el resultado de aplicar dicho porcentaje supere los dos (2) salarios mínimos, el incremento total será este último monto de dos (2) salarios mínimos. Dicho incremento total se distribuirá en tres incrementos anuales iguales, que se realizarán en las fechas aquí mencionadas. Si la diferencia entre el ingreso inicial y el ingreso actual de pensión es negativa, no habrá lugar a

incremento. Parágrafo 1. Los incrementos especiales de que trata el presente artículo, se efectuarán una vez aplicado el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y para los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional se efectuarán conservando su régimen especial. Parágrafo 2. Para efectos de lo establecido en la presente ley, se entiende por ingreso inicial de pensión, el ingreso anual mensualizado, recibido por concepto legal y extralegal, en términos de salarios mínimos de la época, que percibió el servidor por concepto de la pensión durante el año calendario inmediatamente siguiente a aquel en que se inició el pago de la misma. Así mismo, se entiende por ingreso actual, el ingreso anual mensualizado, por concepto legal y extralegal, en términos de salarios mínimos, que se perciba por razón de la pensión en el año calendario inmediatamente anterior a aquel en el cual se realice el primer incremento. Parágrafo 3. El ingreso anual mensualizado en términos de salarios mínimos es igual al valor de la totalidad de las sumas pagadas al pensionado por mesadas pensionales durante el respectivo año calendario, dividida por doce y expresada en su equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes en ese año. Para efectos de este cálculo, se tomarán la totalidad de las mesadas pensionales pagadas entre enero y diciembre del respectivo año. A través de la Ley 445 de 1.998, el Congreso de la República reconoció tres incrementos para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y

sobrevivientes del sector público nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, liquidados en las fechas 1° de enero de 1.999, 2.000 y 2.001, en los términos previstos en la misma ley. En la exposición de motivos del proyecto de ley presentado al Congreso, el Gobierno Nacional precisó que con ella se busca mejorar, dentro del marco de las posibilidades presupuestales, la situación de aquellos pensionados cuyos ingresos actuales presentan una diferencia en relación con el valor de su mesada inicial, situación que va en detrimento de sus derechos fundamentales. Para adoptar la medida, se tuvieron en cuenta diferentes criterios selectivos, tales como 1) la capacidad financiera en el presupuesto nacional, 2) la condición del Estado como garante de las pensiones del ISS, 3) la imposibilidad de alterar las condiciones operativas de las empresas públicas o privadas que tienen a su cargo el pago de las pensiones y 4) el principio constitucional de la autonomía de los entes territoriales, que le impide a la Nación interferir en los asuntos locales, particularmente en el manejo de su presupuesto3. Bajo esa perspectiva, en los artículos 2° y 3° del Decreto 236 de 1999, el Gobierno Nacional delimitó el campo de aplicación del reajuste, en los siguientes sectores de pensionados: “Artículo 1º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 445 de 1998, el reajuste previsto en dicha norma se aplicará a: a) Las pensiones del sector público del orden nacional financiadas con

recursos del Presupuesto Nacional; b) Las pensiones del Instituto de Seguros Sociales, y 3 Gaceta del Congreso No. 483, 20 de noviembre de 1997. c) Las pensiones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Artículo 2º. Para efectos de lo dispuesto en el ordinal a) del artículo anterior, son pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional, aquellas que reúnan conjuntamente las dos condiciones siguientes: a) Que hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores públicos nacionales, y b) Que su pago se realice actualmente con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones. Parágrafo. Para efectos de este artículo se entiende por presupuesto nacional el definido por el segundo inciso del artículo 3º del Decreto 111 de 1996.” (Destacado por la Sala) A su vez, el inciso segundo del artículo 3° del Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece que el presupuesto nacional “comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.” Al examinar el artículo 1° de la Ley 445 de 1998 a la luz del principio general de igualdad, la Corte Constitucional mediante sentencia C-067 de 1998, declaró plausible la diferenciación establecida por el Legislador en la norma y para ello consideró: “De otra parte, la exclusión de las pensiones a cargo de la entidades

descentralizadas tiene idéntico sustento, en cuanto se encuentra una realidad objetiva, cual es la escasez de recursos para atenderla, como lo puso de presente el Gobierno al presentar el proyecto de ley y lo aceptaron las cámaras legislativas al rechazar la propuesta sustitutiva de las comisiones permanentes para aplicar esos incrementos a todas las pensiones. No puede desconocerse, que las entidades descentralizadas gozan igualmente de autonomía para su manejo presupuestal y que algunas de ellas tienen a cargo el pago de las pensiones de sus extrabajadores, por lo que imponer un incremento de esas pensiones sin consultar previamente su viabilidad financiera, alteraría de manera importante las condiciones operativas y presupuestales de tales entidades, en detrimento de los mismos pensionados” (Destacado por la Sala). Sobre el campo de aplicación de los reajustes de la Ley 445 de 1998, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció al responder una consulta formulada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público respecto a los pensionados del Fondo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. En dicha ocasión consideró esa Sala: “(...) los incrementos especiales a las mesadas pensionales dispuestos por la Ley 445 de 1998, se refieren a las pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional. Para tales efectos, se entiende por presupuesto nacional, el definido en el inciso segundo del artículo 3º del decreto 111 de 1.996, es decir, el conformado por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y “la Rama Ejecutiva del nivel

nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta”. (..)También se debe dar respuesta negativa por la misma razón de que la definición legal excluye a los establecimientos públ